我国中小学基层民主管理式微——来自对中小学校教代会制度建设现状的调查，本文主要内容关键词为：民主管理论文,小学校论文,中小学论文,制度建设论文,对中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教职工代表大会(以下简称“教代会”)是指在学校管理中引入民主机制，由教职工通过推选代表、组成代表会议的形式，依法行使学校民主决策、民主管理和民主监督等权利的机构。教代会作为学校民主管理的基本组织形式，依法保证教职工对学校重大决策的知情权和民主参与决策权，维护教职工根本利益和合法权益。其制度本身符合现代民主政治的要求和我国社会主义民主法制建设的方针。但在我国中小学校管理实践中，教代会制度的建设现状如何？其民主管理的功能发挥得怎么样？实践中又面临什么样的困境？如何完善教代会制度等以促进教育民主化发展？本文就我国中小学教代会制度建设现状进行了研究分析。
一、中小学教代会制度建设现状的调查
(一)调查工具的编制及修订
研究主要围绕“中小学是否设立教代会民主管理机构”、“学校领导是否重视教代会制度建设”、“中小学教代会制度建设与实施状况如何、实践中是否发挥其应有的作用”、“什么原因导致不能行使其职能”、“来自基层的实践者对完善中小学教代会制度建设有何呼声”等维度编制调查问卷。并对云南德宏州、河南洛阳市和山东济宁市的高、初中和小学教师各发20份，共180份问卷进行了预测，收回有效问卷164份，回收率为91.1％。通过对调查问卷的信度计算，Cronbach's alpha系数a=0.8747，折半信度系数Spearman-Brown公式校正后r=0.8751，a系数和r系数均高于0.80，说明问卷具有较高的信度。
(二)调查对象的选取及调查的实施
为了调查的可行性和调查结果有代表性，研究选取了广东中山市、湖北恩施州、河南洛阳市、山东省济宁市和云南德宏州五个地(市)区的市区和非市区的高中、初中和小学各2所的教师作为调查对象。而且按“地(市)和县城各抽一所高中”、“县城和乡镇各抽一所初中、小学”，来选取学校作为被调查单位。调查共发放问卷1600份，收回有效问卷1424份(回收率89％)。其中，五个地区(市)的有效调查样本分别为274人、292人、298人、322人和228人；高中、初中和小学教师各有508人、462人和354人；来自市区、非市区学校的各有886人和538人；男、女教师各有852人和572人；领导职务和普通教职工各有79人和1345人；被调查者的学历分别为本科及以上的914人，专科398人，中专及以下的112人；职称分别为高级246人，中级702人，初级476人。
(三)调查结果透视
1.教代会组织机构设置不健全
通过对调查问卷的第1题“您所在的学校是否设有教职工代表大会”的统计分析，结果如表1所示，尽管选择“③不清楚”并不代表学校就没有设立教代会，但此结果仍可以说明目前部分学校没有教职工代表大会。而且通过查阅问卷中被调查者的基本信息栏，我们发现这27名教师均来自小学。
2.中小学教代会制度自身建设不完善
通过对调查问卷的第4题“您所在的学校教代会是否制定有相关制度章程”，第7题“您认为贵校教代会代表产生的途径、代表的构成比例和主席团成员的构成等是否合理”，第8题“您认为贵校教代会代表的素质如何”，第9题“您所在的学校教代会提案内容及征集和落实的情况如何”，第11题“您所在的学校教代会闭会期间常设的工作机构有哪些”，第12题“您校工会在教代会筹备期间的主要工作是什么”等的回答情况综合整理统计分析，结果如2表所示，说明校教代会制度自身建设存在不足。
3.学校领导对教代会建设不够重视
问卷中的第5题“您所在的学校是否按规定召开教职工代表大会”、第6题“您所在的学校教代会召开有无固定的时间、次数及程序”和第13题“您所在的学校领导对教代会工作持什么态度”等，调查领导是否重视教代会制度的建设。通过综合整理分析，认为学校领导对教代会“①非常重视”的有571人、占40.1％，“②不够重视”的有437人、占30.7％，“③毫不关心”的有328人、占23％，“④不清楚”的有88人、占6.2％。说明学校领导对中小学教代会工作支持和重视不够。通过进一步查阅问卷中被调查者的基本信息，我们发现此结果与学校类别无关，也就是说高中、初中和小学都存在这种情况。
4.教代会的职权难以行使，作用得不到发挥
通过对第18题“学校教代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、审议决定权和对领导干部的评议监督权，目前贵校教代会的职权行使情况如何”统计分析，结果选择“①得到了很好行使”的有235人、占16.5％，“②只能行使部分职权”的有472人、占33.2％，“③得以行使”的有660人、占46.3％，“④不清楚”的有57人、占4％。表明在实践运行中，中小学教代会职权很难得以落实，这也是影响教代会工作的重要原因之一。
中小学教代会制度建设在实践中最终表现为教代会职权落实，对问卷中第17题“您认为贵校教代会在民主参与管理和监督方面的实际作用如何”的调查结果进行统计分析，结果如表3所示。
(1)按地区统计分析。对不同地区的被调查者就教代会作用的看法进行方差分析，
=12.807，相伴概率Asymp.Sig=0.383>0.05。因此，接受“不同地区教师与其对教代会作用的看法相互独立”的原假设，即被调查者对教代会作用的看法与他们的地区来源之间没有显著相关，也就是说来自不同省市的教师，对目前中小学教代会在学校管理实践中的作用看法基本一致，大多认为教代会没有发挥好民主管理与民主监督作用。
(2)按学校类别统计分析。对不同类别学校的被调查者就教代会作用的看法进行方差分析，=10.350，相伴概率Asymp.Sig=0.111>0.05。因此，接受“被调查者所在学校类别与其对教代会作用的看法相互独立”的原假设，即被调查者所在学校类别与他们对教代会作用的看法没有显著相关，也就是说高中、初中和小学教师对中小学教代会在学校管理实践中的作用看法基本一致，大多认为教代会在参与学校民主管理和实施民主监督方面是形同虚设。
(3)按被调查者的职位身份统计分析。对不同身份的被调查者就教代会作用的看法进行方差分析，=341.525，相伴概率Asymp.Sig=0.000<0.01。因此，拒绝“被调查者的职位身份与他们对教代会作用的看法相互独立”的原假设，即被调查者是否在学校担任领导职务与他们对教代会作用的看法相关度极其显著，也就是说大多数在学校担任领导职务的被调查者都认为“学校领导重视教代会制度建设，学校党政与教代会之间关系协调，教代会在民主参与管理和监督方面已发挥了良好作用”等。
二、我国中小学教代会制度建设存在的主要问题及其原因分析
教代会制度将民主思想引介到管理实践中，使学校民主管理的全面实现成为可能。然而研究发现，学校管理实践中仍然存在重行政意志轻民主参与、教代会制度不健全、地位和作用未得凸显、基本职权难以行使等诸多问题。究其原因，主要有以下几方面：
(一)中小学教代会制度的立法、宣传和执法力度不够
首先，中小学教代会制度在教育立法上仍处空白。综观教代会制度的沿革历程，除了《高等学校教职工代表大会暂行条例》之外，至今尚无全国统一的法律法规对中小学教代会制度的职权、职责、组织结构和实施程序等作具体规定。一般来说，各学校主要根据《宪法》、《教育法》、《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中国教育改革发展纲要》等的规定，并参考1985年出台的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，制定本校教代会制度的实施条例、细则，缺乏专门针对中小学教代会制度建设的法律法规。通过调查问卷第19题“若贵校教代会的职权落实不到位，您认为主要原因是什么”的调查结果分析，发现在1424名被调查者中，选择“①相关法律法规不健全”的有575人，占总人数的40.4％。这充分说明我国中小学教代会制度亟需加强立法建设，使其在中小学校民主管理和建设实践中有法可依。
其次，相关法律法规在界定法律责任和程序上存在缺陷。从文本方面看，相关法律法规忽略了法律责任的界定。如作为我国教育根本大法的《教育法》第三十条第三款规定：“学校和其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工民主参与管理和监督。”但在法律责任一章却没有任何对若违反该条款应作何惩罚的规定。从程序上看，有关法律法规对民主管理的规定原则性、指导性多，缺乏具体化和可操作性。如《教育法》和《教师法》中只有“通过教职工代表大会……参与学校民主管理”、“该做……”等字眼，而没有“应怎么做、由谁做、该如何处罚”等方面的详细条款规定，[1]在实践中很难操作实施。
此外，对中小学教代会制度的宣传和执行不力。通过对调查问卷中含“不清楚”选项的16个问题的回答情况进行统计，如表4所示，选择“不清楚”的平均比例为2.64％。这一方面说明被调查者对教代会制度及相关法律法规不知或知之很少，对选题所涉及的相关问题确实不清楚。另一方面，有些教职工知道有这样一个组织制度，但在具体问题上不知如何操作、如何运用教代会制度保障自身权利。因此，教代会制度的宣传教育工作薄弱，教职工对相关制度建设知情率不高，还未能通过“教代会”行使职权，维护自身合法权益。
(二)中小学学校管理体制存在缺陷
学校管理体制是一个国家社会政治体制、权力结构、社会历史、民族文化传统等综合情况的具体体现。中国传统的高度集权，政府行政权力对经济、文化、宗教及其它领域全面介入与控制，从而使社会生活各领域有较浓的行政化气息，这就为主体行政权力的不当运用甚至恶性膨胀提供了温床。[2]我国各级各类学校管理机构基本上参照政府的行政管理模式设置，实行相似的运行逻辑和机制。这种重行政意志轻民主参与的管理机制，不能调动广大教职工民主管理的积极性。在实践中，学校的一些决策和措施必然会因为缺乏民主性和广泛性基础而出现执行不畅、监督不力等现象，加剧了学校民主权利与行政权力的对抗。[3]对调查问卷第10题“您认为校长与教代会间应是什么关系”的调查结果分析，发现1424名被调查者中，选择“①管理与被管理”的有759人，占总数的53.3％。第8题“当贵校的校长与教代会意见不统一时如何处理”的回答中，选择“①校长说了算”和“②行政会议决定”的分别有691人和431人，各占总数的48.5％、30.3％；还有，在影响教代会职权行使的原因分折中，选择“②学校行政权力行使不规范”的有372人，占总人数的26.1％。这些都说明我国中小学现行管理存在“重行政意志轻民主参与”、“学校行政权力行使不规范”的缺陷，严重阻碍了教代会制度的建设与发展。
(三)中小学教职工的维权意识不强
我国《宪法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》以及其他相关政策法规都对教师权益进行了确认和保护，民法、行政法、刑法、劳动法、工会法等还涉及到其保护救济途径。所规定的合法权利已呈现出一个清晰的立法线条，即有基本权利——一般权利——特别权利。其中既有宪法规定的一切公民享有的基本权利，又有教育法规定的职业权利，还有教师法等规定的具体权利。从保护措施或救济途径上看，既有行政救济(申诉、复议、诉讼等)，又有民事救济(民事诉讼、赔偿等)，若触犯刑律还应追究当事人的刑事责任。从保护范围上看，既有保护教师作为公民的人身权、财产权(物质权利)，也有保护教师的职业(工作)权利，同时也保护教师的精神权益。[4]但是在实践中，除现行法律缺乏系统化和可操作性以及申诉、复议、诉讼等救济途径和机制不完善，而出现救济不力的现象外，还存在很大一部分教职工法律意识、维权意识不强，不能用法律的武器保护自己的合法权益。
我国的社会主义市场经济体制尚处发展期，各种社会保障体系尚未健全，行政权力在学校管理中处于绝对优势地位，“在任何依赖的情景中，教师只有通过服从作为代价才能获取资源、利益和机会”[5]，教职工为获得一种社会保障机制必须紧紧依赖于“占有和控制教师在社会、政治、经济、文化生活中必需的资源”的学校，缺乏“主人翁”精神。对面对“法律赋予的权利，作为代表参加教代会时，您会怎样做”的调查结果统计，发现选择“①积极发言”的只有338人，占23.7％，而选择“②会发言但不积极”的有379人，占26.6％，选择“③持观望态度”的有384人，占22.7％，另外还有323人选择了放弃。这说明有一大部分教职工不能有效行使合法权利，保障自身合法利益，而持“事不关己”、“明哲保身”的思想，从而也致使教代会发挥不了其基本职能。
(四)中小学教代会制度自身建设的不足
健全完善的教代会制度是实现学校民主管理、民主监督和依法治校的重要前提。对“学校是否设有教代会”和“中小学教代会制度建设情况”的调查结果统计分析，发现中小学教代会制度建设自身存在的诸多不足，是影响其职能发挥、不能保证教职工行使合法权利、维护合法权益的原因之一。例如，有些学校根本没有组建教代会或没有教代会制度建设的成文资料；有的学校在教代会实施细则中有所涉及，但大多是“点到为止”，没有列入学校制度建设发展范畴；有的学校把教代会制度建设的资料作为应付有关部门检查，检查风声一过，就高置案头。
三、促进我国中小学教代会制度建设的基本思考
按民主的要求改造教育的对象、制度、方法和学校管理的内容、组织形式、权力配置等，以建设“民主的学校”，是教育民主化的重要组成部分和具体体现。建设民主的学校，在管理体制上就必须体现参与性原则。作为学校民主管理基本组织形式的教代会，就是广大教职工参与民主管理和民主监督的主渠道。对研究所揭示的我国中小学教代会制度建设实践中存在的诸多问题，通过全面的原因透析，主要应加强教代会制度自身建设和完善相关的保障制度与配套措施。具体来说就是要提高学校党政领导的思想认识，加强对教代会工作的组织领导；创新教代会工作机制，优化教代会组织结构；强化代表的角色意识，增强代表的工作实效；建立和完善配套措施，保障教代会职权行使；加强学校民主法制建设，保障民主管理权力行使。以此，使教代会真正发挥其基本职能、成为学校民主管理的主渠道，推进学校民主化发展。