农村职、成教管理体制的新变革，本文主要内容关键词为：成教论文,管理体制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村教育综合改革过程中，通过实施三教统筹和农科教结合，农村职业教育、成人教育的管理体制得以改革，沿着管理综合化、一体化的方向，进一步完善了地方负责、分级管理的体制。其内容有三方面。
一、破除条块分割旧体制，形成分级综合管理的新模式
农村教育综合改革过程中，随着三教统筹和农科教结合的深入发展，随着农村职业教育和成人教育的大力发展，随着政府统筹力度的加强和联合办学的持续发展，县、乡两级分别产生了较大规模的职教与成教办学实体——农科教中心，或称职教中心。这就从办学实践上，为彻底打破条块分割的旧体制，形成分级综合管理的新模式，提供了有利的客观条件；而出于提高办学效益和管理效益的主观需要，又加快了新旧管理模式和管理体制的交替进程。
这种综合管理的新模式把职业教育与成人教育，职前教育与职后教育，学历教育与非学历教育统筹起来，形成同一个办学实体，实施综合管理。综合管理以系统思维方式和整体性原则对农村职教和成教的各类办学要素实施优化组合，实现教育资源配置的合理化和效益最大化。从而形成全新的管理模式和管理方式。
根据管理内容和管理方式的不同情况一般可有三种类型：
（1）联合式
职教中心这一办学实体成立之后，基本上还保持原有各办学机构的相对独立性、自主性；在此基础上开展必要的或部分的办学联合与协作，以减少重复办学和投入浪费。所谓独立性与自主性，是指原有各办学机构的行政隶属关系不变，行政、人事、财务等一应管理工作仍然归口原领导部门，而办学和教学的一应业务工作和相应的有关服务工作，则由职教中心统筹管理，这就产生了联合与协作。作为推动联合与协作的有关组织机构及其相关办学单位，则形成一个较大规模的办学实体；其管理运作则构成综合化管理模式的一个内容。
宜兴市职教中心属于这种类型。该市经统一规划建造了综合性教育大院，以9所不同部门创办的职业学校组成职业技术教育中心， 为保证办学和教学质量，建立了统一的教学业务管理机构，组织有关的教学研究活动，探讨办学和教学中的有关问题，审查教学计划、审定教材、抓质量监控、评估、主持考核发证。同时，统一配备一定数量的文化课教师，协调有关专业课师资，集中建造教学服务设施。各行业所办职业学校和职工学校分开建制，按行政隶属关系分开管理，经济上分开核算；由各办学单位分别配备领导班子和专职教师，负担办学经费；按行业特点，各分校办好一、二个优势专业；各行业根据本行业的特点和业务范围，在中心区开办公共服务事业，如商店、卫生所、邮局等。在政府统筹下，这种联合办学模式既调动了社会各方办学积极性，也发挥了教育部门统一管理的优势，理顺了教育的内外部关系，发挥了群体力量。
（2）过渡型
过渡型职教中心的管理模式是介于“联合式”与“一体式”管理模式中间的处于过渡状态的一种管理模式。原各办学实体实施合并后，取消了它们在行政上的独立性，在职教中心里只有一套领导班子，一个核算单位。但对外仍然保留原有单位的牌子，业务上仍然实行归口领导，原有各办学实体仍然具有业务上的相对独立性。河北和辽宁的许多县级职教中心和农科教中心属于这种类型。沈阳市于洪区经科教中心是由原来的六个实体单位合并而成。成立统一的领导班子，行政工作实现三统一，即发展统一规划，师资人员统一调配，经费统一核算。这就使职教中心能够成为一个统一的办学实体。但由于职教中心毕竟是由多类别、多种性质和多种学制的学校所构成的办学实体，既要考虑部门多头领导的实际，又要尊重不同类别教育和学校的办学特点和规律。中心保留了原来各个办学实体的六块牌子，内部分设职教、成教等若干业务部；对外、对上业务工作则充分发挥各职能部的作用，独立开展工作，使之同原来的相应上级隶属部门保持密切联系，争取部门的领导、指导与支持。在办学业务上充分听取并尊重部门意见，从而理顺了职教中心同社会各界的关系。
（3）一体式
有些地区的职教中心成立伊始就彻底取消了原有各办学实体的独立性和自主性。根据需要与可能，组建成一个新的一体化的办学实体。这种管理模式融职前、职后以及部门办学的原有各办学实体为一个整体，一套班子统管整个中心的行政、党务、业务、人事与财务，即使是归口不同主管部门领导的办学、教学业务工作，也由这一套班子按有关法规、政策规定统一处理，这就取消或弱化了原有各办学实体的独立性与自主性。这种管理模式有它产生和存在的社会环境和内部构成因素，而且也是农村职成两教管理体制改革向管理综合化发展的必然结果。如果把前两种管理模式视为体制改革逐步向管理综合化发展过程中的一种过渡性模式，那么一体式办学模式则是这种过渡性模式发展的必然结果。所以对于前两种模式不必过于责难，对于后一种模式也不应急于求成。随着时间的推移，政治、经济体制改革的深化以及外部环境条件的成熟，完全可以把大职教中心办成一个高效率的办学实体。沈阳市东陵区经科教中心即属这种类型。
该中心创办于1989年，由原东陵区第一职业高中、东陵区农民中专合并而成，在此基础上经过六年的发展，达到现在的规模。六年来，该中心逐步积累了大职教中心办学模式的管理经验，提出了“九统、三分”的管理作法，把农村职、成教管理体制的改革引向深化。该中心认为，职教中心作为一个独立的办学实体，尽管一校多制，也要逐步解决体制上的条块分割，把办学和管理逐步纳入到“政府统筹、教育协调”的轨道。因此在学校内部管理及其运作上，逐步强化了中心对办学过程“统”的功能；逐步弱化内部职能机构与隶属上级部门相对应的依赖关系。因而逐步弱化了“条条专政”的约束力，形成了政府统筹的优势。这里，从“九统一”的具体内容上看，办学诸要素如人流、物流、时间流的控制，班子、人员、财务、计划、招生、学生、后勤、福利等等，均统一管理；这就逐步减弱了“联合”与“过渡”的色彩，把中心办成一个整体，达到一体化；从“三分开”的具体内容看，完全消除了部门分割的痕迹，从尊重教育规律的角度，实行办学“分开”，即“教学计划分开”、“班级名称分开”、“毕业文凭分开”，实际上是按各自规律办学。
与此同时，管理思想和管理方式也相应地产生了新变化。
第一，从单纯依靠指令性“计划管理”转变为“目标管理”。指令性“计划管理”是“计划经济”模式下的教育管理方式。在一定条件下它具有某种积极作用。但是，在市场经济条件下，在部门联合办学、实施综合管理的新形势下，单纯计划指令难以行得通，往往会使指令计划成为一纸空文。这就需要以“目标管理”取代“计划管理”。这种目标管理的方式以教育发展目标和过程控制目标为导向，激励办学，实施管理。无论对于联合式办学，还是过渡型管理，也还是一体式管理，都需要根据区域经济社会发展的总体目标和阶段性目标，确定各部门、各行业办学的教育发展目标；在这一基础上，通过综合管理，运用协商调节，综合平衡方式，形成县乡两级的职教、成教发展目标，组织实施。运用这种上下协商、左右协调方式所产生的发展目标，既来源于实践需要，有其现实性依据；也从宏观领域兼顾了经济社会发展对教育的应急、同步和长远需要。因而它是同一层次职教与成教的共同的发展目标，具有较强的目标导向与激励作用。以发展目标和过程控制目标对职教、成教发展实施目标管理，比起指令性计划管理，减少了主观主义的领导作风，使管理工作更符合客观实际与发展的需要；减少了来自于领导机关的指令和干预，增强了教育实体机构办学与管理的主动性与自主权。这就为国家机关的职能转换和扩大学校的办学自主权提供了前提条件；为创建“面向社会，自主办学”的体制奠定了基础。
第二，从垂直控制式封闭管理转换为反馈调节、开放式管理。在旧体制的垂直式控制下，农村职教和成教的发展完全处于自我封闭、自我循环状态，常常受学历、文凭教育的某种影响，办学缺乏生气。而在开放式管理之下，运用反馈调节方式把学校教育教学同社会需求、社会实践联系起来，以需求为导向，以实践为依据，实施自主办学，学校办得生机勃勃，职、成两教得到大力发展。这种开放式管理所采用的反馈调节方式，一般都采用信息方法和系统优化方法。在农村教育综合改革实践中，农科教结合的实施，往往为职、成教运用信息方法实现综合管理提供优越环境与条件，使职、成教的专业设置和培养规格的确定，更加符合农村社会和经济发展的需要。这种信息方法的运作途径和方式有两个方面。一方面是教育市场调节。农村社会对农村职、成教在人才培养方面的需求，作为教育市场信号，通过供求关系平衡，实现教育市场调节，促进农村职教、成教的发展，使农村职、成教的办学能够紧密追踪农村社会的需要，办得有生气、有生机，兴旺发达。另一方面，对于这种教育市场信号的搜集、加工与处理，主要依靠各级职业教育管理委员会、校董会、办学委员会等职、成教的管理、协调机构。这两个方面的综合作用，就彻底打破了职、成教办学和管理的封闭状态，使之同社会需求紧密相联，息息相关。至于系统优化方法，主要是运用系统与要素在结构优化、功能最大化方面的基本原理，使职、成教办学系统结构优化，系统协同。以必要的较少的教育投入获取较高的办学效果和教育效益。从河北省40多所大职教中心和辽宁省若干所农科教中心的办学情况看，系统优化方法产生了较高办学效益。
二、改革行政、业务管理相分离的旧体制，形成一体化管理的新模式
旧体制下，农村职教与成教的行政管理机构与办学的业务机构是相分离的两套机构，造成了办学与管理的脱节，职教与成教的办学效益不高，改革以来，随着条块分割体制的打破和地方分级管理权限的扩大，县乡两级对职业教育与成人教育实施综合管理以后，行政管理和业务管理越来越结合得紧密，出现了管理一体化的新模式。
1.政府部门的行政管理职能逐渐从行政干预转向服务与指导。
冲破条块体制束缚，农村职、成教办学实施综合管理、开放管理以后，实施“面向社会，自主办学”方针，教育发展受市场调节的成份加重。办学单位对所办学校的专业方向、培养规格、招生规模、课程设置、教学计划等等重大事项，都获得了自主权，可以根据社会需求自行安排，接受市场检验；无须更多地接受政府部门的干预。这样，政府主管部门的职能必然发生若干变化，从行政干预转向服务与指导。服务与指导的内容大体有如下几点：
第一，调查研究，总结经验，为基层提供指导；
第二，制定相关政策，支持、保证、保护办学单位符合政策、法规范围以内的教育行为；
第三，对职、成教基层单位偏离教育方针、政策和有关法规的办学行为实施监督与帮助；
第四，根据当地经济社会发展目标与规划，统筹安排当地三类教育的发展；协调农科教等各方面社会力量，兴办职业教育和成人教育。
2.职教中心对本地区的业务指导增加了某些行政性色彩。
职业学校一般不具备行政职能；但随着政治体制改革的深化、国家机关职能的转变以及县级职教中心综合管理功能的强化，职教中心在业务指导、业务管理以及其他方面，增强了若干行政性色彩，有利于职业教育教学业务工作实现正规化、科学化，而且提高了工作效率。
第一，政府主管部门授权职教中心，对全县乡镇农民文化技术学校的培养规格、课程设置、教学计划实施审定，并对其贯彻实施具有监督、检查的权力和责任。而这些工作的实施，又往往同政府主管部门的有关机构协同进行。在工作内容和工作方式上行政部门与业务部门的协同和一体，提高了业务部门对业务指导工作的权威性，这就对农村职业教育的办学产生了两种积极效果。对于乡镇农职业教育，可以较快地走上办学正规化、科学化的轨道。县职教中心大批专业技术人员和教学指导人员以强有力的业务指导，迅速地提高了乡镇农技校的办学水平和教学质量，提高了办学效益。
第二，政府主管部门责成职教中心负责县域范围农职业学校师资的提高工作。关于师资提高工作，包括举办培训班、开展教学研究与教学实验示范、提供教学辅导辅助材料、建立全县农职业教师业务档案并负责业务考核，等等。
第三，由劳动部门授权，有些学校获得了技术等级考核与技术等级证书的发放权力；另外一些学校，由有关组织人事部门授权，具有了某些专业技术培训职能和资格证书的发放权，如预备役军人的训练职能，公务员外语能力培训、考核、发证的资格，等等。这些职能与资格的获得不仅增加或扩大了职教中心的职能，提高了它在当地社会的地位，更重要的是在劳动人事制度改革和教育制度改革方面，跨出了重要一步，为国家机关的职能转换和实现非集权化做了若干尝试，有益于政治体制和教育体制改革的深化。
第四，政府主管部门的有关办事机构同职教中心在工作上出现了协同与一体化的趋势。有些县（区）职教中心的常务副校长往往由县（区）教委主管副主任兼任。这就形成了主管职教副主任一手抓“中心”，一手抓职能部门的工作局面。有的教委甚至把职教科（股）设在职教中心，以便工作协调、协同。这种机构设置与人员配置方式以及工作方式，为深化农村职业教育的管理改革，促进行政工作与业务工作实现结合和一体化，创造了条件。
三、打破城乡分割状态，形成教育管理协同化的网络体系
改革开放以来，随着农村商品经济的发展和城乡统一市场的逐步形成，城乡经济、社会二元结构状态被逐步打破，因而逐渐形成了城乡教育发展与管理协同化的新趋向。
所谓管理协同化，是指在整体性思维方式指导下，在教育管理上，把城乡教育视为同一个整体，使之在城乡大系统的运转中，相互促进、互为补充，实现管理一体化，并形成畅通的高效率的管理运作的网络体系。这种管理一体化、协同化的趋势主要体现在三个方面。
1.形成县（区）的三级管理系统。
改革开放十多年来，农村职业教育、成人教育得到长足发展，义务教育得到普及，教育事业发展兴旺发达，这就为完善地方教育管理系统提出了要求，提供了条件。与此同时，贯彻基础教育地方分级负责方针，又进一步促进了县（区）范围教育三级管理系统的完善。一般说来，县（区）范围内，基本上形成了县乡村三级教育实体的网络系统和相应的教育管理机构，并形成了有效率的教育运行秩序。
2.开展横向联合，实施协同管理。
跨县区实施横向联合主要体现在跨县区协调专业设置，依凭县区原有优势专业办出强项、长项。这是农村职成教发展中突破县（区）地域界限，面向社会，自主办学的重要举措。在管理上则一反过去的垂直控制而为平等联合、民主协商，对于办学的诸多重要环节及其事务性工作，在取得共识的前提下，以履行协议的方式予以推进。这种非权力化的管理，减弱了“人治”成分，增强了“法治”色彩，向管理民主化推进了一大步。
3.构建中心城市教育辐射布局，形成梯度管理模式。
我国目前正在推行市管县的领导体制。随着这一体制的确立，随着中心城市对农村教育辐射布局的形成，一个城乡一体化的梯度管理模式也在形成。所谓城乡一体化，是指在教育管理上，把城乡视为同一个整体，使城乡教育相互促进、相互补充，互为融合，协调发展。所谓梯度管理模式，是指以县（区）三级管理系统为基础，以城市教育辐射为内容所形成的市、县、乡、村教育管理的第次传输系统。这个传输系统在管理运作上和信息传输上，具有梯度递进性特征。纵向形成能级结构，信息畅通；横向沟通、协调，运作协同；纵横交错，形成协同化的管理网络，运转灵活。总之，通过中心城市对农村的教育辐射与协同化管理，可以形成城带乡、县带乡，县际协作，城乡共进，教育协调发展的新局面。