广西库区移民制度改革刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,库区论文,广西论文,制度改革论文,移民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，我国已兴建8万多座水库，淹没3000万亩耕地，移民1600氽万人。目前规划建设的全国12大水电基地，淹没更广，移民更多，水库移民问题已成为影响中国现代化进程和国家长治久安的重大社会问题。
广西现有大中型水电站78座，库区移民50万人。改革开放以来，在自治区人民政府的亲切关怀下，库区坚持走开发性移民的路子，大力发展市场经济，多数移民摆脱了贫困。据统计，全区已有13.5万移民人均收入700元以上，有22.5万移民人均收入500元以上，两项合计占库区移民的72%。但是，由于受旧的移民制度的禁锢，库区目前还有14万移民人均收入300元左右，处于贫困之中。在末来10年，待龙滩、天生桥一级、恶滩、桥巩、大藤峡等大中型水电站建成之后，广西库区移民又将增加20余万人。为了彻底解决库区移民问题，也为了给我国西部民族地区水电资源开发提供可资借鉴的移民经验，我们针对广西的实际，提出了水电站库区移民制度的改革思路。
一、改变传统的“重工程轻移民、重电站轻库区”的倾向，建立旨在促进区域经济社会综合发展的系统工程建设制度，对移民工程实行一票否决
建国后，为了加快社会主义工业体系的建设，国家在开发地方水电资源过程中，长期存在着“重工程轻移民、重电站轻库区”的现象，水电工程开发规划一审再审，严格把关，而库区移民安置规划则流于形式，应付了事，缺乏求实精神，移民发展问题始终没有放置到缩小城乡差距或东西部差距，消除区域之间或民族之间的不平等的高度来认识和处理。由于没有对移民整体进行深入的认识，没有对资源区环境容量作深入的调查，没有对库区社会主义建设的内在要求进行全面的研究，因而编制的安置规划近乎“闭门造车”，与客观实际相差甚远。移民搬迁后获得的生存资源严重不足，导致贫困，出现二、三次搬迁。大化水电站库区淹没后，人均耕地由0.7亩下降到0.4亩，其中0.3亩以下的233队、4465户、23417人，无耕地或基本处于无耕地状况的20个队、413户、2151人。岩滩水电站库区淹没后，对剩余资源进行终极利用，只能安置33543人，仍有5428人无法安置。大化水电站发电十多年了，库区移民就业难的问题迄今仍末能解决。90年代兴建的天生桥一级、白龙滩两大电站的库区移民安置规划依然流于形式。这说明，水电开发的勘察设计制度和移民安置规划工作制度已到了非改不可的时候了。
改革的思路是，把水电资源的开发和库区移民的发展结合起来进行勘察设计，使水电工程的建设与库区现代化工程的建设合二为一，同步进行。当库区建设工程偏离了移民的意愿，走回到“两重两轻”的老路，有悖于少数民族地区的加速发展和西部贫困落后状况的彻底改变时，就必须实行移民工程或库区建设工程的一票否决制。一旦移民工程被否决，水电资源开发的方案就得重新规划。实行移民工程的一票否决制度，原因有二：一是作为社会主义建设的重点项目和民族地区的重大资源开发，国家应把库区发展纳入建设工程之中，进行统一规划、同步建设，通过重大资源的开发，加速城乡差距和东西差距的消除，这是社会主义制度的本质要求，也是党的民族政策的内在要求。但建国40多年来，“两重两轻”问题一直没能得到有效的解决，重大水电资源的开发由于没有对库区建设进行科学设计，没有对移民安置进行合理规划，结果库区蒙受损失，移民陷入贫困。在市场经济条件下，这种开发制度必须改革。二是我国的水电资源主要集中在西部欠发达的民族地区，占全国的85.1%，优势相当突出。因此，在民族地区开发重大资源，就必须把当地少数民族的现代化建设纳入工程主体，通过科学的移民和合理的开发，使移民迈上市场化、工业化、城市化的发展道路，最终实现开发一点扶持一片、开发一片扶持一块的建设目标。
二、改变传统的国地利益关系，建立新的重大资源开发的产权制度，谁投入谁受益
水电资源开发中的国地利益关系，是指中央及其直属的水电开发与管理企业，和水电资源分布地的县、乡、村之间的利益关系，实质是二者之间如何分配水电开发利益的问题。建国后，为了在一穷二白基础上建立社会主义工业体系，国家采取“收回去再分下来”的积累——投入办法，通过对重大资源的集中开发和对农村农副土特产品的集中收购，把资源开发利益和农村积累高度集中在国家手中。由于国家投入重点是工业尤其是重工业，因而受益者是城市和工业新区，重大资源所分布的广大农村并没有获得特殊利益。改革开放后，资源区根据国家有关政策，从水电站发电效益中获得一定的产品税，这算是一种特殊利益。但在取得这种利益的同时，省（区）财政厅却根据产品税额的大小，相应地扣除了资源区的财政拨款。这种一手得一手失的状况，资源区在资源开发中实际没有获得利益。究其原因，是重大资源开发中的产权不明确，中央及其企业和省（区）财政厅以国家的名义和地方政府的名义拿走了本该属于资源区的利益。
水电资源的开发投入，分为人、财、物力的投入，地方的自然资源和社会基本建设的投入，经济发展空间的投入，经营权、所有权、管理权的投入。第一种投入在现有开发模式下，属国家专项投入，将在建设中转化为大中型水电站，产生巨大的经济效益；第二种投入在建设中表现为被淹没，它以自身价值的丧失来换取水电效益；经济空间的投入，表现为移民生存环境的丧失和传统文化制度的断裂；经营、管理权的投入，在建设当中将转化为电站法人代表所拥有的对电站和库区的经营管理权。上述四种投入在水电开发中缺一不可，共同组成水电开发的投入股份。但广西水电开发当中，只承认国家专项投入的股份权，不承认地方淹没资源的股份权；在分配中，国家和企业分享水电开发利益，地方受淹部分只作一次象征性补偿（经营管理权的转让得不到补偿），不能作为股份参与分红。这就是水电资源开发中资源区得不到实际利益的根源所在。
改革的新思路是，将所有投入折算成股，国地之间按持股大小参与利益分配。比如，某大型水电站建设中，国家专项投入折成股份后，占全部投入的60%，省级人民政府的投放占10%，资源区县、乡、村经营管理权和基本建设受淹后折股占15%，移民家园被淹后折股占15%。那么，电站发电后，扣除成本后，所得利润就按60:10:15:15之比例进行分配，国家和省（区）不得以任何理由拿走地方红利，地方也不得向国家和省（区）提出非份要求；但属于地方正当的既得利益，比如行政拨款等，国家和省（区）不得借故克扣。
建立新的水电资源开发的产权制度，难点在于如何折算重大资源的所有权、经营权、管理权三者之间的股份大小。我们认为，现行国税和地税之划分，已基本解决了这一问题。电站上交的税费作为特殊成本，从利润中扣除，并根据国地之间税率大小进行分配，国家拿大头，地方得小头。对于受淹没的资源数量和价值的估算，为了避免人为性，建议由公正的资产评估部门进行公开评估，用法律手段解决争端问题，对评估结果交由国地双方法人代表签字。一旦确定了受淹资源的价值大小，亦就确定了地方股份的大小。
明确水电资源开发中的产权界限，有两个好处，一是有利于消除计划体制下的“平调”风，强化地方积累，加速民族经济的发展；二是有利于明确国地之间的利益关系，明确双方的权利、义务和责任，避免地方群众的无理取闹，维持国家大型水电站的正常生产。产权制度是民族地区建立社会主义市场经济体系的一项重大任务，作为民族地区重大资源开发活动，水电开发中应建立健全这一制度。
三、改变传统的受淹区与受益区的关系，实行水库移民的城镇化迁移
我国水电开发的最大受益区是工业城镇。从广西情况看，一度电的平均社会产值是5元，而一度电的电价却只有0.3元，工业城镇在水电开发中获得的利益是巨大的。但在传统的户籍制度下，农村人口不能入城，库区移民也不能入城安置，这使工业城镇受益后不用承担任何社会义务和社会责任，而移民受淹后又得不到任何城市推力和拉力，两者之间没有建立互利互惠的关系。岩滩、天生桥、龙滩等大型水电站建设后，源源不断的电流输往广东，入粤电价仍然是0.3元，可在广东一度电的社会产值却在20元以上。广东是缺电大户，从广西输入水电越多，意味着广西承担的移民安置任务越重。在市场经济条件下，受淹区与受益区的这种关系是不正常的。
改变传统的受淹区与受益区的关系，关键在于要按用电量的大小确定移民安置量的多少。天生桥二级电站，广东用电量占发电量的40%，40%的库区移民就应由广东省受益区（企业）来安置。在广西方面，平果铝是岩滩电站的用电大户，平果铝工程上马后需职工几万人，为什么不可以从移民当中招收一部分呢？因此，应冲破传统的工农关系和城乡关系，打破过去受淹区与受益区之间的不合理的关系，在互利互惠基础上，确定受益区安置移民的责任，全面加快库区移民的城市化、工业化进程。
大力拓展移民外迁渠道和外迁空间，有三个积极意义：一是从农业社区向工商城镇迁移，毕库区少数民族的工业化、城市化于一役，有利于加快少数民族的跳跃式发展。二是从落后地区向先进地区迁移，利用优越的社会环境能加速实现少数民族的发展繁荣，消除民族之间的不平等和地区之间的不平衡现象。三是从资源贫乏区向资源富集区搬迁，有利于移民的充分就业，全面优化移民的生存条件，减少库区人口密度，增强库区的发展后劲。广西现有的两例库区移民外迁都非常成功，西津库区移民60年代迁入南宁市郊九曲湾农场安置，利用城市的推拉力发展二、三产业，至今都已致富；岩滩库区移民1992年迁入北海市郊农场，三年后人均收入已提高到1550元。事实证明，移民的城镇化、工业化、沿海化迁移，是实现资源区少数民族超常规发展的捷径。今后，西部地区水电资源开发当中，应通过入厂就业、入城安置、入发达地区安居、入沿海（江）地区落户等方式，将移民部分地或整体地迁往环境优越的地方去，这是彻底消除库区遗留问题的根本途径。
四、改革传统的库区开发管理制度，建立专业化、市场化、基地化的库区管理与发展体系
水电站库区的开发与建设，移民的安置与发展，有其内在规律，采用一般化的农村工作方法是难以奏效的。但在“两重两轻”倾向下，库区工作机构是临时性的，把移民迁走，把补偿费发完，工作宣告结束，机构即解散。改革开放后，鉴于广西库区移民安置任务重、涉及面广、工作艰巨等实际，自治区建立了红河办，各库区县建立了移民办（局）。但由于规划工作没做好，又多是不熟悉业务的行政干部，加上开发指导思想不明确，结果资金投入了，项目建设了，却没有产生应有的效益，不少资金沉入大海，库区移民蒙受损失。
今后的库区开发，应在三个方面下功夫。1)狠抓专业化，改临时性管理机构为常设性专业机构，配备专业人才，建立健全管理制度。2)狠抓市场化，根据市场经济的要求，建立新的用工制度，资金使用制度和库区资源的开发制度。库区项目建设要三优先，即先进行总体规划、先进行可行性论证、先培训技术人才；资金投入要三重点，重点投入规模经营、技术产业和效益覆盖面广的项目，重点抓好资金投入的法律保障制度，完备风险抵押手续，不搞无主投资，重点追求资金的投入效益，鼓励资金向边际效益好的地区聚集，向致富能手手中聚集，向高效产业聚集；库区资源的开发利用，围绕市场化发展需要进行，不搞自给经营，不搞掠夺开发。3)狠抓基地化建设，围绕一库（县、乡）一到两个支柱产业的开发思路，从种植、养殖起步，靠加工制品增值，靠群体化发展，以紧密结构型规模经营战略谋求新的突破。
广西库区工作，目前的重点是：第一，狠抓区移民办自身的建设。区移民办1984年建立，挂靠区电力局，属临时性机构。1995年初归区人民政府主管，属常设机构，目前只有1名大学毕业的专业人才，12名干部，却要负责全区50万移民的生产和生活，任务相当艰巨。为此，要增加新的力量，强化专业培训，狠抓职业教育。第二，狠抓资金管理，除了要按照市场化要求组织投入外，还要严格审批制度，强化资金回笼，扩大资金向高效益区域、产业和企业的流入量。第三，狠抓库区基地化建设，目前，西津作为广西新的龙眼、荔枝生产基地，大化—岩滩作为红水河流域龙眼、淡水鱼、无核柿、板栗基地，恶滩作为桑蚕基地，麻石、拉浪等作为沙田柚基地，天生桥作为林牧基地的建设格局已经形成，下一步的目标是发展加工业及其配套产业，形成新的市场优势，在这个基础上，迈上新的发展。
五、改革自上而下的移民政策实施程序，根据广西的实际，颁布实施《广西大中型水电站库区移民工作单行条例》
改革开放以来，我国水库移民政策集中体现在1991年5月1日起施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》上。由于该《条例》是就全国情况而制定的，针对性不很强，加上当时处于体制交替过程中，还未体现出全面市场化发展的内在实质。从广西实际看，《条例》有几个较突出的缺陷：1)含金量不足。《条例》共5章27条，多是一些原则性规定，缺少特事特办的硬性政策，不论在当时还是现在，库区和移民都没有特殊受益的内容。2)针对性不强。就是要针对我国水电资源多分布在西部民族地区，分布在贫困山区的实际，从西部民族地区和贫困山区的内在要求来制定移民政策。《条例》正好没有做到这一点。3)“三化”不突出。从广西库区情况看，由于受淹后耕地少，环境恶劣又远离市场，发展生产困难，因而移民工作要突出城镇化迁移、市场化开发、工业化发展的特点。但《条例》却规定：“移民安置应当因地制宜、全面规划、合理利用库区资源，就地后靠安置；没有后靠安置条件的，可以采取开发荒地滩涂、调剂土地、外迁等形式安置，但应当遵守国家法律、法规的有关规定。”（第3条第3款）4)操作性不强。处理库区移民问题，实际上是处理电站与库区、工程与移民、国家与地方、受益区与受淹区、城市与乡村、发达地区与落后地区之间的发展关系。对于这些关系，比如受益区应承担多少移民，以何种方式承担？水电开发效益如何在国地之间分配，依据是什么？水库区落后贫困问题应如何解决，具体举措是什么等，都必须具体规定，但这些根本性的问题《条例》都是避而不谈或笼统谈及，定性不定量，在实际工作中执行困难。5)没有跳出“计划模式”。计划体制下，水电工程的“两重两轻”现象严重，受益者不承担移民安置责任，《条例》虽是1991年颁布施行的，但许多旧的条条框框依然没有跳出或冲破，而且从某种意义上讲还保护了“两重两轻”现象。
有鉴于此，广西应根据《民族区域自治法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的有关规定，针对广西库区的实际，颁布实施《广西大中型水电站库区移民工作单行条例》，就水库移民的“三化”问题、电站与库区、工程与移民、受益区与受淹区、国家（含区人民政府）与地方（库区县、乡、村）、城与乡、贫困地区与发达地区之间的关系问题，以及其他重大问题作出具体的规定，从而保证库区移民事业健康发展，加速流域民族经济的繁荣。