党内监督科学化的困境及途径探究，本文主要内容关键词为：困境论文,党内监督论文,途径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强党内法规制度建设、形成完善的党内法规体系是党的十八届四中全会提出的明确要求，其中自我监督是政党进行自我建设和发展的基本内容和重要保障。特别是对保护执政党权力的正常运行以及防范不正确的用权，作用重大。一个政党自我建设的质量如何，主要体现在政党自我监督的科学化水平上，同时这也是政党正常实现自我发展的关键。党内监督是中国共产党建党以来一以贯之的内容。在新的历史条件下，如何使我们的党不断增强执政能力和公信力，怎么去用科学理论指导党内监督并得到保障，怎么推进并把握其规律，实际上就是如何提高党内监督科学化水平的问题。 一、执政党进行自我监督的作用 （一）积极促进和发展党内民主 党内的民主与监督是党的建设科学化的重要内容。我们党内监督的手段之一就是党内民主，而党内民主的实现必须进行党内监督。这二者是有机辩证统一的。站在现代文明观和历史观的角度，监督就是民主问题。在实践中，监督依赖于民主，没有民主也就没有监督。监督本身就是民主的重要内容。实际上，监督就是对公权力的约束，党内权力的监督是公开、透明、程序和法制化的，更是民主化的。党员主体是要拥有监督权力的，党内监督对民主具有重要的促进作用。《中国共产党党内监督条例（试行）》实质就是要发展党内民主，除了对公权力使用监督，还规定了党员的党内民主和权利，有利于调动广大党员的创造性、积极性和主动性。党内民主是党内监督的重要目标，任务就是如何提高党内监督科学化水平的问题。 （二）有效遏制腐败 权力的滥用必然导致腐败，作为当今世界政治公害的腐败，对公权力的建设提出了严峻的挑战，一定要把遏制腐败作为党的建设的大事来抓。很多腐败，比如受贿，行贿者不是行贿某人，而是行贿给某一职位，也就是行贿权力，使权力能滥用，为行贿者谋利，所以加强反腐倡廉建设是一项基础性工程，要建立科学化的监督制约体系。监督制约的有效性在于制度和法制是否科学。党内监督机制的完善、权力的有效约束，权力腐化的防范和防止最终反映的是反腐的科学化水平。 （三）对权力进行规范和约束 民主化、法治化、规范化、制度化等更为科学，对公权力进行有效约束，是党内监督科学化的关键，中国共产党是领导核心，处于国家权力体系的最顶层，权力资源巨大。若没有有效的监督和制约权力，腐化自然就会出现，不能只靠灌输和自律来遏制权力的腐败。权力的运行是有其自身规律的，绝对的权力很容易产生腐败。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，其权力只能是为人民谋福利的，党员和干部均为人民的公仆，当然也有个别腐败和以权谋私的现象。这就需要规范用权，对权力进行有效约束，需要努力加强和完善党内监督的科学化以确保权力的规范运行。 （四）完善党内监督相关制度 要实现党内监督的科学化，就必然要求在党内实现和健全监督的制度化并形成长效机制。制度建设是基础工程，应该有其监督性，在其功能上要有制约性，并且有规范性的效能。合理的制度安排是科学的监督体系的基础，党内法制科学化水平的高低是党内监督制度完善的标志。监督权科学化水平的提高也能更好更快地促进监督制度的完善。在我国，中国共产党的党内监督制度是国家监督制度的核心以及实现党内政内、民主党派、人民代表大会、群众等方面监督建立、整合和完善。加强党内监督的制度建设是国家监督制度的前提和推进器。 （五）加强科学管理 提高党内监督的科学化水平能更有效地管理好国家的大事，用党的权威管理各方面的政治过程和维护社会秩序，其有效性主要体现在：做好科学化水平的提高，其各方面的设计均能正确规范运行，使公权力能被有效地约束和遏制。防止腐败滋生，使公权力能有效地维护人民的利益。党内监督的科学化水平能提升民主化程度，使人民民主能有效地发展，保障和提升党员的权利，使其更有效地参与公共决策，带动人民民主的社会化进程。通过党内监督，使党内制度更加完善，从而使党内监督更加法制化，这是一项系统工程，使监督更加规范和明确，信息也能更加公开。实际上党内监督科学化，就是一个更加规范、透明的操作。 二、当前党内监督科学化需要改进的方面 当前，随着全媒体时代的进一步发展，对党的建设提出了许多新的要求，总体上讲党内监督是在积极推进，效果明显，但也存在如下一些不足： （一）在监督的结构上尚需进一步优化 1.体系结构尚需进一步完善 （1）法制约束力不足。当前，党内监督中有一些制度和规章，也为党内监督提供了一定的依据，但其尚未达到法制约束力，且其配套措施也还没有对一些重要原则进行约束和规范，其操作性和程序也无明确规定，还需要大量补充和完善。 （2）科学的党内监督方法缺乏。科学化的引导是党内监督体系有效运转的必要条件，党内监督制度的灵活运用方面是当前党内监督的一个问题。要保证党内监督和科学方法的引导有效运转，就涉及用科学方法去引导和落实党内监督的途径以及制度。党内监督的方法要随着科技的发展不断更新和科学化。在继续发挥传统手段及其作用的同时，还应用现代化的高科技手段，与时俱进地进行党内监督。目前，党内尚缺此制度，建立科学的党内监督体系尚需进一步完善。 （3）自下而上的党内监督体系尚需完善。缺乏积极有效的自下而上的党内监督是当前党内监督体系在结构上的不足的突出表现。自上而下监督很容易，但自下而上的监督却很难，对党政一把手更是缺少有效的监督机制，有一些监督手段也是流于形式，较难有效实施，职位越高的人，其腐败、犯罪的危害性就会越大，实际上就是缺少有效的监督所致。所以建立和完善自下而上的有效监督体系是当务之急。 2.党内监督体系运转协调缺乏 党内监督体系建设是一项复杂的系统工程，其构成要素的路径多、层次多，要所有部门协调配合才能有效发挥合力作用，其功能才会有效显现。现今的监督体系，从规则制定到制度的设计均没有体现出各部门的协调和配合。党的十五大就明确由党委领导、党政齐抓、纪委协调、部门负责、群众参与和支持的战略，明确了纪委的重要职责，但在现实中，中纪委的协调机制还在进一步探索，当前的纪委工作尚有一定的模糊性。宏观而言，监督有自上而下、平等、自下而上等方式。监督是多部门有机合作互动的监督，当前，自下而上的监督更需要信息公开，信息是否及时而有效地公开，又需要有效的规则的制定和落实，目前尚缺少此方面的机制。 （二）党内监督在制度上不够完善 1.党内监督制度不健全 改革开放以来，党内监督基本形成制度并起着重要的作用，但此制度尚存在一定的问题，一些制度尚不完善，制度的执行力方面也还存在问题。 （1）党内监督制度尚需完善。党内监督是由多项制度构成的体系。简述为依据党章，由党中央、中纪委牵头制定或主导的以及由其他党内的规章制度，由有权的党组织制定以及认可的法规和制度等相互联系的统一整体。它包括中央、地方和基层的有关党内进行监督的一切规章和制度。党内监督是具有层次和结构的，分为三层：其一，就是党内的行为准则以及基本的制度，这是党内进行监督的制度体系等方面的总体和框架。其二，是党政职能部门制定的党的某一行业或方面的行为准则和制度。其三，就是一些程序性的法规和制度。当前，在其一方面已经比较完备，在其二、其三方面还需要加强。还有一些方面如职责界限不清楚，纪律和权利、义务的界限不清不明的情况，个别机构在设置、运行、职能和党内一些制度还不太完善和规范，有些法规又过于原则，相互配套和补充不利，把握度和操作性不强，欲使党内监督制度健全，就必须完备各种具体的规章和制度并确保其完整。 （2）个别监督制度执行不严。制度的制定是为了严格的实施，当前，党内监督的各种方式增多，执行时却还不太尽如人意。刘少奇同志曾经说过：“在党内生活中发生了许多不正常现象，这并不是由于我们党内无章可循，无法可守，也不是由于党所制定的章程、制度不正确，而是这些章程、制度在一些党组织中，没有被执行，或者被歪曲了，被破坏了。”[1]党内执行制度不严主要体现在如下三个方面：其一，就是对执行的重要性认识不足，思想上重视不够，喜欢创新却懒于执行。其二，就是具体落实工作不到位，人、财、物方面投入不够，不愿意付出更大成本。其三，就是执行时形式主义严重，注重宣传却不真落实，注重布置工作、下发文件、进行调研，在具体执行时却无力，这严重影响到制度的权威性和党纪的严肃性，必须引起足够的重视。 2.党内监督体制尚需进一步完善 所谓党内监督体制实际上就是党内监督机构设置、隶属关系以及监督主体之间的分工、各部门之间的相互关系等的体系和制度的总称。其不合理的地方主要体现在如下两个方面。 （1）党内监督的领导体制方面不顺畅。党的领导体制表现在党员大会（当前因党员较多，全国一起开会的可能性不大，只能在基层单位进行）、党员代表大会、党的委员会、党的委员会常务委员会等构成，这几者之间关系是党员大会选举党代表；党员代表大会选举并授权党的委员会，党的委员会选举并授权党的常务委员会，由此可看出这几者间的监督与被监督的关系。党员大会或党员代表大会拥有最高的监督权。党员大会或党员代表大会通过大会选举行使监督权，问题就是党员大会或党员代表大会不可能经常召开，几年才一次，其监督制约权受到较大的约束。这就导致党的常务委员会权力较大，一些地方就越来越感到党内授权关系模糊，一些职能部门关系错位，其监督权被人为弱化。 （2）党委和纪委之间难以厘清的关系。党章规定了中央纪委由中央委员会领导，地方和基层纪委则由上级纪委和同级党委双重领导，十八届三中全会又规定地方和基层在实行双重领导的同时以上级纪委管理为主。即使这样，纪委也难以监督同级党委及其成员，特别是对党委“一把手”的监督更是无法到位，也就是监督到不了位。党委处于党内监督中的统一领导地位，纪委的职能以及地位均不独立，导致纪委对党委难以进行监督。 （三）党内监督主体自觉性不足 党内监督之中，监督主体实际上是重要的组成元素。党内的监督活动以及党内的监督制度等，离不开主体性的人或机构。党内监督主体也存在一些问题，集中表现在其缺乏自觉性。这种自觉性的缺乏对于党内监督主体来说就是监督意识不强、监督能力不足，对于党内专门的监督机构来说就是缺乏独立自主性和权威性。 1.党内监督主体的监督意识淡薄 党内监督主体是党内监督活动的主要实施者，在党内监督的整个过程中起着关键性的作用，其实施监督的意愿与决心直接关系到监督活动的启动与效力。监督主体监督意识淡薄具体表现在以下四个方面。一是一些党员、干部对党内存在的不正常情况，不能主动自觉地揭露、批评、制止、纠正，而是采取视而不见、听而不闻的办法；还有人认为监督会影响工作效率，不利于内部团结，奉行“和事佬”原则，将个人置之事外，明哲保身；更有甚者，对于责任范围内出现的问题，认为这是“家丑”不可外扬，千方百计遮掩修饰，文过饰非。二是有些党员、干部在实施监督中一旦触动实质问题，遇到来自上级的干预或监督对象强烈抵触时，就存在畏难情绪，缺乏把监督进行到底的决心和勇气，导致监督半途而废。三是有些党员、干部在监督中不能严格执行党纪党规，处理问题避实就虚，避重就轻，不能实事求是、追根究底；在具体机制建设上，只追求经验的总结和制度形式上的完整，缺乏将机制具体化、实践化的决心和勇气。四是有些党员将党内监督看成“麻烦事”，虽然党章规定，加强党内监督是每个党员、干部的责任、义务，但现实中并非每个人都能做到以“加强党内监督为己任”。面对监督问题都是“敬而远之”，不但自己不主动去实施监督，而且需要自己配合时也千方百计推脱。 2.党内监督主体监督能力不足 党内监督的核心问题是党内监督主体有意识淡漠方面的问题，也存在能力方面的问题，更有主体和能力的问题，使目标难以实现，体现在监督的权限、党员的民主监督方面的能力上。 （1）党内监督机构权力有限。党内监督的职责与权能方面有以下几个方面的不适应：监督机构的权力过于笼统、抽象，无法有效行使监督权。权限缺乏具体而细致的操作细则，监督模糊。监督依据还有待完备和统一，执法标准还不一致，不同地区不同行业执法有差异；有关监督的权限与职能不适应，即有任务、有责任，但没有相互监督权，无法实际监督，更谈不上监督的落实。 （2）党员民主监督权利不充分。党员在党内监督方面责权虽有具体规定，但也存在不足，轻义务、重责任现象，看重上级机关及领导权力，忽视广大党员的正当权利。党员的权利流于形式而无切实保障，没有具体细则和制度来落实，致使党员的民主监督无力，长期就会形成恶性循环。由于纪委的职责权限模糊，没有参与决策权、独立调查权和制约权，这就导致监督主体丧失主动性，党内监督机制的启动往往需要外力的推动。其抗干扰能力也不强，容易受到外界因素的影响而偏离自身的程序。纪委独立性的缺失，也直接影响到其监督的强制性和有效性。 （四）党内监督运转过程不够规范、功能不完善 在监督运行过程中存在党员知情权不够，信息也不太透明，个别地方存在暗箱操作等问题。党的监督体系在如何惩处、教育、预防、纠偏制度和杜绝等方面还比较欠缺。出现头痛医头、脚痛医脚的治标不治本的措施，解决不了根本性的问题，党内民主化程度还不高，法制化程度也还要进一步改进和发展。 党内民主是政党权力监督的基本形式。民主是监督的重要方式，党内民主是党内监督的基本形式。在中共八大上，毛泽东提出对工作要有批评，要有自我批评，对工作有意见，对党的团结有意见，要有批评、要有丰富的批评[2]。这事实上，是将民主与监督二者合二为一的一种提法。对此问题，邓小平认识得更为透彻，他认为“无论党内的监督和党外的监督，其关键在于发展党和国家的民主生活，发扬我们的传统作风”[3]215。民主是搞好党内监督和党委监督的关键，是中国共产党长期坚持的优良传统。在党的十六大上，党内民主被提到党的生命这一高度，这一提法在党的十八大上再次得到肯定和强调。这是对党内民主多年来发展的高度总结和概括，这是对党内民主极端重要性的最新理解和诠释。党内民主对党的建设和党内监督的重要意义，正是党内民主是党的生命这一重要思想的具体体现。时至今日，党内民主在党的建设中，尤其是在党内监督的核心地位和重要作用已经成为理论界的共识。 三、党内监督科学化的途径 从理论上而言，党内监督科学化是扬弃的结果，由兼收并蓄和批判继承而来，我们党关于内部监督科学化的提出比较晚，党内确实存在内部监督的问题。在综合运用经典理论、经济学、管理学、政治学等多种理论的基础上，结合党自身的实际进行理论的探索，主要理论路径在于约束权力并进行内部分权和相互监督。党内监督科学化是一个动态的体系，有其自身独特的运行方式和目标要求，有制度及监督，实现了自上而下、平等、自下而上的监督制度相结合的路径，用制度把权力锁进笼子，整合党内监督的制度，特别是党员大会、党代会的作用，注意新媒体的舆论导向，并加强评价制度建设。在方法和引导方面，以责任的落实去推动政策的反馈、进行动态的监控，用民主的方式去促进决策的发展。注重顶层设计和底层突破相结合，既实现党内监督的顶层设计又推动基层民主的发展，大力提升党内监督的科学化水平。 （一）实现党员的平等主体地位，强化党内监督，以民主化决策推进党内监督科学化 党员在党内的主体平等地位是实现党内民主的首要和前提条件。党内地位不平等，民主就谈不上，有制度也会形同虚设。只有保证了党员在党内地位的平等，才能使其在党内接受监督，这就像马克思与恩格斯盟友地位一律平等一样，只有党内地位权利都平等，同志之间才能相互进行指正和批评，也才能自觉进行相互监督，要确保党员的言论自由，只要是不危及别人的自由均可。言论自由也希望党员在出现问题时能勇敢地站出来。邓小平同志曾指出，党内民主的发扬，就是要充分发挥党员的监督积极性，保障其民主权利，让党员树立起民主监督的意识[3]232。认识到党员是党内进行监督的主体。就需要对党员进行教育和引导，让其充分理解和知道并能自觉行动。另外，还需要建章立制，从党章和党规党法中去明确和保障每位党员的权利，让其在法律和法规的保障下行使权利。 党的十八大更加明确了党员主体地位的保障以及党员权利的进一步明确，真正体现了党对党员权利及党内民主重要性的认识更进一步深化，并进一步将党员的主体地位和基本权利视为来源和保障。我们党对党内的选举制度非常重视并逐步深化，特别是党的十一届三中全会后，在党内选举中不断创新，积极探索，并逐步实行党内差额选举。党的十八大正式提出“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”[4]。 党在选举制度上也不断创新形式和效用。比如，在农村推行村级党组织领导理论联系实际“两推一选”、公推直选村级党组织负责人，乡镇党委领导理论联系实际。公推直选对党代表提名也自下而上，由党员或群众推选领导成员或代表，改变了以往等额选举的模式，进而实行差额选举。党组织领导理论联系实际，成员候选人由群众或党员直接推荐，这样选举人选举就更加透明、公平和公正。对于党内监督则更为有效，一般而言，党员对干部的监督，用选举来表达更为直接和具体。对干部的监督和制约通过选举方式来实现，通过直接投票方式，公推直选党内干部，便于更有效地进行监督。也使基层干部们认识到权力来源于谁，权力为谁服务，工作的好坏由群众说了算，这也使得基层党组织能更加明确规则，运用好政治权进行总结和提炼，为今后基层党代会的发展提供较为重要的借鉴和依据。党的十八大对党代会的重要意义进行了重申，探索并提出了党代会以及党内民主进行发展的新的形式：“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”[4]党代会贯彻了党的民主集中制的精神，确保了党的领导，同时又没有集权，使广大党员能充分地行使自己的民主权利来对党员领导干部进行监督。使自上而下、平等、自下而上的监督方式能有机地结合，对于加强党的建设和党风监督制度的发展意义深远。 （二）完善党内民主选举制度深化党内监督，以责任落实推进党内监督科学化 依靠民主监督的环节既可过滤掉民主选举中的杂质，也能弥补民主选举不灵活的缺点。同时，民主监督也具有先导性作用。可以说民主监督提供的是一种公意，也是广大党员和群众的要求、信念和愿望。要发挥民主选举的作用就必须以此作为前提条件，发挥民主选举真正的价值。党的自下而上的各级代表大会就是在选举的基础上产生的。由于选举产生代表，代表自然就有了党内的民主，党代会制度就是基于党内民主选举方面的制度。党代会对党内监督的作用重大，党内的民主也是这样的，选举是监督的一种手段，这种监督就是直接的手段。若是干部真心为人民群众服务，群众就喜欢，自然就会选举他，若是滥用权力，以权谋私就会为人民所抛弃，人民的监督和震慑的作用就显露出来，这就是选举制度的监督性。 党内的民主决策制度应从基层开始，在基层党内实行民主决策与党内的监督机制的联动，一定要能够最大限度地使制度的功能得到发挥，以促进党内民主运行之科学发展以及合法性。当前，加强党内民主决策监督的制度，可以先进行相关探索，在基层进行试点然后根据试点中发现的问题进行相关调整形成经验，并在党内进行推广。要确保党的政策能够科学运行，要加强政策执行的反馈机制以确保其能顺利地进行流通。比如，党务公开就具有重大价值，在决策的前、中、后均进行信息的公开并接受社会的广泛监督，保证政策的公信力和合法性。要对权力实行上级、同级以及下级的协调机制，并协调纠错，重大决策实行失误责任追究制度，划分责任边界，减少集体决策的失误和盲目性。党内问责制度要实行制度化，并加强社会的监督，多征求基层和党员意见，他们处于第一线，是政策执行的点，他们最清楚决策的正确与失误，所以加强基层的监督调动广大基层群众和党员的积极性就显得尤为重要。不会一蹴而就，也没有专门的方法来培养。这只能在不断地参与到党内的各项实践中，通过党员自己的不断努力，在实践中积极地去参与、去锻炼、去学习、去积累经验，才能不断地增强党员的主体能力。 （三）注重党员大会和代表大会制度，加强党内监督科学化 党的代表大会处于中枢和核心地位，是检验党内权力合法性的基础。党的代表大会是我们党组织的保障，通过党内民主选举自下而上层层进行选拔而使党的组织体系形成。全党的最高立法机关和权力机关就是党的全国代表大会。它在党内决定一切重大的事项。同时，通过代表大会汇报全党情况，地方和基层必须向其党代会或党员大会报告其工作。中央在代表大会闭会期间向中央委员会汇报工作。任何党员无论职位大小均需加入一个党的支部，并定期参加组织活动和交纳党费，接受组织的监督和检查。这样自上而下的监督就自然形成了。党代会是党内民主作用发挥的平台，通过发挥其作用，让党员积极参与几个民主的平台并进行党内监督。改革开放以来，党内的民主方面的理论得到了较大的发展，邓小平同志曾说：“各级党的代表大会和人民代表大会，成为充分反映群众意见，开展批评和争论的讲坛。”[3]223-224在党的十六大报告中对党的代表大会做出了重要的总结：“以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”[5]这是对改革开放以来党代会探索的总结，使权力能被有效地监督和制约，选举干部中的民主评价作为其重要的依据。这就极大地调动了基层党员的积极性，也保障了党员的主体地位，同时密切了党群干群关系，使党在基层执政的合法性增强。党内选举积累了基层的经验，使党内选举得到长足的发展，也使党内选举创新的作用更为明显，对公权力的监督经验更为丰富，为党内监督的科学化实现奠定了坚实的基础。 综上，党内民主是我们党的生命，是我们党内进行监督的重要形式，是现实科层制的要求，也是科学化发展的要求，还是我们党在长期的革命、建设以及全面深化改革发展时期和阶段的历史总结，更是推动和实现党内民主和有效监督科学化的重要方法。