关于国有林业改革的几点思考——对国有林区实施天然林保护工程的建议，本文主要内容关键词为：天然林论文,林区论文,林业论文,几点思考论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家目标与企业目标需要协调
经过20年的改革，综合国力显著加强，经过几十年的造林，人工林的木材供给能力趋于上升，是我国实施天然林保护工程的两个正面因素，而传统的国有林经营缺乏可持续性，则是时至今日我国不得不实施天然林保护工程的负面因素。所以，改革传统的国有林经营体制必须成为天然林保护工程的题中应有之义，尤其要防止把天然林保护工程扭曲为维系传统国有林经营体制的工程。
这种担心并非多余。我们在调查中发现，对于天然林保护工程，国家和企业的认识和目标均不相同。例如，国家把天然林保护工程视为保护和改善生态环境的重大举措，企业则将其视为国有林业进入反哺阶段的标志，或天然林和企业均得到休养生息的机遇。与这种认识相对应，国家把天然林作为生态性资源来保护，企业则把它作为生产性资源来保护。国家的目标函数是在准确界定需保护的天然林的基本前提下，使保护的代价最小化；企业的目标函数则是解除其面临的经济危困的效应最大化。国家和企业在认识和目标上有差异是正常的，问题是必须加以协调，否则，划定保护对象时很可能会遵循企业景气标准而并非生物多样性（或防护功能）标准，结果主要保护对象很可能不是亟待保护的天然林，而是已无林可采的企业。
二、实行林务官制度，将国有林管理权与经营权分离开
林业监督特别重要，早已成为有关人士的共识。加强林业监督，也早已引起林业主管部门的重视。多年来，林业主管部门不断地开展各种各样的监督或检查，并为此耗费了大量资金，但监督或检查的有效性一直很低，也是不争的事实。例如，为了实现越采越多、超采越好、青山常在、永续利用的目标，林业主管部门早就为各企业规定了采伐限额，并经常进行监督检查。然而到目前为止，超量采伐仍是普遍存在的问题。据分析，林业生产在广袤的地域上进行，以及超量采伐行为同解决职工温饱目标联系在一起，是林业监督有效性低的内生性原因；而政府把国有林的管理权和经营权均赋予国有林业企业，由企业自己监督自己，则是林业监督有效性低的外生性原因。鉴于现有做法无法对天然林保护实施有效监督，所以没有必要再将它延续下去了。我们理应作出新的选择。（注：从学理上讲，内生性因素（或内生变量）是由产业特性或特定的经济发展阶段决定的，决定性因素不变，内生性因素不会发生变化；外生性因素（或外生变量）是人为选择的结果，它可以通过重新选择加以改进。所谓改革，实际上就是通过重新选择，使其合乎（或更合乎）内生性因素的要求。）
所谓重新选择，就是实行林务官制度，将国有林的管理权和经营权分离开。具体的做法是：以现有的资源监督部门、资源管理部门和资源调查部门为基础，组建林务官队伍，同时剥离国有林业企业（含4个森工集团）履行的政府职责，实现彻底的政企分开。国有林管护和木材生产任务均由林务官决定，通过招标方式将这些项目发包给企业，按照契约的各项规定进行监督和验收；企业通过竞标获得项目，根据契约按质、按量、按时完成各项任务。我们在调查中发现，有关人士均认为这种做法很好，意见的差异表现在难以搞、可以试和必须做上。即：第一种意见认为这种被许多国家采用的做法确实很好，但我国国有林区改用这种做法并不现实；第二种意见认为它是国有林区最有价值的改革项目，应积极开展试验；第三种意见认为国有林区必须进行这项改革。
我们认为，如果国有林的管理权与经营权不分离，政府就没有理由把履行政府职责的企业推向市场，企业则有理由要求政府承认其亏损的合理性。所以，国有林管护权经营权分离，是政府主管部门对国有林经营实施有效监督的基本条件，也是把国有林业企业推向市场的基本条件。
天然林保护工程的实施，为深化国有林管理体制改革提供了一个机会。抓住这一机会，实现国有森林资源管理机构与国有林业企业的脱钩，天然林保护工程的投入就有可能同履行政府职责统一起来，而不会扭曲为花钱养企业。
林务官制度还需要同改进林业监督机制结合起来。最近几十年，林业监督一直采用自上而下的、外生性的监督体系。这个体系的运作成本很高，而监督的有效性却很低。所以，如何降低有效监督的代价，是现实中亟待解决的重大问题。林业生产与农业生产一样具有外部监督难的特征，所以，农业借助于家庭经营将难以奏效的外部监督转化为易于奏效的内部监督的做法，很值得林业借鉴。这种内生性的监督，具体可采用两种做法：一是尽可能地扩大家庭经营的范围，二是尽可能地实行各层面内的相互监督，相互担保，从而利用监督任务进而监督成本的分解，降低监督的代价，依靠层面内监督机制的完善提高监督的有效性。比如，营林监督可借助于林场（或营林村）内各户间的相互监督、相互担保来实现；采伐监督可通过采伐公司内工队间乃至职工间的相互监督、相互担保来实现。
三、改一局两策为一局一策
在现有的天然林保护工程中，每个林业局实行一局两策，即一部分森林纳入天然林保护工程，一部分森林划为商品林，各局的差别仅仅表现在二者的比例不同上。采用一局两策的做法，政府主管部门无法把握以下两个问题：一是难以区分保护的机会成本和企业的经营亏损，二是无法控制企业在纳入保护的天然林内进行木材生产。如果说在政企不分的体制下财政赤字与经营亏损混淆在一起，那么实行一局两策，将会因为保护代价、财政赤字和经营亏损混淆在一起而进一步加大考核难度和监督成本。由此可见，每个企业同时承担两类职责显然不是最好的（或次优）选择，更不是唯一的选择。我们认为可采用一局一策的做法，即保留一部分企业，同时将另一部分企业改为事业单位，专门从事保护工作。林业局纳入保护范围后，采伐工具必须入库，运材道路必须封住。
在调查中发现一个很有意思的提法，即纳入保护范围的天然林，仍要进行卫生伐。我们认为这个口子一定不能开。道理非常浅显，卫生伐的对象是失去利用价值且会影响其它林木健康生长的老朽之树，其剩下的效用已经极为有限，识别和采伐它的成本却会因其分布零星且随机性大而非常高昂，因而真正的卫生伐必然入不敷出。企业对卫生伐感兴趣，很可能是想借卫生伐之名行主伐之实，因此这个口子一定不能开。
四、天然林保护工程的资金投入要足额、到位、有效
受保护的天然林属于公共品，由此发生的费用理应由各级政府承担，不宜把部分责任转嫁到企业身上。所谓足额，是指中央政府和地方政府的资金，都必须按规划中确定的数额及时地拨付到企业；所谓到位，是指拨付到企业的专项资金必须按规划确定的项目使用，不允许挪作它用；所谓有效，是指资金在使用效果上必须达到预期目标。如果说这是衡量天然林保护工程资金投放是否达到预期目标的3个标准，那么目前不仅存在着资金投入不足额的问题，而且存在着资金不到位和资金使用效率低下的问题。
由此想到的一个问题是：政府不仅有责任为天然林保护工程投资，而且有责任创造竞争代理人的环境。不错，按照路径依赖理论，天然林保护的重任历史地落在了国有林业企业身上，但这并不意味着企业现有领导人就是政府唯一可选择的代理人，最适宜的代理人。所以，政府作为委托人的主要任务，是形成竞争代理人的环境，为最优秀的人材脱颖而出创造机会，进而把天然林工程实施同国有林经营体制改革有机地结合起来。
五、从规模经济和体制改革入手，消除产业结构虚高度化
为了提升产业结构，最近10多年来国有林区采取了一系列措施，包括筹集资金、组织考察、聘请专家和培训人才等等。从产值结构和劳动力结构变化状况看，产业高度化似乎是很有成效的，但从利润结构看，情形正好相反。林产工业陷入了全面亏损的困境，不是借助于林产工业拉动林业生产，而要依靠木材生产中的利润弥补林产工业的亏损。这种情况的出现有多方面的原因，但最主要的原因是规模不经济和体制缺乏效率。
林区的第一批林产工业企业，如小造纸厂、小人造板厂，是在60-70年代强调提高“三剩”利用率的大背景下发展起来的。由于当时实行计划经济体制，木材产品又严重短缺，这些企业规模不经济的缺陷并没有暴露出来。随着市场化取向的改革的不断深化和木材产品短缺的不断化解，其规模不经济的先天不足逐渐显现。林区的第二批林产工业企业是在80年代初期企业自主权不断扩大和价格实行双轨制的大背景下发展起来的。当时的情形是，谁得到计划体制外的木材加工权，谁就能得到制度租金。大量制度租金的存在使企业在配置资源时忽略了对规模经济的关注。这些林产工业企业确实红火了一个时期，但随着改革的深化从而制度租金的逐渐消失，这批企业因规模不经济、缺乏市场竞争力的先天不足也逐渐暴露出来。林区的第三批林产工业企业是在90年代初国内林产品市场尚未步入国际化轨道的大背景下筹划的。此时兴建的国有林产工业企业就规模经济和科技含量而言，在国内是完全有竞争力的。随着我国对外开放力度的不断加大，这些企业确实受到进口林产品的冲击，但造成企业竞争力下降的主要原因是企业内非生产人员急剧增长，以及由此引起的技术人才急剧外流。对于这些企业来说，当务之急是改进治理结构，形成吸引各种人才并尽可能减少非生产性冗员的发展环境。
回顾最近20年国有林区产业的发展，值得反思的至少有以下几点：①林产工业的发展不宜建立在利用“三剩”的基础上。②价格扭曲必须通过价格改革来解决，这决不是简单地延长产业链便可以绕过去的。③林产工业企业不能依赖于制度租金（压低自我供给原料的价格和要求政府给予若干特权）。④企业治理结构必须改进。
然而，国有林区对以上四个方面的认识至少是很不充分的。第一，林产工业必须以“三剩”为原料是中国林情所决定的判断，目前在国有林区仍有很强的“共识”。如果这种观念不变，就难以改变各林业局乃至各林场分别建厂的思路，从而难以实现林产工业企业的规模经济。必须指出的是，尽管林业主管部门一直强调“三剩”利用，但“三剩”对林产工业原料的贡献极为有限，是一个不争的事实。其实，林产工业之所以能够发展起来，关键在于它具有利用“全树”（从而大大减少乃至消除木材“剩余物”）的能力，而不是利用“剩余物”的能力。
第二，国有林区林产工业企业的经济运行，在相当程度上还在依赖制度租金。从整个国民经济流程看，随着改革的不断深化，木材指令必调拨的数量越来越少，木材价格扭曲的程度越来越低，但在国有林业企业集团内部，仍在采用指令性计划，以低于市场的价格将林场生产的木材调拨给林产工业企业，甚至利用集团统一经济核算的权力，以木材生产环节获得的利润冲减林产工业企业的亏损。尽管采取了这些措施，林产工业企业并没有摆脱普遍亏损、职工收入低下的局面，结果大量有技术、有经营管理能力的职工纷纷离岗，去非国有企业（主要是林产工业企业）就业，造成企业效率越低，人才外流越严重，人才越外流，企业亏损越严重的恶性循环。这种以牺牲效率和公平为代价保稳定的经济运行方式，显然是无法持续下去的。基于国家和企业（或企业集团）设置“制度租金”并未能使国有林产工业企业起死回生这一教训，则目前正在实施的天然林保护工程，也决不能成为国有林产工业企业寻求制度租金的又一次机会。
第三，国有林区对所面临的企业治理结构的危机还没有深刻的认识。国有林区通常议论资源危机和经济危困，其实真正面临的是传统的企业治理结构维持不下去的危机。许多生产项目，只要改变了企业治理结构，便能变亏损为赢利，是我们作出这一判断的理由。目前采取的做法是：逐步把国有企业的经营性资产发包出去，依靠所得到的承包费来延续传统治理结构的生命周期。然而，国有企业的经营性资产是有限的，这种被动地缩小国有经济战线的做法也是不可能持续下去的。可以肯定，如果这种企业治理结构不变，即便有了规模经济和技术进步，其产品的市场竞争力仍将被效率低下的企业治理结构大大削弱，失去其应得的一部分市场份额，甚至有可能失去市场竞争力。
有人认为，政府有责任补偿因实施天然林保护工程给国有林区林产工业企业造成的损失。这种意见显然经不起推敲。理由有二，第一，政府对国有从业系统内的林产工业企业给予补偿，对得不到补偿的非林业系统的林产工业企业来说显然是不公平的，属破坏竞争秩序之举；第二，许多研究表明，木材价格具有趋于稳定的特征，适当地调减木材产量不大可能引起价格的显著波动。退一万步说，如果市场上木材价格显著上升，加工后的木质产品的价格相应也会上升，不可能仅仅对国有企业系统的林产工业企业施加负面影响。总之，对于企业治理结构存在问题造成的竞争下降，必须通过改进治理结构来解决，寻租可应付一时之急，但依赖制度租金维持生存的企业将永远成长不起来。
六、三个需要探讨的问题
1.关于农业生产
要想顺利地实施天然林保护工程，必须找到适宜的转产项目。对此，各企业都有比较具体的安排。我们在调查中感到，如何妥善处理退耕还林和发展农业生产之间的关系，需要提出来讨论。
国有林区人口和劳动力增长得很快，第一产业所能提供的就业机会又因大量天然林被划为生态林而大大减少，如何安置劳动力显然是一个不容回避的问题。前些年草率地将一些林地和湿地开垦为耕地，确实值得反思，但目前是否有必要在已经形成的耕地上营造人工林，也值得探讨。第一，近些年来国有林区开垦了很多耕地，但森林覆盖率仍然很高，这一地区实行退耕还林政策的边际效用是有限的。第二，在现有耕地上营造人工林，一般都属于商品林建设而并非生态建设，而单位耕地可容纳的劳动力和可创造出的新价值毕竟大大高于林地，所以将耕地改为商品林在经济上不一定合理。总之，世界上没有免费的午餐，发展农业也是如此。我们无需从过去的一个极端跳向另一个极端，现在必须抓紧的工作是：不允许继续开荒，不允许雇佣农民种地，而退耕还林工作可暂时搁一搁。
2.关于买断职工工龄
现在，许多企业都试图采取买断职工工龄的办法减轻企业的工资压力，并实现分流目标。我们在调查中发现，第一，企业瞄准或愿意接受该办法的职工，大多是留职停薪人员，所以，它实际上解决的是减少今后企业支付的退休金和劳保费用，并非企业冗员。在天然林保护工程的起步阶段，显然应优先解决近期问题而并非长远问题。第二，目前考虑的是减轻企业的工资压力，而没有将它同减轻企业的资源压力有机地统一起来。在这种情形下，企业工资压力的减轻，会不会要以加大天然林的压力为代价，无疑也是值得探讨的。
3.对天然林的威胁来自何方
人们很自然地会把天然林的威胁与砍树人联系在一起，其中“一把锄头种树，十把斧子砍树”就是最有代表性的说法。我们在调查中发现，这种夸张的说法很不确切。现实中的砍树人并不比种树人多，对于工人来说，砍树人与种树人是不同季节的角色变换，并非明确的职业分工，即砍树人大多也是种树人。鉴于80%的职工居住在局址周围，既不砍树也不种树，20%的职工住在山上，其中一半砍树种树、一半从事经营管理或其它生产活动，可能“一个人种树砍树，十个人依赖于砍树”的说法要更确切些。更直截了当地说，天然林的主要威胁并非来自为数不多且有其它选择的砍树人，而是数量很多、难以作其它选择的依赖于树的人。事实正是如此。现实中受天然林保护工程影响的非居住在山上既砍树又种树的林场职工，而是居住在局址周围，既不砍树也不种树的职工。（注：山上职工采伐1m[3]木材的额定收入为55元，扣除生产过程中发生的材料费用后，可用作工资的数量是很有限的；从事其它生产活动，也能获得相似的工资收入。山下企业能以较低的价格得到木材，加上新增加的附加价值，可用于工资分配的量比较大，即便直接销售木材，1m[3]木材的平均市场售价450元，扣除生产费用、运材费用后，可用作工资的数量仍较大。山下职工可选择的其它生产活动少，所以调减木材产量对他们的冲击要比山上职工大得多。）
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