国资监管条例十大看点，本文主要内容关键词为：十大论文,看点论文,国资论文,条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
看点1
国资立法大步向市场化迈进，全方位关注财产及其流动性
刘长春：目前，我国有关企业国有资产管理的专门立法，主要包括行政法规、国务院 部门规章以及地方性法规、地方政府规章等。行政法规有：《国有资产评估管理办法》 (1991年国务院令第91号)、《国有企业财产监督管理条例》(1994年国务院令第159号) 、《企业国有资产产权登记管理办法》(1996年国务院令第192号)、《国有企业监事会 暂行条例》(2000年国务院令第283号)。此外，国务院有关部门还就国有产权管理、国 有资产评估管理、财务监督等，制定了大量规章。在这些法规、规章中，1994年国务院 发布的《国有企业财产监督管理条例》，是《企业国有资产监督管理暂行条例》制定前 ，较为全面地规范企业国有资产监督管理，并且在较长时间内发挥重要作用的规定。
叶林：实际上，我国自十一届三中全会以来，适应经济体制改革的发展需要，启动国 有资产监管的法律法规。除以上专门法律法规外，与此有关的还有一些专门立法。
1988年以前的企业立法，侧重于通过放权和横向经济联合等措施扩大企业自主权；通 过承包或租赁经营责任制，实施奖惩办法，最终落实企业经济责任制。
1988年全民所有制工业企业法，因梳理、归纳和集中前期企业立法改革成果而成，初 步建立起企业法制度体系，标志着我国企业改革的阶段性里程，为深化改革奠定了基础 。
国务院1992年施行《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，在承认企业经营权的 前提下，详细规定了企业经营权的具体含义及诸多表现形式，使长期处于闭塞状态的企 业和管理者初步明确了经营权的大致含义，它引导着人们逐渐向市场化方向发展。从历 史角度看，该条例至少发挥着引导企业逐渐转向市场化和公司制的桥梁作用，它是搭建 工业企业法与1993年公司法间联系的重要桥梁。但该条例是以企业及其活动为核心而展 开的综合性法规，存在着浓厚的政企不分色彩，政府的管理者职权与所有者职权划分不 清。
刘长春：2000年国务院发布《国有企业监事会暂行条例》，同时废止了《国有企业财 产监督管理条例》。
叶林：公司法是关于有限公司和股份公司的组织机构及运行机制的重要法律，但也涉 及到国有资产及国有公司的部分问题。公司法实施后，我国企业立法开始逐渐关注财产 及其流动性，对于国有资产的立法具有重要意义。
看点2
首次确立地方政府对国有资产的代表权制度，有利于调动地方政府保护国有资产的积 极性
刘长春：党的十四届三中全会提出，“对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管 、企业自主经营的体制”。十五届四中全会提出，“要按照国家所有、分级管理、授权 经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全 严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理 国有资产”。十六大提出，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极 性，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享 有所有者权益、权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。
条例按照十六大报告，规定企业国有资产属于国家所有；国务院代表国家对关系国民 经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业，重要基础设施和重要自然 资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责；省、自治区、直辖市 人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外 的国有及国有控股、国有参股企业，履行出资人职责。从而，确立了国家所有、中央政 府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的法律制度。
李曙光：条例依据十六大精神所制定，是十六大精神的细化、法律化，而且有所突破 。十六大提出国有资产国家所有，中央与地方两级管理，条例提出中央、省与设区的市 三级管理。
叶林：以往法律大多数是以国家统一所有、各地政府分级管理作为立法基础。这种国 家所有、分级管理的制度带来很多弊端，不仅会使企业国有资产代表权难以落实到位， 所有者缺位情况严重，而且难以充分调动地方政府保护国有资产的积极性，国有资产流 失难以有效避免。暂行条例建立了国务院、省市区政府、设区的市和自治州政府的三级 代表制度，从而明确了地方政府对国有资产的代表权及利益，这将有助于提高地方政府 保护国有资产的热情，体现了分级管理已向分级代表的转变。
看点3
明确了国资监管机构的法律地位，禁止政府直接干预企业生产经营，为真正实现政企 分开提供了法律依据
李曙光：本届人大通过的国资委是一个特设机构，它不是国务院一个常规部门，到底 具有什么样的功能、地位，实际上通过这个法规明确了，这点和国务院的其他许多机构 都不一样。国务院的部门很多，部门和法规之间一般并没有一对一的对应关系。这说明 一个问题：在社会改革转型过程中，特别是对国有资产监督管理的改革时期，设立国有 资产管理机构具有重要意义。
条例规定的三级国有资产管理机构根据国务院以及相应级别人民政府的授权，代表其 履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理，解决了出资人长期不能到位的大 问题。说明国资改革的思路现在已经比较明确了、正确了。
在此之前，政府对于国有资产究竟扮演什么角色一直是不明确的。全民所有制工业企 业法提出给予企业经营自主权，但那些所谓的经营自主权在实际操作中，受到许多政府 部门的掣肘，难以真正落实；其后，通过企业转换经营机制条例，提出企业拥有十四项 权能，也没有真正解决问题。这反映当时在立法思路上比较混乱，如转机条例将兼并权 给了企业，但操作中还是政府说了算，实际上兼并权是不可能给企业的；1994年国有资 产的改革有了重大突破，实行兼并破产改革，建立现代企业制度，尤其是公司法的实施 ，基本上明确了国有资产应该朝哪个方向改革。
刘长春：条例明确要求，各级人民政府应当坚持政府的社会公共管理职能与国有资产 出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不 行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。
叶林：条例系从规范和约束国有资产出资人角度制定的专门立法，首次明确澄清了划 分政府的社会公共职能与出资人职能的问题，从而避免以往立法在形式上坚持所有权与 经营权相分离，但实际上采取所有权、经营权及监管权相混淆的问题，为真正实现政企 分开、避免政府无度干预企业提供了法律依据。
看点4
“资产”不同于“财产”，条例对国有资产范围的界定强调的是股权、股份等出资者 权益
王晓明：条例第3条界定了国家所有的企业国有资产的法律形态，规定“企业国有资产 ，指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他 权益。”第4条规定，“企业国有资产属于国家所有。”据此，属于国家所有的企业国 有资产不是机器设备、厂房等具体的财产，而是诸如股权、股份这样的出资者权益。
虽然条例没有使用企业法人财产所有权或知识产权的概念，但根据条例第3条、第4条 ，可以推断企业应当对国家授权其经营管理的资产拥有所有权及知识产权。
李曙光：国有资产从总体上可以分为四类：国有物权、国有准物权、国有债权和国有 无形产权。国有准物权如对矿山的开采权、对河流、土地的开发权；国有债权如其他国 家欠我国的外债，国家对其拥有债权；国有无形产权也很多，如国旗、国徽等皆有巨大 无形产权；国有物权中有非经营性资产、经营性资产以及资源性资产三种，其中，资源 性资产如河流、湖泊、土地、草源、森林、石油等；非经营性资产如政府部门、事业单 位资产、文物等；而经营性资产主要指的就是企业拥有的国有资产。
条例规定的国有资产实际上只是部分经营性国有资产以及与此有关的一部分国有准物 权。经营性国有资产中投资于银行、保险、证券、新闻、出版、军工等行业的，皆不属 于条例所规定的范围，国有资产出资的范围限于某些企业之内，不是所有的企业，更不 包括非企业的组织或机构。
从这个意义上说，条例称之为经营性国有资产监督管理条例更准确。
叶林：条例是对国有企业资产而非企业财产的专门立法，虽仅有一词之差，但表明， 立法者开始突破建立在有形物基础上的传统所有权制度的概念约束，将企业占用的各种 国有资产一并纳入调整范围，是一大进步。
看点5
国资监管机构在管人管事方面的权力具体化了，此前这些问题都是不明确的
刘长春：过去，政府对企业实行多头管理，管人、管事和管资产相脱节。现在条例按 照十六大报告，规定国资监管机构履行国有资产出资人职责，主要通过行使企业出资人 权利对所出资企业国有资产实施监督管理，主要有：
一是对所出资企业负责人实施管理；二是对所出资企业重大事项实施管理；三是对企 业国有资产实施管理。如负责企业国有资产的产权界定、产权登记等基础管理工作，协 调其所出资企业之间的国有资产产权纠纷，对所出资企业的国有资产收益依法履行出资 人职责，对所出资企业的重大投融资规划、发展战略和规划，依照国家发展规划和产业 政策履行出资人职责等。
李曙光：条例规定，国资监管机构对于国有独资企业，具有任免总经理、副总经理、 总会计师及其他负责任人的权力；对于国有独资公司具有任免董事长、副董事长、董事 的权力，有提出总经理、副总经理、总会计师等的建议权。对于国有独资公司和国有独 资企业具有决定其分立、合并、破产、解散、增减资本、发行债券、任免企业负责人等 重大事项权力；对于国有控股公司依章程提出派出董事、监事人选之权，有推荐公司董 事长、副董事长和监事会人选之权，有提出总经理、副总经理、总会计师人选建议权。 在公司股东会、董事会决定公司分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、 任免企业负责人等重大事项时，派出的股东代表、董事有发表意见权，有表决权；对于 国有参股公司，有提议派出董事、监事人选之权力。
王晓明：国资委对企业负责人的管理方式，与公司法的规定不完全一致。根据公司法 ，企业高级管理人员与股东的关系属于民事法律关系的范畴，但条例规定，国资监管部 门对企业负责人的管理不同于一般股东对企业高级管理人员的管理。前者行政的成分较 多，后者基本上是市场化的方式。
叶林：以往立法较多关注国有财产或资产管理本身，实际管理并未到位；作为始终处 于动态变动中的国有资产，若不辅之以人事及事务管理，资产管理难免流于形式，资产 流失在所难免。暂行条例从纯粹的资产管理转变到资产、人事和事务管理的一体化，将 有助于解决长期存在的管理权或代表权不到位现象。
看点6
对国有资产损失负重大责任者终身不再任用，这是以往法律法规中所没有的
刘长春：条例分别对国有资产监督管理机构违法监管，国有独资企业、国有独资公司 未按照规定履行报告义务，企业负责人滥用职权、玩忽职守造成企业国有资产损失应承 担的法律责任，以及受到处罚的国有及国有控股企业的负责人的任职限制等作出了规定 。处罚的种类包括，对有关人员的行政处分或者纪律处分、警告、赔偿责任和刑事责任 共5种。
条例第40条关于赔偿责任的规定，其意义在于将因滥用职权、玩忽职守造成企业国有 资产损失的企业负责人的民事赔偿责任法定化。这一规定与有关法律的相关规定是相衔 接的，如公司法第63条关于有限责任公司的董事、监事、经理的赔偿责任，第118条第 三款关于股份有限公司的董事的赔偿责任，第214条第三款关于董事、经理的赔偿责任 等。
条例第41条关于对受到处罚的国有及国有控股企业的负责人的任职限制的规定，是在 公司法和《企业法人法定代表人登记管理规定》的相关规定基础上，针对国有及国有控 股企业的负责人任职限制的特殊规定。实践表明，一个企业的好坏在很大程度上取决于 有没有一个好的领导班子。国有及国有控股企业的企业负责人素质的高低，对能否搞好 国有企业起着至关重要的作用。因此，除了公司法等法律、法规规定的企业负责人人选 的限制条件外，条例另外作了更为严格的限制性规定，即国有及国有控股企业的企业负 责人，如果对企业国有资产损失负有责任受到撤职以上纪律处分的，5年内不得担任任 何国有及国有控股企业的企业负责人；造成企业国有资产重大损失或者被判处刑罚的， 终身不得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人。
李曙光：条例首次提出，对企业国有资产造成重大损失，或者被判处刑罚的，终身不 得担任任何国有及国有控股企业的企业负责人，这是以往法律法规所没有的。但是，如 果是因为与国有资产没有任何原因而被判处刑罚的，就永远失去了担任企业负责人的资 格，有欠公平之嫌。
并且，对责任人追究纪律责任要“依法”不太准确；如果因为滥用职权、玩忽职守， 造成企业国有资产损失的，追究其赔偿责任，如何追究，规定得不够明晰，比较难以操 作。
看点7
为国有资产在经济结构调整中退出某些行业和领域，提供了法律依据
叶林：国有资产之进退与产权交易制度密切相关，在资本市场功能日趋加强的现今社 会，若没有产权交易及管理制度作为依托，将难以避免国有资产静态安全、动态流失状 况的出现，条例至少为建立国有资产产权交易市场和促进国有资产的合理流动，创造了 基础。
李曙光：条例第1条规定的立法宗旨是，为了“进一步搞好国有企业，推动国有经济的 布局和结构的战略性调整，发展和壮大国有经济，实现国有资产保值和增值”。这里实 际上隐含了一个意思，就是国有资产在有些行业应该加强，在有些行业应该退出，这就 为国有资产在有些行业的合理进退以及产权交易制度的建立提供了法律依据。
过去国有资产超过一定数量时，如3000万元以上，对它的处置要报国务院批准，这与 市场的要求不相适应，因此曾经在各地出现过许多做法。如有的用私有化、民营化方法 ，将国有资产像卖箩卜白菜一样卖；有的对不良资产打包出售；有的采用“烂苹果”挑 选模式，将“烂苹果”挑出来，让好的资产上市；还有的允许管理层进行收购股份。种 种做法都为权力寻租提供了可能，国有资产流失成为不可避免的老大难问题。
叶林：条例的立法宗旨，摆脱了以往立法单纯着眼于国有资产保值增值，忽视了如何 发挥国有资产在国民经济生活中主导地位的倾向，条例指明了国有资产管理的未来发展 目标，也意味着国有资产管理机构将以更积极的姿态介入经济结构调整和经济体制改革 ，而非过度关注企业组织形态，这是一种进步。
看点8
建立起确定国有资产归属及管理的“长臂原则”，防止国资在转投资环节中失控
叶林：接受国有资产的企业如果利用转投资之机，将所占用的国有资产转投资于其他 企业，然后再通过不断进行的转投资行为，就会逐渐拉开国有资产与国有资产管理者之 间的实际控制关系，出现国有资产失控现象。条例虽未彻底解决但试图解决这一问题， 规定所出资企业投资设立的重要子企业的重大事项，需由所出资企业报国有资产监督管 理机构批准，相关管理办法由国务院国有资产监督管理机构另行制定，报国务院批准。
王晓明：条例第24条的规定，授予了国资委直接干预所出资企业的重要子企业的权力 ，这一规定有利于强化国资委的监管力度，但合理界定“重要子企业的重要事项”对保 障国资委所出资企业的出资人权益意义重大，如处理不当，将可能削弱所出资企业的出 资人权利，比如，所出资企业的子企业或许会利用这一条款，通过对国资委施加影响， 架空出资人，改变出资人在法人治理结构框架下作出的决策。
看点9
国有资产授权经营的规定，可能不利于国有独资企业的股权多元化改制
刘长春：依条例，国资监管机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有 独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控 股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。被授权的国有独 资企业、国有独资公司应当建立和完善规范的现代企业制度，并承担企业国有资产的保 值增值责任。
王晓明：条例第28条的规定是，“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条 件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。”这里的国有资产授权经营 ，包括对国有独资企业、国有独资公司的授权，不包括国有参股、控股企业。授权经营 的资产应包括国资监管机构持有的所出资企业的股权，或所出资企业持有的企业股权。 据此，股权多元化的出资企业，将不会获得国有资产授权经营的权利。这似乎不利于鼓 励国有独资企业、国有独资公司进行股权多元化改制。
看点10
条例对国有独资企业重大事项管得多了，可能会束缚企业负责人的手脚
叶林：评价立法必须充分考虑历史、现实和未来。条例存在尚难令人满意之处，但与 以往法规相比，仍有很大进步。但是，如何使人们真正理解条例的意义，对于其执行至 关重要。
李曙光：企业负责人如何产生，条例没有提到。职业经理人市场的建立、形成，对于 企业负责人的产生具有重要作用，这方面的工作必须立即着手做。
而且，在国有资产内部，哪些是属于中央国有资产，哪些是属于地方的，是地方哪一 级政府的，如何界定，国有资产与非国有资产如何界定，条例都没有明确，而产权界定 是件大事，实际生活中因为产权界定不清出现了许多棘手的问题。
至于国有资产管理机构和企业自主权之间可能出现的冲突，这个条例解决不了，还需 要制定相关的细则；条例对国有独资企业重大事项管得也嫌多了，增资、合并也要管， 然而这两项均直接关系到企业的发展壮大，管的结果可能会束缚企业负责人的手脚。
标签：企业国有资产监督管理暂行条例论文; 企业国有资产交易监督管理办法论文; 国家出资企业论文; 国内宏观论文; 国有资产管理论文; 国有资产处置论文; 立法原则论文; 国有资产保值增值论文; 监管机构论文; 国资论文; 企业资产论文; 资产经营论文; 企业经营论文; 宏观经济论文;