公共权力与公共福利保障——兼论社会弱势群体的福利诉求与保障，本文主要内容关键词为：福利论文,弱势群体论文,权力论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从公共权力职能及其载体考察，公共权力的基本功能之一在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，使社会免于瓦解。政府是行使公共权力的主体机构。1690年洛克发表《政府论》，提出政府是一种责任，其目的是为了“公共福利”（注：参见洛克：《政府论》，商务印书馆1983年版，第4页。）。1861年，密尔在《代议制政府》中队为，政府的唯一目的是人民（被统治者）的福利（注：参见密尔：《代议制政府》，商务印书馆1984年版，第27页。）。而现代福利国家的产生对一个日益扩张的政府的合法性作了如此解释：“如果国家对公民从摇篮到坟墓都予以监督，保护他们的生存环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培圳、住房、医疗机构、养老金，即为之提供衣食住行，这就需要大量的行政机构”（注：H.W.R.Wade,Administrative Law,Oxford,1989,pp.3-4.）。可见，政府的存在及其功能的行使是与公共福利、公共服务紧密相联的。
当然，这只是一幅公共权力及其职能的理想（应然）蓝图。实际上，公共权力及其主要载体——政府具有阶级性和公共性的双重职能：一方面，它从原始共同体公共管理机关那里继承了社会公共管理，因而执行着社会“公共事务”的管理职能；另一方面，它又表现为一个专门的管理体系，即一个实现经济上占统治地位的阶级的根本利益的机关，执行着各种特殊职能。对这两者的辩证关系恩格斯曾作过深刻的阐述：“政府统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去。”（注：恩格斯：《反杜林论》，《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第219页。）由此造成公共权力具有两种属性：一方面，政府应该、也必须是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者，应在一定程度上超越各种具体的社会利益，追求和实现公共利益，把社会利益的最大化看作公共政策制定和实施的目标，如限制抽烟，禁止吸毒，实行义务教育，解决外部性问题，运用宏观经济政策直接干预经济，降低失业率，促进经济增长等等，从而体现公利性这一现代民主政府的重要属性；另一方面，政府亦存在自利性。这首先体现在社会各成员或集团既有公共需要，又有各自利益需求，两者相互交织，难以区分。当不同社会集团间的理性需求相冲突，或者公共利益与某集团利益需求形成冲突，政府作为公共权力机构需要作出抉择；究竟是满足社会共同需求，还是满足某些社会集团的特殊利益，以及在多大程度上对以上两种需求加以平衡。其次这也体现为，政府作为公共权力机构本身也具有自身利益需求，这种利益需求也未必与社会公共利益一致，因为在特定条件下，它往往只代表某一社会集团的特殊利益。
从这一逻辑出发，公共权力对公共福利产生三种方向的作用：当公共权力更多体现为公利性时，公共权力就能有效促进公共福利的最大化；当公共权力更多体现为自利性时，公共权力机构及其行为就阻碍公共福利发展，并引起大量社会财富的不公正分配；当公共权力介于两种属性的混合状态时，公共权力机构根据两种属性力量的对比和变化，在不同程度上既促进公共福利，又追求满足自身自利。本文以公共权力机构自利性膨胀倾向与公共福利保障之间的悖论为核心，对相关问题作一探析：公共权力机构及其行为是否必然促进公共福利？社会个体福利诉求何以形成公共福利？如何限定政府的自利性以及政府在促进弱势群体福利中应发挥什么样的作用？
一
新制度经济学把国家放在制度的理论框架中讨论，认为国家是制度安排中的一种，国家与其他制度安排一样，具有提供安全、提高社会经济效率、促进合作、增进个人福利等功能。国家所具有的强制力，使它在提供秩序和界定产权方面效率最高，有助于克服“搭便车”现象。而公共选择理论则进一步从提供公共物品的角度，分析公共权力具有生产性政府与保护性政府两种功能，即提供资金、供给和提供公众所需的商品和服务；类似“仲裁人”，保护产权与保证契约的实施。
从人民主权的视角来看，公共权力是公众创造出来保护公共利益、调解社会纠纷的一种制度安排。换言之，人类社会之所以选择政府，是希望得到一个公正仲裁者，协调社会不同群体的利益，保障和促进公共福利。离开了公利性，现代政府就从根本上失去了存在的必要性和合法性（注：政治学意义上的政府合法性指的是政府得到社会公众的认可和支持，而不仅仅是政府的统治和管理地位获得宪法和法律的确认。也就是说，“合法性意味着，人们之所以遵守和服从统治和法律，是因为他们的确认为统治和法律是正确的并值得尊敬。合法的政治秩序就是被国民规范性认可的秩序。”参见［英］戴维·赫德：《民主的模式》，燕继荣等译，中央编译出版社：1998年版，第316页。）。但稍加考察便可发现，现实政府并非完全按理想政府的预定轨迹运行。在公共管理实践中，公共权力机构及其成员常常漠视公共需要，浪费公共资源，服务意识淡薄。这方面，公共选择理论或新制度经济学的看法，有助于我们理解作为应然的政府和作为实然的政府之间的差距。
公共选择学派认为，现实中的政府介于“巨物模式”和“民主模式”（注：“巨物模式”指政府机构庞大，其目标是追求自身利益最大化；政府整体的利益在于财政收入的最大化，官员的目标则是追求权力和待遇等个人目标。“民主模式”指全体公民通过选票的形式参与决策，政府的决策与公民的偏好之间建立起联系，政府行为受选民的约束。）之间。一方面，政府行为并非永远代表公共利益，民选的官员和政治家作为“经济人”（注：“经济人”(economic man)假定是西方经济学和政治学最基本、最重要的假定之一，主要是指在经济活动中，经济主体（消费者、厂商和政府等）追求的唯一目标是自身经济利益的最大化，且它们的行为都是有意识和完全理性的，这些经济主体就是所谓的“经济人”。）是利己的和理性的，依据个人偏好以最有利于自己的方式进行活动，“当个人由市场中的买者或者转向政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化”（注：布坎南：《宪法经济学》，中译文载《市场社会与公共秩序》，三联书店1996年版，第341页。）。不管他们头衔多高，首先都不是追求正义，其目标在于个人利益最大化。他们在参与公共决策时有自私甚至以权谋私的动机，不必拔高他们政治行为的动机。因此，“公共福利”、“最大多数人的幸福”都不是政治家竞选和行为的最高标准，由这些官员组成的国家就成为“具有独立利益的巨物”，而社会目标、国家目标和社会福利函数都是不存在的。况且，政治家和官员的理性是有限的，信息可能是不充分的，即使他们的动机是公共利益，其行为的结果也仍可能走向反面。但另一方面，民主和宪政下的选民对政治家和官员又有制约，迫使公共权力趋向于促进公共福利。
新制度经济学则认为，国家有两个基本目标：制定社会基本规则，使统治者的收益最大化；降低交易费用，使社会的产出最大化以增加国家的收入。国家的这两个目标是有冲突的，因为使社会利益最大化与使统治者的利益最大化两者往往不可兼得。国家界定和保护产权可以产生规模效益，而国家在界定产权时不是中立的，其目标是增加自己的收入，使自己的利益最大化。这两种目标与社会总收入的最大化并不总是一致的，从而形成厂“诺思悖论”。“诺思悖论”反映了政治与经济的对立：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源，一些政治—经济单位实现了经济的长期增长，但没有什么东西比政治—经济单位最终导致经济衰退更具有必然性”（注：诺斯：《经济史上的结构和变迁》，上海三联出版社1991年版，第121页。）。没有政府固然办不成事，因为没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，但有了政府又平添了许多烦恼：国家权力介入产权安排和产权交易，又形成对个人财产权利的限制和侵害，导致无效的产权安排和经济的衰落。此外，“政府官员可能会误解社会利益，可能会在制定和执行公共政策时犯严重错误并可能将国家之船引向覆灭和灾难之渊。因而，把统治当局的希望和行为视为共同福利的自动表述而不考虑它们给社会带来的后果是不可取的。”（注：麻宝斌：《公共利益与公共悖论》，《江苏社会科学》2002年第3期。）
至此不难看出，政府不能被假设为完全中立的仲裁者或是公众福利的无私提供者，它往往成为代表一定社会群体利益或其自身利益需求的一种特殊社会组织。此外，“政府”这一称谓过于笼统和不精确，因为它并未提供统一的价值天平，而是包括了众多不相兼容的价值冲突，诸如中央政府与地方政府、块状政府与条状政府、政治家及其官僚代理人以及公务员个体与公共管理组织。这些不同主体具有相对独立甚至相互冲突的利益需求。尽管政治家及官僚可能有促进公共利益的愿望，但促进公共利益只是其众多意愿中的一种，而且这种愿望很容易从属于政府追求自身利益的愿望。
结合转型时期我国的具体国情，“政府”的自利性可从以下几个纬度加以考察。第一，地方政府的自利性。从我国渐进权力运行轨迹来看，随着我国市场化改革的深入，传统体制下的中央单级行政权力结构逐渐被打破，政府权力向经济领域、社会领域转移，中央权力向地方转移。放权让利改革战略以及分灶吃饭和分税制的实施，使地方经济利益的独特性日益显露，不同层级的地方政府成为辖区内公有经济的真正索取者和控制者，地方政府已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织，而是兼具区域经济调控主体和经济利益的双重角色，扮演着推动地方市场化进程及制度创新的第一行动集团角色，其掌握的经济决策权和可支配的资源也得到相应的拓展。不同地区政府利益之争、上下级政府利益之争表现为地方政府为本地企业争利，为了吸引外来投资而无原则地让利，以及为实现本地的经济社会管理职能而与中央政府争利（注：金太军、张劲松：《政府的自利性及其控制》，《江海学刊》2002年第2期。）。第二，政府职能部门的自利。长期以来，政府的“条条”出于部门利益与作为“块块”的地方政府间常常出现摩擦。目前在一些地方，政府职能部门执法权力存在不同程度的权力蜕变和异化，把执法过程变成实现经济收入以满足部门利益的过程，如执法产业化，私设审批事项，乱收费，乱摊派等等。政府职能部门执法的本质就是服务，为公众提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。第三，政府官员的自利。政府官员直接拥有的行政权力的自发扩张和自由裁量权的客观存在，为其自利的扩张和实现提供了空间。政府官员所受的约束往往是软约束，而选民对政府官员的监督常常是无效的（因为选民对监督对象的信息不足，信息被政府部门所垄断）。同时政府是唯一的，选民在监督时无法对公共部门进行选择，因而对鉴别政府的工作质量既缺乏热情又缺乏经验，处于“理性的无知”状态。
二
当然，上述对公共权力机构自利性的剖析和批评只是解决问题的前提，而解决问题的关键在于寻求更有效的制度变迁路径以促进实现公共权力的理想：即最大限度地满足公共福利需求。然而，作为公共权力目标的“公共福利”概念本身甚至是一件更为复杂的事物。何谓公共福利？社会个体福利诉求何以整合为公共的公共福利？公共福利并非遵循1+1=2的方式进行社会个体福利诉求的简单累加，尤其在我国制度转型背景下，随着社会阶层日益分化，不同社会群体的福利需求日趋多元化，明确而具体地区别公共福利与非公共福利正变得愈来愈复杂。
公共福利显然是福利的一种类型。在一定意义上，“利益，不论是个人的还是集体的，最后必须像饥饿或发痒那样，落实到个人，为个人所感觉到”（注：罗尔斯：《正义论》，中国社会科学院出版社1998年版，第257页。）。福利是指收入、财富给人们带来的效用，或者说是人们的需要得到满足的程度。这种效用有正负之分：正效用包括个人得自所有那些原则上能够满足人类需求的商品和劳务的愉悦；负效用包括取得商品和劳务所需的成本（如闲暇时间的消失）以及由他人行为引致的外部负效应。这种正负效用的总和，构成了我们所说的福利。
与福利概念的简单明了相比，对公共福利的界定却要困难得多。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会的物化形式即是公共福利。功利主义则主张“最大多数人的最大幸福”，因为社会是由各个被认为是其成员的个人所组成的，每个成员在追求个人利益时，自然而然地增加了整个社会的福利，因此幸福不仅是从总额上衡量，也从享受它的人数来衡量。功利主义将公共福利看作共同幸福，突出了公共利益与个人利益的一致性，但由于强调整体利益优于个体利益，公共利益可能会沦落为取缔个人利益的借口。熊彼特却认为，所谓公共福利或共同的幸福完全是虚构的，“不存在什么全体人民能够同意或通过理性论证的力量能够同意的被出色地决定的共同的幸福那样的东西”，因为“对不同的个人或集团而言，共同的幸福势必意味着不同的东西”（注：熊彼特：《资本主义、社会主义和民主主义》，商务印书馆1979年版，第314页。）。人民不仅有不同的要求，而且有不同的价值观。个人与群众不太可能有共同的目的。即使他们有共同的目的，他们对于实现某种特定目的的合适方式的看法可能也是大相径庭的。在经济分殊化和文化多样化的现代社会中，对于共同的幸福必然有各种各样不同的理解。在原则和政策问题上存在着分歧，这种分歧不可能仅仅通过诉诸“一个无所不包的共同意志”来解决，而且这种分歧也不可能通过理性的观点来沟通。人们对于生活应该怎样和社会有着各种竞争性的看法，在这些看法之间，存在着不可消除的差异。熊彼特的上述观点固然失之偏颇，但公共利益的确不能被视为个人利益的简单相加，更不能仅仅为某一社会强势集团所独享，而要体现为社会全体人员能从社会整体繁荣与进步上普遍受惠，尤其表现为社会弱势群体的利益和福利能从社会整体繁荣中得到坚定保障和普遍关怀。也正是在这个意义上，罗尔斯倡导通过对弱势人群（他称之为“社会最少受惠者”）的补偿来体现公正。显然，相同的财富对不同的阶层或人群的福利效用是不同的。如300元对百万富翁微不足道，但对一个失业工人来说，这可能是他一个月的生活费，因而这300元给后者带来的福利要比前者的福利大得多、多得多。帕累托则为社会福利制定了这样一个标准：当群体中一个或更多成员的处境被改善而没有一个成员的处境被恶化时，社会福利就增进了。而罗尔斯将社会福利做了这样描述：社会福利是社会中处境最差的人决定的，只有当社会中最差的人的处境得到改善时，社会福利才会增长。
从理论上说，公共福利应具有对社会全体成员的非排斥性、不可分性，但是由各成员所组成的“社会全体”并非是一个同质的概念，其结构在现代社会更趋复杂。标榜代表社会全体成员利益的政府，其公共政策制定和实施实际上往往是与社会不同群体及其所代表的政治或经济力量综合博弈的合力结果。显然，社会强势群体在公共利益的表达和形成过程中更具优越，他们可以通过自己的影响力进行游说，或通过支付租金，形成与政府或其重要成员的联合和默契，从而使得公共政策的制定有利于自己的利益诉求，或者至少不影响自己的既得利益。相对于社会强势集团，弱势群体在公共利益表达和形成的过程中无疑处于劣势竞争地位。他们由于“远离社会权力中心”，较少参与社会政治活动，难以真正有效地影响公共政策的制定。这也意味着弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱自身困境，很难维护和促进自己的利益需求。这就需要政府从社会整体利益出发，对弱势集团的福利诉求予以关注和补偿，这是维持社会稳定和可持续发展的基本要求。因此，世界银行在其1997年的世界发展报告中，把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一（注：世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第42页。）。实践证明，西方上世纪30年代以后实行国家干预的福利政策和社会保障制度，对遏制贫富两极分化、缓和阶级矛盾、维持社会经济稳定发展起了明显的作用。
就现阶段我国而言，存在以下情况。
其一，建立在利益分殊基础上的社会结构的分化日愈加剧。随着市场化改革的推进，若干具有不同利益需求的社会群体正迅速形成，进而不可避免地导致这些社会群体在社会既定资源分配上相互竞争，形成博弈格局。当下，我国社会出现了一亿多乡镇企业职工、企业经营者等新兴阶层；出现了个体劳动者、私营企业主等阶层；民工数量持续增长；收入分配差距日益凸现，贫富差距逐渐拉大。由于社会结构急剧转型，一部分社会成员由于某种原因（竞争失败、失业、年老体弱、残疾等）而造成对于现实社会的不适应，从而出现了生活障碍和生活困难的人群共同体，亦可称之为社会弱势群体，包括失业者群体、贫困者群体、残疾人群体、老年人群体等。其基本特征包括经济上的低收入、生活质量上的低层次、政治上的低影响力和心理上的高敏感性。据社会统计专家朱庆芳测算，城镇贫困人口约有3000万人，贫困面为8%左右，其他专家的测算至少也有1500万—1800万人。目前，中国城镇贫困人口的规模应该在1500万—3000万人之间，占中国城镇人口总数的4%—8%。如果再加上我国农村地区的8000万左右的贫困人口，我国贫困者群体的总规模约在1亿人口左右。（注：杨团：《弱势群体及其保护性社会政策》，《前线》2001年第5期。）这就导致了在公共政策的制定实施和社会利益的分配过程中，必然存在多元利益主体间的竞争—博弈。
其二，政府职能错位。市场经济发展所产生的“马太效应”，使社会资源的分配进一步聚集于强势群体的手中，导致强者越强，弱者越弱。而弱势群体是最先也是最强烈地感受到了社会改革的成本与代价，于是庞大的弱势群体队伍中就形成了巨大的社会风险隐患。这极易因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”，构成了影响社会稳定与发展的重要因素。这就需要政府坚定地将弱势群体的福利保障作为公共政策的重要的甚至首要的价值导向。但政府似乎更像一个追逐GDP最大化的政企结合体，这就不可避免地造成职能错位，即政府做了很多不该由政府做的事情，而该做的事情又没办好。特别是一些地方政府基于狭隘的局部利益而形成主导区域经济的政—企混合体，担当了推动地区经济增长的重任，相比之下，公共福利自然就显得等而次之甚至无足轻重。
造成上述状况的原因至少有三条：1.后发现代化国家和赶超型发展战略的巨大压力以及政绩考核的偏差。现阶段的中国经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现，使得政府倾向于以单纯的经济增长即GDP作为压倒一切的中心目标，进而成为衡量各级政府部门特别是其领导人“政绩”、决定其升降去留的主要指标。这必然诱发一些地方政府或部门不惜代价追求产值，不重效益拼命上项目，铺摊子，重复建设，竭泽而渔（注：例如，人口仅6万的豫西豫灵镇，干部为了追求政绩借钱上项目，负债竟达1亿多元，人均债务1600多元。按目前还款速度，还清债务至少需要100年时间。“政绩工程”成为典型的“害人工程”。），甚至搞诸侯经济和地方保护。此外，GDP为核心标准的政绩考核制度还必然导致“报喜得喜、报忧得忧”和“数字出干部，干部出数字”的现象（注：例如湖北有一国家级贫困县，集老区、库区、贫困山区于一体，十多万库区移民年人均纯收入才1100多元。然而数字造假却使该县一举成名：1996年，工农业总产值同比激增20亿元，增幅38.4%；农民人均纯收入猛增713元，增长47.7%，1997年进入湖北省经济综合实力十强县；1998年工农业总产值过百亿元，农民人均纯收入达2545元，蝉联十强县之冠。）。在政绩考核标准偏失的情况下，政府职能错位不可避免。一些作为政企混合体的地方政府或部门由于自身利益的羁绊，不再是超然于市场之外的宏观调控或协调监督者，而是身在市场且居于市场主导和中枢地位的经济主体。它们不仅与公有经济血脉相连，而且与各种民营资本以及其他形式资本也存在越来越密叨的联系。例如，一些地方的房地产商为获得土地开发权而“自愿”以附带条件进行邻近街道的道路拓宽或亮化工程，从而满足政府的政绩工程或形象工程的需要，导致其成本大幅提升，房价暴涨，并最终将其成本转嫁于普通市民。这里，房地产商作为一个特殊利益集团对自身福利最大化的追求，就与寻求政绩最大化的公共权力机构达成某种默契与联合，最终损害并恶化了普通市民阶层的福利境遇。2.政府自利性的膨胀。由于一些政府公共服务部门中普遍存在着机构臃肿、人浮于事、铺张浪费、官僚主义等种种现象，造成这些部门提供公共服务成本过高，“入不敷出”同时又想营造“政绩工程”，便借口“走向市场”，用“看不见的手”（实质上是自己的手）伸入百姓的口袋。这类情况我们经常可在政府所垄断的一些公共服务行业如电信、铁路部门等看到。因此，当政府把自身利益置于公共利益之上时，必然导致公共成本过高，公共福利供给效率低下。3.对“企业化政府”的误解。综观西方国家的新公共管理变革以及政府治理革新的浪潮，“企业化政府”是指运用竞争—服务、成本—效益等企业理念，以市场和公众（顾客）为导向（注：金太军：《西欧公共行政改革评述》，《天津行政学院学报》2002年第4期。），打破政府对公共服务的垄断地位，形成公共服务供给的高效、优质、多元化（公营部门、私营部门及第三部门）的竞争机制，更好满足社会需要，促进公共福利。因此，“企业化”只是实现公共利益、保障社会福利的一种手段。反观我国一些政府部门，往往受“部门利益”驱动，以“企业化”为名，变相地剥夺社会弱势群体享受社会福利的权利。有的城市拍卖了带有福利性质的公厕，或取消了月票，其依据是月票会使得公交公司严重亏损，拍卖公厕则美其名为“企业化经营”。显然，月票和公厕是政府应该承担的基础性公共产品或福利，使用月票和公厕者以低收入者阶层居多，这样的“改革”只能使贫困人群原先拥有的福利丧失，使他们本就拮据的生活雪上加霜。改革总是为了促使社会进步，使大众从改革中得到更多实惠，而废除月票、拍卖公厕，实际上是本末倒置地把所谓“企业化”作为政府的目的，而将公共福利降为一种手段必然导致政府职能错位。
三
针对上述问题，我国政府如何才能公正地平衡强势群体与弱势群体之间的利益需求，如何才能有效促进和保障弱势群体福利？应该充分认识到，作为社会主义国家，解放和发展生产力，消灭剥削和贫穷、最终实现全体人民的共同富裕，是建立和发展社会主义市场经济的题中应有之义。我国政府在这方面应该也完全能够比西方政府做得更好、更有成效，完全可以把社会主义制度的优越性与市场经济的竞争和效率有机结合起来，因而完全没有必要、更不应该重蹈西方发达资本主义国家走过、并被库兹涅茨描述为“倒U型”的道路（注：美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨借助于基尼系数，以西方发达国家经历过的社会收入分配演变的统计资料为依据，提出了著名的“倒U型假说”。该假说认为，各国经济发展由初期收入分配比较平等开始，在其发展过程中，为提高经济效率，必然扩大收入差距，使社会不平等日趋严重；当经济发展进入高水平阶段，收入分配差别又逐渐缩小，不平等状况逐步改善。这一收入分配的变化曲线，颇像英文中倒写的"U"，故称“倒U型曲线”。该假说的核心是：推定经济发展的特定阶段效率与公平是绝对对立的，为了效率必须容忍数代人的不公平分配，付出诸如丧失人格尊严、品质恶化、性格扭曲、种族和性别歧视、金钱压迫、不安全感、社会动乱等惨重代价。这种所谓经济发展的“必经道路”不应作为世界各国处理增长与分配关系的普遍模式，更与我国社会主义制度相悖逆。）。我们认为，应从提升政府公共福利供给能力、控制政府自利性、创新政绩考核制度等三个方面入手增进公共福利，特别是保障弱势群体的基本福利。
1.提升政府公共福利供给能力 按现代经济学观点，政府与公民之间是一种特殊的交易关系，税收既是政府提供服务的报酬，也是个人向政府购买公共福利的价格。也就是说，政府提供公共秩序，提供安全和其他社会服务，得到的是征税的权力。税赋是政府服务的价格，“我们可以把政府看成是一种提供保护和公正而收取税金作为回报的组织”（注：诺斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年中译本，第11页。）。税赋高低取决于政府提供服务的价格。政府收上来的钱本来就应该用在社会福利上，应该为优待老人和儿童乘车、公交月票、公厕免费等社会福利“买单”。一个文明进步的社会，也应是社会福利不断提高的社会。社会福利的提高，不是政府慈悲为怀的恩赐，而是全体纳税人的结晶。“从中国目前的情况来看，政府在这方面提供的服务是远远不够的，无论是产权的界定和保护，还是交易规则的建立和实施，无论是确立制度性市场规则，还是建立运行性市场规则，政府的职能和作用与它的地位很不相称。相对于政府提供的服务，个人和企业的纳税可能不是高了，而是低了。”（注：张曙光：《国家能力与制度变革和社会转型》，《集权与分权》，经济科学出版社1997年版，第52页。）
政府具有输入、转换、输出、监督、反馈等功能。国家对社会资源的汲取能力的提升属政府输入功能，但政府能力更多地体现为政府功能输出，即判断政府能力的强弱应以成本——效益为分析工具，来看政府输出功能是否满足了社会需求及其满足程度，而不是单纯地追求输入数量的扩张。因此，提升政府转换功能的效率才是政府能力增强的关键。或者说，一个有效的政府运行体制比单纯地追求政府对社会资源的汲取能力更有价值。从现实情况看，随着现代企业制度建立，产权日益明晰，企业财政税收体制、金融体制等外部宏观管理条件的完善，政府不应单纯凭借国家的垄断地位和强制手段，而应依据市场经济客观规律来行事，以社会利益作为政府公共政策的主要目标函数。为此，政府应不断依据社会需要决定或调适自身的职能、结构、权限及运行方式，其中关键是政府职能的科学定位和适时转变。从根本上说，政府的主要职能是提供公共产品。而最核心的公共产品无疑应该是一种稳定而健全的社会秩序和一套合理的制度框架。在这样的秩序中，根据这样的制度所确定的游戏规则，个人及个人组成之自愿性团体可以进行竞争性的合作与交换，从而实现资源的最优配置。与此相联系，政府还应当提供公平的分配制度、司法制度、环境和社会保障以及公平的教育机会和基本的公共福利体系。政府应该着重解决公共问题，提供公共产品或公共福利。评判政府效能的标准主要取决于服务对象的满意程度，取决于公共福利的促进程度，取决于社会弱势群体享有社会基本福利的权利是否得到有效的保障。
2.政府自利性控制 政府自利性控制是政府促进公共福利供给、增进自身执政竞争力的重要路径。(1)政务公开。一般说来，我国政府过程信息输入不够公开，转换（决策）常有暗箱操作、输出（执行）不够透明、监督乏力、反馈不很真实等缺陷。这正是改革进程中需要进一步解决的问题。市场经济本质上是一种法治经济，它要求政府行为必须由法律所支配。“入世”后更要求各级政府建立正式的沟通渠道，实现决策的透明化、科学化和民主化。公众有权知道政府行政机关的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和惩戒办法。为达到透明度要求，各级政府需要建立完善的程序公开制度，规定行政执法机关的执法依据和相应程序，并以各种形式公开，尽可能为相对人提供有关的咨询服务。(2)扩大公民对公共行政的参与。政府自利扩张直接影响社会公共利益，尤其是弱势群体的社会福利。与公共行政行为有利益关系的行政相对人理应有权参与公共行政，反映自身的利益需求。公共服务或管理组织没有任何理由拒绝“主人”通过任何方式对政府实行自利性的监督。问题的关键是从制度设计上拓宽公民对公共行政参与的深度和广度，通过实体法和程序法保证公民参与和监督公共行政的权利，特别是在公共利益形成的博弈格局中，增强社会大众及弱势群体的话语权，保障社会大众包括弱势群体的基本利益。(3)建立公共管理听证制度。在行政决定做出之前，听证制度给予当事人发表意见的机会，从而避免行政机关的恣意专断。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”（注：［美］丹尼斯·缪勒：《公共选择》，商务印书馆1992年版，第146页。），决定了政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这极易使政府丧失对效率、效益的追求，成为政府自利性膨胀的温床。因此在公共管理过程中，应普遍建立公共管理听证制度，满足行政相对方的知情权。例如，公共事业的价格听证制度保证了相对人的参与权，为公众表达自己的合法权益要求并有效地控制和监督政府部门的自利性倾向提供了制度化渠道。(4)控制自由裁量权。尽管公共管理的复杂性和变动性决定了行政自由裁量权的必要性，但长期以来政府自由裁量的领域和幅度过大，为政府自利性行为提供了可能空间，便利了政府对个人、企业的任意干预。这使得投资风险系数增大。为规避投资风险，人们不愿进行长期投资，转向寻求权力的保护，于是向政府权力“寻租”（注：有关寻租理论的基本内容，可参阅贺卫：《寻租经济学》，中国发展出版社1999年版。）的激励增大；而政府出于对自身利益的考虑，趋向于不断运用权力进行“政治创租”和“政治抽租”（注：所谓政治创租(political rent creation)和政治抽租(political renl extraction)是美国经济学家弗雷德·麦克切斯内在《抽租与创租》（1988年）一文中提出的两个概念。前者是指政府官员用行政干预的办法来增加企业的利润，人为地创设出租金，诱使企业向他们缴纳“贡款”作为得到租金的条件；后者是指政府官员故意提出某项会使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分利润与政府官员分享。）。其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用”（注：V· 奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第67页。），从而直接造成公共福利总量减少，极大地损害了普通社会成员特别是弱势群体的基本福利。因此，应将政府行政的可自由处理的额度降到最低，以控制行政主体的行为，抑制政府不合理自利的恶性膨胀。
3.政绩考核的制度创新 政绩既是政府实践活动的标尺，也是政府效能的推动器，同时也是选拔、奖惩干部的重要依据。政府官员把政绩考核视为自身行为的重要动机和标准，这本无可厚非，但问题是应该有一个正确的政绩考核标准。如上述，实践中对各级政府和部门的政绩考核过分强调GDP指标的权重，而对政府作为社会公共事务的管理者、公共产品和公共福利的供给者以及弱势群体福利的保障者的角色缺乏应有的重视。因此，应改革政府考核的制度体系。这种改革并不仅仅是某种考核技术的改进和完善，更重要的是一种实质性的制度创新：一是把社会或公众的满意度作为衡量政府职能的最重要的标准。公民享有社会福利是宪法赋予的基本权利，政府理应把社会大众的基本福利诉求作为公共政策的首要价值目标，并依此建立和完善社会保障制度、给予政策倾斜和提供公平就业机会等，保护弱势群体的权益；同时，通过市场化改革，引入公共服务竞争机制，降低政府成本，提高公共福利供给的效益。由此，就应充分重视考核政府在公民福利供给以及弱势群体基本生活保障成效方面的政绩。二是注意综合运用官员任免的社会公示以及民意测验、民主评议等方法，扩大群众在决定官员考核和任免方面的参与权、选择权和监督权。三是借助发达的大众传媒和舆论监督，表达民众意向，即当民众对某一官员有强烈的否定意愿时，能够充分、自由地表现出来，形成巨大的舆论压力，形成对政府官员的无形的社会化问责机制。四是实行政府官员的引咎辞职制度（注：参见金太军等：《引咎辞职的双重效应分析》，《学术研究》2003年第1期。），那些因工作疏忽或不负责任而造成的重大过失或公共资源的重大浪费损失的间接责任人应该引咎辞职，以强化对权力的制约和对责任的追究，增强领导者的自律性和社会责任感。