进一步改革和完善“干部能下”机制，本文主要内容关键词为：机制论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“干部能下”的内涵界定
干部队伍建设是一项系统工程，涉及方方面面，单从干部的流动情况看，大体上可分为干部的进和出或者叫上和下两个方面。解决好干部能上能下、能进能出、能官能民是干部人事制度改革的一项极为重要的内容，尤其是如何解决好“干部能下”的问题，是进一步推进我国干部人事制度改革的难点焦点所在。从我国干部制度建设的实践看，干部能上能下机制，应包括两个方面：一是“干部能上”的机制，二是“干部能下”的机制。这两个方面是相互对立、相互依存、相互影响、相辅相成的。对“干部能下”内涵的理解有广义和狭义两个方面。
从广义上看，“干部能下”一般是指干部的免职、辞职、降职和因其他原因离开干部队伍。2002年中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》(简称《干部任用条例》)对此作了明确规定。对于干部的免职，《干部任用条例》规定，党政领导干部有下列三种情形之一的，一般应当免去现职：达到任职年龄界限或者退休年龄界限的；在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过1/3、经组织考核认定为不称职的；因工作需要或者其他原因，应当免去现职的。另外，1993年施行的《国家公务员暂行条例》也规定了六种免职的情况，即转换职位任职的，晋升或者降低职务的，领导干部离职学习期限超过一年的，因健康原因不能正常坚持工作一年以上的，退休的，因其他原因职务发生变化的，应当予以免职。
对于干部的辞职，《干部任用条例》规定了因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职等四种干部辞职的形式。因公辞职是指领导干部因工作需要变动职务，依照法律或者政协章程的规定，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务。自愿辞职是指党政领导干部因个人或者其他原因，自行提出辞去现任领导职务。自愿辞职，必须写出书面申请，按照干部管理权限报任免机关审批。自愿辞职的，未经批准，不得擅离职守；擅自离职的，给予纪律处分。引咎辞职是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。责令辞职是指党委(党组)及其组织(人事)部门根据党政领导干部任职期间的表现，认定其已不再适合担任现职，通过一定程序责令其辞去现任领导职务。
对于干部的降职，《干部任用条例》规定，因工作能力较弱或者其他原因，不适宜担任现职的，应当降职使用。对年度考核中被确认为工作能力较弱、已经不胜任现职又不宜转任同级其他职务的，应予以降职；在平时的日常管理和考核中，发现工作能力较弱而不能胜任现职的，经组织进行专门的任职考核认定为不胜任的，应予以降职。
从狭义上看，“干部能下”一般是指除达到法定任职和退休年龄之外的免职、自愿辞职之外的辞职以及对干部的降职等。这三种情况的干部“下”来，一般情况下并非出于干部本人的主观意愿，多半是因为没有干好本职工作，或不胜任本职工作，或是工作中出现了重大失误，或是非本人意愿的职务被调整和工作调动。尤其是没有干好本职工作，或不胜任本职工作，在实践中很难界定，说起来容易，操作起来非常难，以至于在干部队伍建设的实践中出现了干部能上不能下、能进不能退、能官不能民的现象。
二、“干部能下”的困境分析
改革开放以来，着眼于党的事业的发展需要和党的建设的实践课题，党以改革创新精神不断推进干部人事制度改革，大力加强干部队伍建设，取得了丰硕成果。如提出和实行了干部队伍建设的“四化”方针，废除了领导干部职务终身制，建立了公务员制度，下放了干部管理权限，颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等，有力地推动了新时期各级领导班子建设和干部队伍建设。但客观地讲，“干部能下”的问题并没有从根本上得到解决，依然是继续推进干部人事制度改革的难点焦点所在。那么，究竟是哪些因素在困扰着“干部能下”机制的进一步完善呢？
(一)利益诱惑的困境
党的所有领导干部都应是人民的勤务员，都应立党为公，执政为民，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为人民、为社会做出应有的贡献。同时，领导干部理应得到社会的尊重和满足，这些尊重和满足当然包括领导干部正常生活工作所需要的物质利益条件。这就是领导干部价值的两个方面，即社会价值和自我价值。社会价值是领导干部价值的主要方面，也是实现自我价值的前提条件。在现实生活中，对每个领导干部的社会价值很难衡量，对领导干部的自我价值就更不好界定，也只能对领导干部职级进行大体的分类，不同的职级享受不同的待遇。因此，从干部队伍的构成看，从下往上形成了一个层级递减的金字塔结构，越往上人数越少、级别越大、地位越高、待遇越好；从上往下形成了一个层级递增的金字塔结构，越往下人数越多、级别越小、地位越低、待遇越差。马克思主义认为，人们奋斗所追求的一切，无不同他自身的利益密切相关。干部的上，就意味着地位不断升高、待遇不断改善；干部的下，就意味着地位的降低、待遇的减少。由此看来，干部的位子是和票子、车子、房子紧密相联的。个别领导干部一天到晚琢磨如何才能得到更高的位子，不是想着在更高的位子能为社会作出更大的贡献，而是想着得到更好的待遇，甚至想着利用手中更大的权力和影响为自己、为亲人谋取私利。对这样的干部而言，让他下，就无异于与虎谋皮了，当然也就困难重重。
(二)思维定势的困境
“干部能下”问题迟迟得不到很好的解决，很大程度上与人们的思想观念有关，特别是落后消极的思维定势在一定程度上阻碍了“干部能下”机制的进一步改革和完善。一是官本位思想的影响。中国传统文化中具有浓厚的官本位思想的积淀，而且深深扎根于中国人的头脑中。不少读书人认为读书就是为了升官发财，以至于有“学而优则仕”、“三年清知县，十万雪花银”之说。长期以来在官场上形成了“骑着毛驴思骏马，官居宰相望王侯”的思维定势，在民间也逐渐形成了唯官至上、唯权至上、官重民轻、官贵民贱等习惯思维。这种官本位的思想并没有随着中国共产党领导的革命、建设和改革而烟消云散，今天仍有很大的市场，体制内的不少人想着官越大越好，体制外的许多人想着进入体制内来做官。二是犯了错误才下来的思想。长期以来，如果干部不到退休年龄而被拿下来了，一般人都认为这个干部是犯错误了，并不认为他不胜任、不合格。这在无形之中增加了下来干部的思想压力，也加大了进一步改革和完善干部能下机制的阻力。
(三)体制约束的困境
党管干部的本来含义应该是党领导干部工作，但在一定程度上却变成了各级党组织的书记和组织部门管具体的人。虽说近年来党内党外对干部的选拔任用制度在不断改革和完善，但实际上在一定程度上仍然是干部任命制或变相任命制。有的地方在干部选用上“一把手”具有极大的权力，甚至就是“一把手”说了算，以至于有人作出这样的形容：“说你行，你就行，不行也行；说你不行，就不行，行也不行。”这种体制下产生的干部，必然只对上负责尤其只对“一把手”负责，围绕“一把手”刻意培养和经营自己的小圈子，培植出一张错综复杂、盘根错节的关系网，彼此之间相互“提携”和“照顾”。对那些不胜任、不合格甚至有问题的干部，在进行调整时，通常会碍于情面，瞻前顾后，下不了手。
三、“干部能下”的对策探讨
“干部能下”问题是一个牵一发而动全身的问题，弄不好会引发官场震动，人心不稳，影响正常工作。这个问题解决起来难度极大，但深化干部人事制度改革必须解决好这个问题，这是一个绕不过去的坎儿。从大的思路上讲，解决这个问题必须把思想教育、监督考核与完善制度有机结合起来，形成干部能上能下、能进能退、能官能民的干部选拔任用动态管理机制。
(一)深入的思想教育依然是解决“干部能下”问题的基础
思想是行动的先导，理论是实践的基础。没有认识上的统一，很难有行动上的一致。思想通了，一通百通。思想政治工作是党的一切工作的生命线，在长期的革命建设和改革开放的伟大实践中发挥了不可替代的作用，为统一全党思想，凝聚全党智慧，举全党之力推进伟大事业立下了汗马功劳。同样，今天在解决“干部能下”问题上仍需要充分发挥党的这一思想政治工作优势。一要坚决破除官本位的思想，强化人民公仆的意识。二要坚决破除以权谋私的思想，强化权为民所用的意识。三要破除干部“下”就是犯错误的思想，强化干部“下”是事业需要的意识。
(二)科学的监督考核是解决“干部能下”问题的保证
人是一种理性动物，人类实践活动的伟大就在于其具有创造性、计划性和目的性，人不光需要知道做什么，更需要知道为什么做和怎样去做。从这个意义上讲，解决“干部能下”的问题必须解决好为什么“下”、怎样“下”和“下”了干什么的问题。只有把这三个问题解决好了，干部能上能下的科学机制才能真正建立起来。
一要制定好干部能上能下的依据。尤其是要把干部“下”的依据量化、客观化、具体化，从德能勤绩廉等方面列出详细的条件，减少操作的随意性、偶然性，并把这些标准和条件公布于众，让群众监督干部，让党员监督干部，让干部监督干部，不等组织考核，不等干部调整，大家心中都明了谁该上、谁该下。这样，干部下的阻力就会大大减少。
二要加强对干部的经常性监督。通过对日常工作的监督，善于发现优秀干部，也善于发现不称职、不合格、不上进的干部。党委和组织部门通过日常监督，就能练就出考察干部的火眼金睛，就能明察秋毫，发现“当一天和尚撞一天钟”的混日子的干部。
三要完善对干部的定期考核。严格按照考核标准，全面考察了解干部的德能勤绩廉各方面的表现。定期考核切忌走过场，尤其是当考核组成员对被考核干部比较熟悉时，考核很可能会失去应有的意义和价值，成了认认真真的形式、扎扎实实的过场。因此，干部考核最好能采取熟人回避制度和异地互换考核形式，以确保干部考核的严肃性和公正性，给干部能上能下提供真实可靠的依据。考核时既要听取上级领导的意见，更要听取单位同事的意见；既要走上层路线，更要走群众路线，尤其是对那些群众意见比较大的干部，在使用上一定要慎之又慎，如尚不够撤换条件，可以让其限期改正，限期仍不思悔改或改正不好的，坚决撤换，绝不姑息。通过监督考核，让该上的干部及时上来，该下的干部顺利下去；让干部上得理直气壮、下得心悦诚服。
(三)完善的制度机制是解决“干部能下”问题的关键
干部能上能下机制是由一系列相互联系、相互啮合、配套联动的制度构成的制度体系，制度的科学性对“干部能下”机制的完善起着决定性的作用。因此，不断完善规章制度，提高制度建设的科学化水平是构建“干部能下”机制的必然要求。
一要努力构建干部能上能下的科学制度体系。必须把制度建设贯穿干部能上能下机制建设的方方面面，努力构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。在“干部能下”问题上，加强制度建设，必须和“干部能上”方面的制度建设有机结合起来，这是一个问题的两个方面，有上的，就必须有下的，否则位子怎么腾出来；有下的，就必须有上的，否则事业谁去干。因此，仅仅就“干部能下”谈“干部能下”方面的制度建设，很难把问题说清楚、讲明白，必须在正确把握二者辩证统一的基础上谈“干部能下”的制度建设。现有的干部任期和届数限制的规定是比较科学的，这也是当今世界政党政治条件下大多数国家的通行做法。这方面的制度应当作为干部制度体系的重要内容，继续坚持和丰富完善。
二要尝试建立政务干部和事务干部分类管理的选任制度。在干部队伍建设上需要进一步解放思想，放宽眼界，大胆尝试。不妨借鉴西方发达国家的做法，结合中国情况进一步创新。可以设想，把党的干部分为政务干部和事务干部两大类，政务干部主要指党政各级领导班子成员，对这部分干部的选拔任用可以考虑实行“一把手组阁制”，“一把手”在相应党组织推荐的前提下经法定程序产生，赋予“一把手”组阁的权力，由党组织推荐的备选阁员应多于应选阁员的1—2倍，给予“一把手”足够的选择空间，在多数人中选少数人。对事务干部实行聘任制，保持干部队伍的相对稳定，因为这部分干部的工作基本上不涉及政策的制定，主要是政策的执行问题。
三要尝试实行干部任期目标制和职级复零制。无论是政务干部还是事务干部，任期届满或聘期已满的，职级自动降为零。职级只具有岗位的特性，不应具有身份的特征。政务干部任期届满，完不成其承诺的工作目标的，一律不得担任同级和上一级领导干部，职级只能下调，可参与下级领导班子的组阁。事务干部聘期已满，完不成其承诺的工作任务的，不得聘为同级和上一级岗位的干部，只能在下级岗位竞聘。干部职级只能跟岗位挂钩，不能随干部本人走，在什么岗位、干什么职级的活儿，就领什么岗位的工资，享受什么职级的待遇。不能再出现正处级的副处长之类的特殊干部。干部一旦不在其位、不谋其政，就只能享受普通干部的工资和待遇。对离退休干部，可综合考虑其工作阅历，统一制定离退休后的离退休金和待遇政策。这样做需要极大地解放思想，需要冒一定的风险。可以考虑先在一两个市县搞试点，待条件具备了，时机成熟了，再总结推广。