宏观国债审计的内容及其审计思路，本文主要内容关键词为：国债论文,思路论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宏观国债审计概念
国债属于财政管理范畴的内容，从审计对象和审计内容上看，国债审计属于财政审计的一个分支或延伸，从概念上讲，是指由专职机构和人员独立检查国债发行、国债投资和国债管理情况，对国债流通、国债资金收支的真实性、合法性和效益性进行监督的行为，包括宏观国债审计和微观国债审计。宏观国债审计是对国债的发行、流通、还本付息的管理，以及国债发行所带来的促进投资、消费、就业等经济增长的宏观经济效应进行审计，旨在评价国债政策的宏观经济绩效和保持国债政策可持续的管理绩效，促进宏观调控的一种经济监督活动。微观国债审计是针对单个国债项目投资进行审计，审查和证明项目国债资金的收支及其有关经济活动的真实性、合法性和效益性，旨在评价和落实经济责任，维护财经法纪，提高国债资金使用效益。
二、宏观国债审计的主要内容及其审计思路
从宏观角度看，国债的发行在于筹资弥补财政赤字，调节经济运行，确保经济持续稳定协调发展，因此，宏观国债审计需要审计国债融资功能审计、国债金融功能审计、国债经济效应审计及国债管理审计。
（一）国债融资功能审计。国债融资功能审计主要是检查发行数量和期限结构是否满足国债功能的发挥，一是政府通过发行国债筹集的资金是否能够实现弥补财政赤字，发行时间是否适合经济发展的需求，满足促进经济增长的需要；二是处于流通的国债是否为金融市场提供充足的流动性，满足金融机构和投资者个人的流动性需要；三是国债发行数量是否为个人投资者、各种社保基金、保险机构等提供了无风险或低风险投资机会。
从国债的发行数量、发行时间来看，国债发行必须适应调控经济发展形势的需要。比如用于治理通货紧缩的扩张性国债政策需要及时而且有力，否则本来属于相机决策的短期政策可能长期化，影响政策效果，浪费社会政策资源。发行数量偏少其调控力度不够，发行时间滞后又可能错失调控良机，政策作用力度打折扣。1998年8月29日财政部是通过预算调整的方式发行了1000亿元的建设性国债启动积极财政政策刺激经济，到1999年如何继续发挥国债的经济调节效力，到底应该发行多少国债，由于缺乏国债政策调控经验，结果国债预算偏少，政策力度不够。1999年一开始仅发行了500亿元国债，通货紧缩治理效果欠佳，只好在年中又追加国债发行预算。2000年的情况依然如此，还是通过追加预算来缓解紧缩局面。通过国债发行审计可以看出我国国债的政策效力还不高，对经济形势的判断和国债政策的操作水平还有待提高。
（二）国债金融功能审计。包括国债基准价格功能审计和公开市场业务审计。
一是国债基准价格功能审计。国债市场利率的期限结构能够反映和影响利率的长期变化和人们对利率走势的预期，借助国债市场的流通作用可以计算其他债券和衍生金融工具的价格，国债市场利率应当成为其他金融资产和衍生金融金融资产的定价基础。因此，国债流通审计需要审计国债发行利率是否成为整个金融市场的基准利率，是否对金融市场的利率生成机制产生重要影响，通过调节国债发行价格和交易价格，是否影响利率走势和金融资产的交易价格，进而实现政府宏观调控经济运行的目标。二是公开市场业务审计。在国债市场采用公开市场操作调节货币供应量已成为中央银行调节基础货币的主要渠道。公开市场业务是一个通过国债货币化调节经济的过程，即增加国债能够引起基础货币投放的增加，但过多的货币化可能造成通货膨胀，过少的货币化又不足以释放国债对经济的刺激效应。公开市场业务审计需要检查回购国债是否达到了调节货币流通量的目的，比如在通货紧缩时期，银行“惜贷”就可能导致货币供给渠道出现梗阻，此时需要审计是否通过公开市场业务购进国债，扩大货币投入来增加居民收入促进消费和刺激民间投资。通货膨胀时期，要审计政府有关部门是否卖出国债紧缩银根解决流动性过剩问题。
（三）国债经济效应审计。包括国债政策效力审计、国债政策使用时限审计、国债效应环境审计。
1、国债政策效力审计。要检查国债的发行是否发挥了国债政策促进内需的作用，测定其经济调控效力如何。国债作为宏观调控的重要工具，其职能是通货紧缩时期增发国债拉动“内需”，通货膨胀时期控制发行量抑制需求膨胀。比如发行国债要拉动的应当是内需，如果国债项目资金用于进口外国产品和设备，那么拉动的就是出口国家的需求，由此会产生国债效力“漏损”，因此要审计国债资金的使用去向，将国债效力“漏损”减少到最低程度。通过构建开放环境下综合考虑国债融资、货币融资和增税融资协同弥补财政赤字的国债乘数模型，计算2001-2004年我国利用国债项目资金进口国外产品引起的国债乘数，得出国债效力“漏损”比率达3-3.5%。另外，国债发行面越广，国债消费效应越显著，所以国债要面向广大的城市和农村发行，条件成熟还可以向国外发行国债。面向农村发行国债关键在于启动农村消费市场，促进国内需求拉动经济持续快速发展。目前我国国债农村居民购买者极少，考虑经济安全发行外债数量也有限。恰恰相反，我国是在大量购买美国外债。在确保金融安全的前提下发行外债融资是国际通行的做法，美国是世界上头号经济强国，同时也是最大的债务国.，我国就用外汇储备大量地购进了美国国债，一方面盘活了我国的资金，另一方面也为美国融资促进了美国的经济发展。可见我国国债经济效力还有待提高。
国债效力审计还包括国债消费效应审计。国债作为政府的财政工具，其发行规模和余额大小对政府税收和政府支出将产生影响，从而影响到总需求，同时国债作为一种金融资产，也可能会出现财富效应，从而影响到消费需求。因此国债消费效应审计需要审计国债发行之后，其财富效应是否显现，政府消费支出的扩大是否带动了居民消费的扩大，国债的项目投入是否增加了当地居民的收入并促进居民的消费。
2、国债政策使用时限审计。国债政策使用时限是指发行国债的政策作用于经济的时间跨度，也就是说当国债政策属于相机抉择的短期政策，旨在熨平经济波动，使用时间不能过长，否则可能形成财政依赖症，使用国债政策必须恰当把握使用时间，国债政策要及时“淡出”。国债政策使用时限审计要检查国债政策的使用是否在经济启动作用效果已经明显时及时退出。审计国债政策退出时限是一个较新的话题，认识和重视有一个过程。1998年面对通货紧缩对经济的负冲击，政府采取了扩张性国债政策，但国债何时退出却没有思想准备，积极财政政策对拉动我国经济增长起了积极的促进作用，同时其负面效应也呈现递增趋势。2002年就提出过国债“退出”时间问题，但由于缺乏理论和实践指导，国债“退出”时间问题争论了长达4年的时间，积极财政政策没有及时“淡出”，结果造成了国债进去容易出来难的财政依赖局面，直到2004年政府投资加剧了我国局部经济过热时才停止实施了7年之久的积极财政政策。
3、国债经济效应环境审计，是审计国债发行对投资环境的影响程度。国债政策的出台会对经济环境产生影响，最为明显的经济反应是发行国债会引起市场利率波动，从而表现出政府增加投资对民间投资的“挤出效应”或“挤入效应”。国债用于宏观调控应当改善投资环境，挤入民间投资，从而达到拉动经济发展的目的，因此，国债效应环境审计要审计国债的“挤出”、“挤入”效应，检查国债发行对市场利率的反应情况，政府投资是否挤入民间投资。
（四）国债管理审计。包括国债发行规模审计和国债还本付息审计。
国债发行规模管理审计的主要思路：1、检查国债发行是否遵守预算法、中国人民银行法等法律法规，国债发行设计利率是否合理，招投标等发行成本是否合理合法性；2、检查国债负担率（当年国债余额／GDP），判断当年的国债余额是否是适度规模，是否限定在我国国民经济能够承受的范围之内，政府债务是否突破最高警戒线；就国债负担率的警戒线来说，欧盟规定的经验性参考值为60%；3、检查居民应债能力（当年国债余额／居民储蓄余额），从居民的应债能力上判断国债发行的潜在数量空间，居民应债率趋于下降，则应债能力增强；4、检查借债率（当年国债发行额／GDP），借债率反映了当年GDP对国债增量的负担能力。西方发达国家的借债率一般为3-10%，如果国债发行规模增长过快，经济增长难于长期支撑这一债务增速。5、检查财政债务依存度，国债发行总额与财政赤字总额是否平衡，检查债务还本付息支出占全部预算支出的比重，国家财政支出与国债发行总额的比重是否适度，防止债台高垒。
国债还本付息管理审计要检查统借统还、统借自还、国内转贷内、外债项目的使用国债的政府部门和机构是否设立偿债基金，到期国债是否及时兑付，还本付息成本是否符合有关规定，债券兑付成本是否合规，财政盈余是否用于偿还到期国债。目前，我国偿还国债本息还是发新债还旧债，如果没有财政盈余出现，财政国债融资有可能步入“庞氏”游戏，影响国债的声誉，影响国债政策的可持续性。1979年以来，我国的决算财政收入是年年超出预算，财政预算超收是我国财政收入管理的一个特殊现象，也可以说，财政预算超收就是我国的“隐性财政盈余”。从国债预算管理角度来看，这部分超收资金应当用于归还国债。如果不用于归还国债，那么这部分资金就相当于“准国债”，其用途也应该用于建设性支出。事实上由于多种原因，我国的财政超收没有用于核减国债发行规模或赎回国债的国债管理之上，从财政预算超收资金使用效率来讲，财政预算超收资金也应该优先使用在生产性基本建设之上，但实证分析结果表明，我国财政超收资金安排于基本建设的支出比例不及行政管理费支出，财政超收的使用方向偏离了应该用于建设性支出的目标。从国债管理绩效审计来看，通过计算得出，如果将财政预算超收用于赎回国债，我国保持国债余额稳定不变的国债年发行规模为1.773%（国债发行数量与GDP的比率）。如果我国政府将历年来的11,404.16亿元财政预算超收（截止2003年的数据）用于赎回国债，那么我国的国债余额将下降近50%。财政预算超收资金的使用方向和效益均有待于深入研究。