浅析联合国在新的国际政治经济形势下的作用，本文主要内容关键词为：联合国论文,政治经济论文,作用论文,国际论文,形势下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去几十年中，联合国在非殖民化、维护和平、促进人类发展等方面取得了令世人瞩目的成绩。但由于该组织建立于二战刚刚结束之际，创始会员国将维护和平、防止战争作为联合国最主要的工作，因此该组织在机构设置、权限划分、工作机制和目标设置等方面处处体现出那个时代的烙印。随着时间的推移，特别是冷战结束之后，联合国生存的外部环境发生了巨大变化：首先，国际政治格局正逐步向多极化方向转变，大国间关系日益成为影响世界发展的主要因素；其次，进入80年代中后期以来，美国经济在世界经济中长期占据的绝对优势地位已不复存在，取而代之的是美、日、欧三足鼎立，发展中国家迅速崛起的新格局；第三，经济全球化和贸易自由化给世界贸易方式带来深刻变革，这一变化对全球资本、人员、商品的流动的自由化提出了更高的要求，同时也要求统一贸易管理制度，将全球经济作为一个整体来管理，以利于世界各国更公平地竞争。在这种情况下，国际社会要求联合国在当今的国际政治、经济体制中所扮演的角色提出了新的要求，大家比以往任何时候都需要国际协调，需要一种新的国际规范，在所谓集体安全和国际发展等重大问题上建立大国间、最好是国际社会范围的普遍共识，避免失控、混乱、无序的局面。这一方面为联合国在新时期的存在提供了基础，另一方面为联合国在国际事务中发挥作用提出了新的要求。
一、联合国目前所面临的困境
联合国虽然取得了巨大的成就，但它目前所面临的困难同样也是巨大的。其中很大一部分原因是，二战后期设计的联合国在组织结构、运行方式等方面同现在的世界经济政治结构不相适应。首先，现行的联合国组织结构体现了二战后期世界各国力量对比状况，却未能及时反映变化了的世界政治经济格局。这种形式上不适应反映出迅速增长的联合国会员国数目和安理会规模长期不变之间的矛盾，以及发展中国家迅速增长的政治经济实力和发达国家长期垄断联合国重要职位之间的矛盾。其次，在业务重点方面，联合国长期以来将主要的精力和财力投向维护世界和平领域，并取得了巨大成绩。但进入80年代以来，国际形势的发展要求联合国对世界经济的发展做出更快的反应，在世界经济发展中发挥更大的作用。显然，联合国在这方面落伍了。再次，在运行机制方面，由于联合国在二战后很多年一直在两大军事政治集团的夹缝中生存，不得不迎合两方的要求，同时为了迎合捐助国和利益集团的要求，设置了很多重要的机构和复杂的工作程序，造成了人员过多、管理不善等问题。此外，联合国在财务上同样面临巨大危机，这里既有部分国家拖欠会费的原因，同时也有联合国筹资机制的问题。如果这些问题得不到合理的解决，联合国的发展空间将越来越窄。
二、关于调整方向的争论
大多数的联合国成员国已经意识到联合国必须调整自己在新的国际政治经济形势中的地位，以适应变化了的国际局势，发挥新的作用。但是如何改革，朝着什么方向发展，却是目前各国争论的焦点。而以下几个领域讨论的结果，将有助于确定今后联合国在国际政治经济中的作用和地位。
1、是世界政府，还是多边论坛？
国际关系理论界长期以来就存在着理想主义和现实主义之间的斗争。早在本世纪初，以美国总统威尔逊为代表的理想主义者就极力主张将国际联盟建设成一个对成员国有绝对约束力的“世界政府”。虽然这一主张遭到了多数国家的反对，并导致美国始终未能加入国联，但时至今日仍有人在极力鼓吹赋予联合国直接干预成员国内部事务、建立常设维持和平部队等权力，使联合国成为一个超国家的“世界政府”。联合国过去五十多年的发展历程表明，这条路是走不通的。联合国是一个主权国家组成的多边政治经济组织，它的权力来源于成员国家的集体授权，而它发挥的主要是舆论和监督作用，而一旦它成为一个超国家的机构，它必然同部分国家的主权发生冲突，从而招致反对。实践表明，联合国如要扮演“世界政府”，不仅在法理上讲不通，同时它本身也并不具备足够的能力和实力。然而，世界经济的发展要求联合国超越其目前扮演的“多边论坛”的角色，在国际事务，特别是涉及人类共同利益的领域内发挥更大的作用，从而具备某些具体的“功能”。如：制定全球统一的贸易规则，编制统一的环境保护政策等等。有人因此提出了“有限主权”理论，希望赋予联合国某些超国家的职能。但是，由于联合国缺乏必要的强制手段，其在监督决议执行方面恐怕还是只能依靠世界舆论。
2、是做大国附庸，还是反映多数国家利益？
可以说，从成立之初起，联合国就是大国政治的产物。其现行的权力分配和组织管理结构处处反映出大国利益均沾的痕迹。特别是在冷战时期，联合国各种会议场所，特别是安理会和联合国大会，完全成为两大对立的政治集团之间的投票战场，联合国的各项决议被人为地披上了政治色彩。近年来，随着两极格局的瓦解，特别是苏联的解体，美国成为世界唯一的超级大国。美国对世界政治，包括联合国事务的影响力空前巨大，它也竭力要让联合国的活动带上越来越浓的美国味，因而对联合国改革表现出异乎寻常的热情。联合国的改革因此也走到了一个岔路口，是迫于压力成为大国的附庸，还是反映大多数国家的利益。联合国安理会和联合国大会的改革成为最惹眼的风向标。到1993年止，共有69个国家提出了安理会改革的书面建议，（注：阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社，1996年版，第212页。 ）体现出大多数国家要求在联合国发挥作用的愿望。目前看来，由于联合国成员国数量众多，欧洲和亚洲国家对美国的联合国政策不满，美国对联合国改革进程的影响力有限。但是应该注意到，当今世界政治正日益向多极化发展，世界政治经济稳定发展的基础也是世界各大国之间的合作与协调，联合国改革的结果必须反映这一事实。
3、是重发展，还是重维和？
联合国宪章中确认联合国两大目标是维护世界和平，促进经济发展。但是，长期以来，联合国用于维和的开支，远远超过其用于促进世界经济发展方面的开支。这种趋势近年来愈演愈烈。虽然联合国连续召开环发大会、妇女大会、社发大会、人发大会等一系列高级别的全球性会议，但在资金、技术和国际合作等领域的落实情况难以令人满意。相比之下联合国在维和方面却不惜人力、财力和物力。仅在1994年，联合国就执行维和任务12次，派出人员7万人，耗资36亿美元（而在1982年， 这一数字仅为2.3亿美元）。同年， 联合国发展系统向发展中国家提供的发展援助仅为20亿美元。因此，虽然联合国在维护世界和平方面有一些成功的案例，但与此同时，世界富国与穷国在人均国民生产总值上的差距，从50年代的20倍扩大到90年代的50倍，联合国未能在缩小这一差距方面有所作为。（注：陈特安、施晓惠：《变化中的联合国》，载《人民日报》，1995年10月23日。）在这种情况下，越来越多的国家指责联合国“重维和、轻发展”，要求通过改革，使联合国对发展问题给予更多的关注。随着国际局势的发展，当各国都在将工作中心转向经济领域时，联合国恐怕也不得不做出一些反应吧。
4、如何建立精干、有效、务实的联合国？
多年来，一直有很多人指责联合国机构繁杂，人浮于事。而事实上，这只是问题的一方面。联合国的确存在着大量冗员，机构之间的职能也有不少的重叠，但是另一方面，也有一些重大问题无暇顾及、严重缺乏人力的现象。可以说，联合国有着丰富的人力资源，但在利用资源方面却存在巨大的问题。这里存在着许多原因，除了上述的机构重叠、职责不清外，还有资金匮乏、照顾捐助国利益等客观原因。要建立一个精干、有效、务实的联合国，绝不是裁几个人、撤几个机构就可以解决的，它需要各方面的共同努力。一方面，成员国特别是捐助国要就如何行动达成共识，另一方面，还需要仔细研究如何对人力资源进行配置。总之，一个精干、务实的联合国能否诞生，取决于联合国职能的重新确定和一个合理的管理机制的建立。
5、如何协调联合国同布雷顿森林体系、世界贸易组织、 私人投资者之间的关系？
说到国际经济格局，就不能不提到布雷顿森林体系、世界贸易组织。近年来，世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织在世界经济贸易领域正发挥着越来越大的作用。前两者，一方面通过提供贷款促进发展中国家的经济发展，另一方面同各国的中央银行在金融、货币以及其他相关政策方面开展合作。特别是由于在处理80年代的外债危机和90年代墨西哥金融危机中的积极参与，发挥了巨大的作用。后者则通过多边贸易谈判，将全球贸易合作从关税减让拓展到包括货物贸易、服务贸易和市场准入等领域的更大范围， 从而极大地促进了全球贸易的发展。 在1997～1998年处理亚洲金融风暴的过程中，IMF不仅向泰国、韩国、 印度尼西亚提供了近800亿美元的紧急捐助贷款， 同时借机提出涉及私有化、货币政策、汇率政策、金融税收体制等一系列环节的所谓“药方”，要求这些国家严格执行。（注：刘振亚：《IMF救援药方》， 人民日报，1998年1月26日。）同布雷顿森林体系机构的活跃行为相比， 虽然联合国同这两个组织有着密切联系，但其对世界经济发展所做的直接贡献是有限的。从趋势上看，这种情况在今后相当长时间里不会改变。联合国在促进世界经济发展方面所具备的优势在于，它可以为世界经济的发展提供一个良好的总体环境，包括缩小发达国家同最不发达国家的经济差距，制定全球治理环境的总体战略，统一全球科技标准等。此外，私营部门跨国投资近年来发展迅猛，已成为推动世界经济发展的重要力量，发展中国家的经济整体上能以5～6%的年速率增长，在很大程度上得益于跨国直接投资。因此有人认为联合国在这方面不可能有太大的作为。应该注意到，跨国直接投资的确具有较高的效益，但由于其是以利益为导向的，不可能使全世界特别是最不发达国家受益。同时，近年来的几场金融危机表明，私人投资的本质决定了它的投机性，一旦出现风险，容易在短期内撤离，从而对发展中国家的经济造成极大的破坏。解决这一问题的关键在于建立一种有效的国际协调机制，而这正是联合国可以发挥作用的地方。
三、联合国在全球政治经济格局中发挥作用的有利因素
1.新的国际政治格局正在形成，为确立联合国在新时期的作用奠定了良好的基础。
正如前文所述，随着国际形势和世界经济的发展，新的国际政治格局正在形成，这突出表现在：第一，虽然美国仍然是唯一的超级大国，但其影响力明显下降，它在国际事务中发挥的作用越来越依赖于它同其战略伙伴的一致行动；第二，欧洲一体化进入实质阶段，美欧关系日渐脆弱，建设“欧洲人自己的欧洲”已成为越来越多人的共识，欧洲也因此在政治上表现出很强的独立性；第三，俄罗斯国内趋于稳定，其同中国、日本的关系明显改善表明，俄罗斯正逐步恢复自己在国际事务中的影响；第四，东亚合作加强，大东盟已形成，中、日、韩、东盟首脑举行了首次非正式会晤，表明以上述四方关系为核心的东亚政治格局初步形成；第五，在多极格局的形成过程中，美、欧、俄、中、日可望成为新的世界政治中心。应该说这种互为倚靠、互为影响的多极格局最有利于联合国在国际事务中发挥作用，而不至于沦为某一方的附庸。
2.新的国际经济格局正在形成，维护国家经济安全已成为各国外交的主题之一。
正如前文所析，近年来世界经济发展的突出特点是自由化、全球化，而世界经济格局也在朝多极化发展。这首先体现在世界投资活跃，1997年跨国投资达到4000亿美元，极大地促进了全球资金、技术、服务、人才的全面流动。其次越来越多的国家，包括非WTO 成员国接受和执行乌拉圭回合最后文件的基本规则，大大加快了世界贸易和服务自由化的进程。世界经济的变化直接推动全球经济的健康发展。1997年美国经济的增幅达3.6%，欧盟15个国家的经济作为一个整体增长超过2.5%，日本经济则增长1%，而与此同时， 发展中国家和经济转型期国家的经济的发展更加迅猛，原苏东地区经济渐入佳境，1997年增长1.8%， 亚洲国家经济尽管受到金融危机的影响，增长仍达6%，而非洲、 拉美经济也增长了4.5%。（注：《从增长中看未来世界经贸走势》， 载《人民日报》，1998年2月11日。 ）经济的全面发展一方面促进了各国经济合作与经济上的信赖进一步加深，另一方面经济的发展不可能掩盖经济发展的不平衡，各国间的冲突与摩擦越来越多，越来越直接。因此，经济工作已日益成为国家间关系的主题，各个国际组织的工作重点已转到经济领域。可以预计，经济全球化和贸易自由化的进一步发展，将导致全球经济贸易法律体系的完善和加强，而这正为联合国在经济领域发挥作用提供了条件。
四、阻碍联合国发挥新作用的不利因素
1.超级大国的霸权和政治野心
10多年前，美国国会就认为，联合国内部存在许多问题，必须革新。1986年，美国国会通过卡斯鲍斯一所罗门法案，要求联合国进行重大改革，否则就停止捐款。近年来，美国意识到自身力量下降，希望借用国际组织的作用，减轻自己的负担。这一作法在布什和克林顿政府中十分普遍。美国一方面将联合国视为实现自己利益的工具，另一方面利用捐款做工具要挟联合国，企图将联合国变成自己的附庸。但美国很快就发现，联合国并非唯美国是从，于是从1994年起，美国已连续三年未缴纳联合国会费，共计13亿美元，同时，美国将补缴捐款同联合国改革结合起来，参议员赫尔姆斯要求将捐款同联合国改革的“成绩”挂钩，要求联合国改革必须使美国人满意，企图将联合国拉入美国的轨道。
2.发达国家和发展中国家的经济发展水平差距拉大
贸易自由化和经济全球化使发达国家受益匪浅，经济发展明显加快，而发展中国家所处的不利局面仍未改善。10年前，最不发达国家有36个，5年前有42个，而现在是48个，这些国家人口占世界的10%， 其国民收入仅占世界的0.1%；相比之下，七国集团的人口占世界的12%， 国民收入却占世界的62.5%。（注：《世界知识》，1997年23期，第19页。）这种经济发展上的差异必然导致各国各集团在利益上的差异。经济发达国家越来越倾向于维护现有的经济政治秩序，以保护其现有的经济利益，联合国也越来越难以在经济领域发挥更大的作用。
3.发展中国家之间经济发展差距拉大
发展中国家由于采取了不同的发展模式，经济发展也呈多元化趋势，经济发展的速度各不相同，部分新兴市场国家和地区通过多年有效的经济改革和开发，经济结构得以改善，投资环境极大改观，在国际资金的竞争当中，不断降低投资风险，从而吸引了大量的外国投资。据世界银行统计，1996年全球流入发展中国家的资金达2438亿美元，而1990年这一数字仅为444亿美元。而在这一过程中，东亚、 拉美和部分非洲国家的情况明显好于其他发展中国家，从而使发展中国家在世界政治经济格局中的利益悄然发生变化。发展中国家很难再团结在一起，为建立新的国际政治经济秩序而努力。当最不发达国家还在为摆脱不公正的经济贸易制度而斗争的时候，新兴工业国家更关心如何使自己的经济融入以西方经济体系为主的“世界经济”之中。如何使不发达国家和最不发达国家免受世界经济边际化的威胁，成为联合国能否在新的世界秩序中发挥作用的试金石。
4.区域主义盛行
冷战后国际格局变化的另一主要特点就是区域主义重新抬头。一方面，西方发达国家为进一步扩大市场空间，发挥规模经济效益，建立以欧盟和北美自由贸易区为代表的超国家组织；另一方面，发展中国家为减少经济上对西方国家的依赖，成立了以东盟为代表的区域组织。这些组织同历史上的区域组织不同。它们首先是存在于世界经济全球化的趋势之中的，强调以经济一体化、自由化为目标的经济制度，强调在关贸总协定乌拉圭回合谈判最终成果的原则下进行合作。这些区域组织的另一特点就是强调通过成员国政治上的协作推动经济政策上的一体化。这些组织的兴起，对国际政治经济格局产生了重大影响。一方面它使得贸易的自由化可以在较小范围内以相对快的速度发展，从而加快全球经济自由化进程，另一方面，也使得在全球范围内日益形成几个大的利益集团。因此，有人担心，区域化的发展如果以政治目的驱动，不仅将对非成员国采取歧视性政策，同时也会对世界政治经济秩序造成负面影响，从而在某种程度上对联合国生存的基础形成威胁。
联合国如果想在新的政治经济形势中发挥新的作用，所面临的机遇和挑战同样巨大。在这种情况下，主要大国和经济集团的政治意愿，以及联合国自身在组织结构和战略重点上调整，对这个组织在21世纪所处的地位将产生直接的影响。53年前，盟国的领导人在制定联合国宪章时体现出卓越的历史洞察力和政治远见，而正是这种洞察力和远见使联合国在过去的历程中取得了巨大的成绩。今天，当新世纪即将来临之时，为了持久的和平和发展，也为了联合国这个人类美好理想的产物继续发挥其独特作用，人类是不是可以再一次拿出足够的政治勇气和智慧，在21世纪实现前人未能实现的梦想呢？
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