我国乡镇工业环境问题及其出路，本文主要内容关键词为：出路论文,乡镇论文,环境问题论文,我国论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，乡镇企业已成为我国农村经济的重要支柱和国民经济的重要组成部分，但乡镇工业所造成的环境污染和生态破坏，却成为制约农村经济可持续发展的重要因素。因此，加强乡镇工业的环境管理，已成为保持农业生态平衡、促进乡镇工业和国民经济可持续发展的一个极为重要的问题。
一、我国乡镇工业存在的环境问题及成因分析
（一）乡镇工业存在的环境问题
近些年来，我国乡镇工业存在的环境问题越来越突出，呈现出四个特点：一是污染增快；二是污染物排放率高；三是污染源点多面广，治理十分困难；四是环境问题突出却重视不够。乡镇工业存在的环境问题不仅造成经济损失巨大，加剧自然灾害，而且影响社会安定，制约经济、社会的可持续发展。具体说来，我国乡镇工业存在的环境问题有以下几个方面：
1.乡镇企业对自然资源的浪费和破坏比较严重。一是对土地资源的浪费和破坏。据统计，乡镇企业多占少用、浪费土地资源现象严重。另外，乡镇工业固体废弃物排放量的日益增多，不仅占用一定数量的土地，废弃物中含有的有毒有害物质又污染大气、地表水、地下水和农田。二是水资源利用率低。乡镇工业重复用水率仅为13%，浪费惊人，加剧了水资源危机。三是对矿产资源的浪费和严重破坏。乡镇企业为尽快提高经济收入，往往不顾长远利益，对矿产资源进行争抢性开发，肆意乱挖滥采，采富弃贫、采易弃难，甚至偷挖矿产资源。由于技术设备极其简陋，综合利用率差、重复利用率低，导致矿产资源和矿脉的破坏，矿山后备资源枯竭。
2.废水排放量大，造成地表水和地下水污染。90%以上的乡镇工业废水未经任何处理就直接排入河流、湖泊、农田沟渠或就地渗漏，废水中含有酚、氰化物、汞、镉、铬、铅、COD等有毒有害物质，造成地表水和地下水污染。在一些乡镇工业较集中的地区，形成了许多“死亡地带”和黑色水域，对工农业生产和群众生活产生不利影响。
3.乡镇工业废气和粉尘对农村大气环境产生污染。由于农村大气环境容量大，乡镇工业排放废气和粉尘尚未造成区域性大气环境污染。然而，由砖瓦窑厂、小水泥厂、土硫磺厂、土炼焦厂等所造成的农村局部大气环境污染普遍存在。乡镇工业废气中有二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、苯系物和烟尘等有毒有害物质。大量的烟尘、有毒气体、粉尘排到空中，不仅污染了农村大气环境，危害群众身体健康，而且影响周围农作物的正常生长。
4.排放的“三废”物质对人民群众的身体健康和生命安全危害深远。一些乡镇企业职工直接接触有毒有害物质，职业病发病率居高不下，乡镇工业污染造成的人身伤亡事故屡有发生，乡镇工业所在地的农民身受其害。由于农村人口众多，且担负为全国提供初级食品等最基本生活资料的任务，因此，乡镇工业造成的环境污染，对全国人民的生产、生活环境和生命健康都产生直接而深远的影响。
（二）乡镇工业存在的环境问题成因分析
我国乡镇工业起步较晚、规模不大，但造成的环境问题突出，究其原因，既有自然的因素，也有人为的原因。除去生态环境先天脆弱、易于失衡，人口急剧增长对环境的压力和经济高速发展对资源的压力等自然成因外，更重要的是以下人为因素的作用：
1.认识滞后。第一是发展思想有偏差。有些县、乡领导缺乏可持续发展思想，急于求成，过分强调“什么挣钱上什么”，不顾当地资源、技术条件，一哄而起、盲目开发，导致严重污染环境的项目上马。第二是环保意识落后。不少农村干部和群众缺乏环境保护意识和社会责任感，对土地、水、矿产资源的有限性缺乏认识，对生产过程中产生的有毒有害废水、废气、废渣可能造成的危害一无所知。再次是法治观念薄弱。一些基层干部和乡镇企业领导对环境保护方面的规定也多少知道一些，但认为“农村面积大，有点污染不要紧”。有一些污染企业对上级限期治理和“关、停、并、转”的命令采取敷衍态度，能推就推，能拖能拖。一些地方在经济利益的驱动下，甚至将“不怕污染”作为本地乡镇的“优势”条件之一，根本不顾环境污染后果，引进国外和国内城市已经或行将淘汰的污染型生产项目和技术设备。最后是环保管理上存在一些认识误区。前一时期我国的环境保护工作一直偏重于城市，而对小城镇和乡镇工业污染防治重视不够；在对乡镇工业的环境管理上，又是比较重视环境污染后的治理和恢复，而相对忽视环境污染前的保护和预防，环境管理指导思想上的重城轻乡、重治轻防，亦是导致乡镇工业企业污染恶性发展的原因之一。
2.决策失误，政策不当。主要问题有四点：一是在乡镇工业发展决策中没有充分考虑环境保护；二是宏观决策机制不健全；三是某些环境政策与市场经济体制不相适应，在环境政策制定和环境立法中存在“重治理而轻预防，重罚款而轻教育，重义务而轻权利，严于民而轻于官，目标过高而脱离实际”等倾向；四是发展战略失误和短期行为。
3.物质投入和技术装备方面的问题。首先是物质投入不足。由于“三废”处理达标的边际成本高，而排污费比污染治理费用低，所以大多数企业是宁愿“缴排污费，买排污权”，或者花钱治理一部分污染，同时再交一些超标排污费。其次是技术、设备落后。一方面，大多数乡镇工业设备简陋、陈旧、性能差、污染大；另一方面，治理污染的设备、技术也存在产品质量差和技术水平低的问题。
4.环境管理薄弱。具体表现：一是没有建立环境保护的统一监督管理机制；二是粗放型经济增长方式尚未改变；三是产业结构和工业布局不当，工业布局随意性很强；四是对乡镇工业用地、用水、采矿缺乏严格管理，越权批地、超标占地、非法占地现象普遍存在；五是环境管理手段不适应市场经济要求，环境监测手段落后，环境管理不到位。
5.环境保护执法存在漏洞和死角。由于环境监督管理力度不够等原因，在乡镇企业发展过程中有关环境管理制度没有得到认真贯彻执行，有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。据调查，大约只有40%的污染型乡镇工业企业执行了环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的“三同时”规定。已被关停、取缔的小企业，有的暗中重操旧业，有的换个名称或地点“东山再起”，有的则同类项合并成立“公司”，以生产规模变大为借口，企图逃避惩罚。那些未被关停、取缔的大中型企业，仍在超标排放污染物。有的虽被责令限期治理，却迟迟不采取治理措施。有的虽安装了环保设备，但只是应付检查，并未与生产设备同时运转。在排污收费方面，一些地方环保局执法不严，不按标准收费。环境保护执法不力是造成我国环境状况不断恶化的一个重要原因。
二、加强乡镇工业环境管理的若干对策
为了实施可持续发展战略，减少和消除环境恶化所造成的不利影响，必须加大对乡镇工业环境管理的力度，通过综合运用行政法规、经济杠杆和科技、文化、教育等多种手段，规范和约束乡镇工业的行为，贯彻落实环境保护基本国策，使乡镇工业的发展与环境保护相协调，实现乡镇工业经济和国民经济的持续发展。具体说来，应着重采取下列措施：
（一）广泛开展生态环境保护的宣传教育，增强环境与经济协调发展的意识
环境教育应以地方各级领导、企业决策者和中小学生为重点，结合国情、省情和当地实际进行。要充分利用广播、电视、报刊等多种新闻媒介宣传和组织各种学习班等活动。当前，特别要加强环境与经济协调发展的宣传教育，提高各级领导和企业人士对环境与发展问题的综合决策能力，克服与传统粗放式经营相联系的思想和做法。
（二）建立政府环境与发展综合决策机制，加强政府宏观调控
首先，建立政府支持、规划、协调环境保护工作机制。其次，进一步强化政府对乡镇工业环境保护的宏观调控。一是搞好规划。各地政府要把环境质量目标、污染控制目标、环境管理目标、污染点源治理目标及环境投入目标等纳入总体发展规划，使经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展。二是把好企业审批关。要遵循环境与经济、社会发展相协调的原则，在新上建设项目审批中严格把关，既从本地经济发展需要出发，又充分考虑环境承受能力，把环境保护放在优先位置。三是合理调整乡镇工业结构。如对剧毒行业以及土硫磺、土炼焦、土冶炼等行业，应予以坚决取缔。对用水量大、水污染严重的小造纸、小印染、小化工等项目，应严格控制。对以黏土制砖、毁坏大量土地的砖瓦企业应限制发展。鼓励乡镇、村发展以煤矸石、灰砂、河道淤土等为原料的砖瓦生产企业。
（三）改革自然资源利用方式和制度，克服短期化行为
乡镇工业利用资源的特点是：高消耗、低效益，高浪费、低付费，资源使用者的行为方式是短期化的，其开发方式是掠夺性的，因此，必须改革现存不合理的资源利用和管理制度，逐步健全资源产权制度，制定并完善资源税费，贯彻有偿使用制度，彻底改变过去那种谁开采、谁占有，谁使用、谁收益，毋需交付资源费，或即使付费也极低的状况。实行资源有偿使用制度，可以使资源所有权，包括占有、使用、收益和处置权在经济上得到实现。迫使那些资源消耗大、经济效益差、污染严重的乡镇工业尽快改变经营方式，提高技术水平，为从根本上解决乡镇工业环境问题创造有利条件。
（四）加强立法，从严执法，加大对乡镇工业环境保护的监督力度
首先，要加强环境立法。在市场经济条件下，我国环境法律有的条款已经过时；有的规定过于原则，在实际工作中操作性差；有的方面还无法可依，这给环境执法带来很大困难。因此，要健全和完善乡镇工业环境管理的法律法规，建立有关保护制度以及制定相应的保护标准，做到有法可依，制度严谨，具操作性，减少人为因素干扰。其次，坚持从严执法。环境法制建设的关键是执法。当前，严格执法的重点，一是对引进的项目进行严格审查，有效地防止和控制发达国家的“污染转移”；二是对乡镇工业严格进行环境管理，继续大力推广“三同时”保证金制度，对违反规定浪费资源并有污染的建设项目，不准立项、设计、施工、验收；对不符合国家产业政策或是国家产业政策限制发展的那些污染重的乡镇工业，要限期治理，治理不达标的，坚决实行“关、停、禁、改、转”；三是每年针对乡镇工业一些突出的环境问题进行多形式、多层次的执法检查，及时纠正各种违法行为，要加大对重点地区、重点行业的重大生态破坏案件的查处力度，对违反规定，造成环境污染事故的企业，除对企业和责任人员处罚外，还应追究企业负责人的行政或法律责任。再次，政府给予环保部门必要的政策、人力、物力支持。要完善和强化县、乡两级环境保护机构，特别加强乡镇一级的环保力量，可在乡镇设立相应的环境保护机构（如环保办公室），污染较重的乡镇必需设立环保机构；加强县乡环境管理部门的建设，增加必要的编制和设备；加强环境保护队伍建设，建立一支训练有素、精通业务、善于管理、严格执法的环境管理监测队伍；赋予环保部门对乡镇工业企业的现场处罚权；工商、税务、银行、农业（乡镇企业）等部门要按照有关法律协同环保部门开展工作，对乡镇工业的开办、管理过程进行控制。
（五）建立现代企业经营机制，走可持续发展之路
要以“产权清晰，权责分明，政企分开，科学管理”为原则，积极推行现代企业管理制度，规范乡镇企业的生产经营管理，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体。通过现有企业管理制度的改革，使企业的技术素质、劳动者素质和管理素质提高到一个新的水平，达到劳动生产率提高、经济效益持续增长、企业治理污染有经济实力和发展后劲的目的。要鼓励乡镇工业通过优化重组、组建企业集团、出售转让、外资嫁接等形式，推动存量资产和资金向优势行业和企业流动，发展规模经济，增强乡镇工业的市场竞争力，实现规模经济和集约化经营，不断增强企业活力，从而为企业治理污染创造良好的现实条件。
（六）采用经济手段，加大环境保护的投入
乡镇工业由于“利益”的驱动，优先考虑的是经济效益，不考虑或很少考虑污染问题，也不愿拿出经费来治理污染。因此，对乡镇工业的环境管理也要采用市场机制，依靠经济手段，施以利益驱动，引导乡镇工业改变产业结构，引进新技术，发展新产品，解决污染问题。第一，国家应建立与市场经济相适应的生态环境补偿机制，包括实施环境标志制度，加大排污收费力度，结束现阶段各资源管理部门分散收费、分散管理、资金使用效益低的局面，通过各种手段积累资金，统筹解决乡镇工业的环境污染问题。第二，采用金融手段解决环境问题。可以考虑建立环保银行，对实施清洁生产的企业给予优惠贷款。扩大专项贴息贷款规模，建立稳定的生态环境保护与建设的金融支持系统。制定优惠政策，鼓励乡镇工业和民间组织在环境保护方面的投入。再次，进行税收调节。要在调查研究的基础上，针对乡镇工业特点，增加新的生态环境税，征收生态环境补偿费。根据激励、可行、简易、补偿费略高于恢复费用的原则来确定税（费）率的标准及适用范围，使乡镇工业把“环境”也当做资本。最后，改革排污费收费制度。由于我国地域广阔、情况各异，排污费收费标准难以统一确定，因此可先由国家制定超标排污费收费的原则和参考标准，再由地方根据当地实际制定出具体的收费标准与规则，报国家环保局审批，并使超标排污费收费标准随物价水平浮动，保证它略高于治理设施的运行费用，减少“缴排污费，买排污权”的现象。
（七）促进乡镇工业技术进步，引导乡镇工业向绿色产业转移
乡镇企业技术落后，不仅直接影响产品质量，影响经济效益，而且造成环境污染，影响社会效益。因此，促进乡镇工业技术进步是解决乡镇工业环境问题的一条重要途径。在促进乡镇工业技术进步过程中，应大力推广绿色技术，积极引导乡镇工业向绿色产业转移。乡镇工业植根于广大农村，应充分利用其资源优势和特点，大力开展资源综合利用，引入绿色科技，发展绿色产业，与当地农、牧、渔业结合配套，因地制宜发展绿色农副产品加工业，逐步实现乡镇工业的生态化、无害化和工农业发展的一体化。
（八）合理布局乡镇工业，集中控制环境污染问题
乡镇企业必须改变“乱、散、小、低”现象，逐步调整产业结构和产业布局，逐渐由分散向相对集中和连片发展转变，向大乡镇和县城集中，借助城镇功能，减少公共设施投入，提高聚集效应和综合效益。首先，乡镇工业要统一规划，集中建厂。对环境污染较严重的15类小型企业坚决关停，今后任何地方都不允许以任何理由、任何借口再上污染严重的“15小工业”；一切新建项目，原则上都要进入乡镇工业区，重污染行业如化工、造纸、制革等，必须进入集中控制区，对控制区以外的超标准排污企业，要依法加倍征收排污费，并实行限期治理或限期搬迁，逾期不完成的坚决予以关、停、并、转；对辖区内污染物排放量大的行为要严格按照环境功能区划的要求，实行污染集中控制，在控制区建设统一的“三废”处理装置，并实行有偿使用。其次，把发展乡镇企业与小城镇建设结合起来，提高乡镇工业区、集中控制区的整体功能和吸引力。通过把乡镇驻地划分为商业小区、住宅小区和工业小区，对乡镇工业小区进行路、水、电、电讯及环保工程等基础设施建设，发展公共服务业，吸引乡镇办、村办工业企业向集镇聚集。再次，政府应为乡镇工业治理污染创造有利条件。政府要在税收、信贷、土地使用等方面适当扶持，改革企业用工制度和用地制度，打破条块分割和行政封锁的僵化模式，创造公平竞争条件，促使乡镇工业跨行政区域向乡镇工业区和控制区集中，以利于污染的治理和发挥规模治理效益。
（本文为国家哲学社会科学规划课题《我国中部地区乡镇企业发展中环境保护问题研究》的部分内容）
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