欧洲联盟电信政策的发展动向，本文主要内容关键词为：动向论文,电信论文,政策论文,欧洲联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电信政策通常体现在国家对电信业发展的总目标，电信基础设施、电信服务和电信市场发展的具体目标，以及伴随这种发展出现的各种新的政治、经济和社会等问题提出的重要报告和建议，或采取的行政或立法措施中。欧盟作为当今世界的一个重要力量，它的电信政策近10多年来发展很快，在促进欧洲地区电信业发展，缩小与美国电信业发展的差距方面发挥了重要作用。到目前为止，欧洲的电信基础设施已实现具有重要意义的联接，移动电话业处于世界领先地位。从1998年1月1日起，欧盟又实行全方位的电信市场开放。这一切为因特网在这一地区的发展和利用创造了有利的条件。尽管如此，欧盟的电信政策在不断变化的信息环境中也面临着许多新的挑战。欧盟电信政策的发展动向和在实践中所取得的经验教训值得认真研究。
欧盟电信政策的发展背景和基本原则
以因特网为代表的全球信息网络的迅猛发展，使电信业面临重大的结构性变化，也使电信管理的问题变得日益突出。因特网利用现有的电信基础设施进行大容量的信息传输，信息传输量、传输强度和速度在很大程度上取决于电信基础设施的结构和质量，因此从这个意义来说，因特网也是一种电信网。为了适应这种发展，许多国家都在着手调整自己的电信政策。
欧盟电信政策发展的背景 欧盟的电信政策是在电信技术和信息技术迅速发展，欧洲一体化运动不断推进的情况下发展起来的。电信技术的发展，尤其是电信技术和信息技术与服务相互融合的可能性迅速增加，要求对电信基础设施给予重新认识。欧洲的政界和学术界人士普遍认为，电信市场不发达，政府对电信业采取垄断政策，地方和企业的积极性难以发挥是造成欧洲在这个领域落后的主要原因。为了扭转这种局面，迫切需要推动该地区制定消除垄断、增强竞争、促进电信市场发展的新政策。欧盟（当时的欧共体）的电信政策因此迅速发展起来。
欧盟的电信管理过程是欧洲一体化进程的组成部分。80年代中期欧共体内部市场计划（单一欧洲法令）的开始实施，使欧共体电信部门的共同管理有了合法基础。1993年签定的《马约》确定的欧洲未来电信政策的主要目标是：建立泛欧网络和形成新的立法原则；要求欧盟及其成员国采取行动，为欧盟电信业的发展创造良好的竞争环境。①当前，风信技术和信息技术的相互结合和发展已成为促进欧洲国家重新组合的一个新的重要因素。
欧盟电信政策基本原则的确立 欧盟电信政策的迅速发展主要是以欧共体1987年“关于欧共体电信发展绿皮书”的发表为标志的。这个绿皮书的出现改变了欧盟电信政策的面貌。它的基本思想是：通信是一种商品或服务，应当流动和自由地进入市场。②因此自80年代末期开始，欧盟的电信业实际上进入了一个反垄断时期，各类电信政策主要以消除垄断，促进电信市场发展为目标迅速发展起来。在这个过程中，多样化的统一、自由化的市场和跨国权力的权限引出了欧盟电信政策需要应付的各种具体问题。
1987年的绿皮书提出的关于促进电信市场自由化、鼓励竞争、加强协调和在此基础上形成不同系统联合的原则，实际上成为近10多年来欧盟电信政策发展的基本原则。这个绿皮书的出现也标志着欧盟在电信领域里系统立法的开始，因为它提出的大多数政策主张后来都以法律的形式确定下来，例如关于取消国家电信组织(TOs)对终端设备的垄断，并对其在电信服务方面的垄断权加以限制；发展适应欧洲范围电信服务所需要的双向卫星通信系统；建立欧洲（电信）标准化组织，促进欧洲标准化过程的现代化等。③这个绿皮书一经发表后受到该地区各种市场参与者，如经营者、制造者、服务提供者和用户的普遍欢迎。委员会根据这种反应，进一步制订了一个行动计划，内容包括放宽对电信设备和电信服务市场的限制，建立电信市场的技术标准，限制国家电信组织的权限，开放欧洲电信市场等。为了使电信管理更好地适应单一欧洲共同市场的要求，委员会还在共同体内发起关于欧洲电信管理环境的讨论。
消除对电信市场的垄断是欧盟在此后的一些年里电信政策发展的主要方面。例如，为了开放欧共体内部“电信终端设备”市场，消除国家对这个市场的垄断，委员会根据《欧洲经济共同体条约》中有关的竞争原则，于1986年7月和1992年11月分别发布关于在成员国之间相互承认电信终端设备型号的指令；于1988年5月发布了一个关于废除各成员国在终端设备的进口、销售、连接、安装和维护方面所拥有的垄断权的指令。鉴于这个指令在当时受到某些成员国的质疑，欧洲法院于1991年3月作出了一个具有重要意义的决定，即确认这项指令的合法性，并进一步批准关于管理和经营功能相分离的原则，从而加强了委员会的立法权。
委员会认为在电信服务领域里，必须注意调整放宽限制与相互协调的关系。开放式网络服务的基本原则是向新型服务提供者或用户开放和协调利用网络基础设施的条件，从而为泛欧服务的发展开辟道路，最终达到可以根据共同原则和访问方式利用不同成员国网络的目的。因此，建立“欧洲标准”是一项十分重要的工作。
到目前为止，对电信市场的垄断政策在大多数欧洲国家已被全部或部分废除，由政府控制的电信企业或机构被私有化，政府的垄断权受到极大限制。
欧盟电信政策发展的新动向
欧盟自80年代末期以来制定的一系列电信政策和法规，在促进成员国加快电信管理的变革方面已取得显著成效，但是《马约》的签定以及电信基础设施和服务功能和地位的变化，尤其是因特网在全世界的迅速兴起和美国信息高速公路计划的提出，促使欧盟去重新审视自己的各项政策，并根据欧洲一体化运动的新进展和国际竞争的新形势调整自己的电信政策。近年来欧盟电信政策发展动向主要表现在以下几个方面：
确定电信业发展的总目标 欧洲委员会于1993年12月发表的关于“增长、竞争和就业”白皮书，是一份关于欧盟在新时期工业和经济发展总政策的文件。这份文件把电信政策置于欧盟总政策的核心地位，④认为“数字革命”是欧洲社会进一步发展的关键，提议制定“欧洲信息高速公路计划”。这个建议得到欧洲各国领导人的普遍赞同和欧洲理事会和欧洲议会的全面支持。1994年5月提交了众所周知的“本杰曼报告”，这份报告建议欧洲理事会制定面向信息社会全面发展的战略，认为信息和通信技术及其相关的服务具有促进稳定和可持续的增长、提高竞争力、增加就业机会、提高全体欧洲人生活质量，以及提高组织效率和增强欧盟凝聚力的潜力。因此提出了彻底结束垄断，向完全自由化的方向迅速发展的建议。⑤这两份文件是欧盟具有里程碑意义的文件，它们对欧盟电信政策的进一步发展产生了重要影响。⑥值得注意的是，在这两份文件中，1987年绿皮书提出的关于自由化、竞争和协调的欧盟电信政策基本原则得到重申。
委员会于1994年7月通过的“欧洲通往信息社会道路的行动计划”，也被称为欧洲信息高速公路计划。这个计划强调电信行业更富竞争性的环境对于促进信息高速公路建设和信息社会发展的重要性，认为自由化、竞争和协调是促进这个地区信息经济发展的关键概念。为了形成一个更具活力和竞争力的市场，这个计划确定了电信业进一步发展的目的：加快电信基础设施的自由化，促进电信服务市场竞争局面的形成；发展和保护通用型服务；实现和保护标准化、网络互联和互用性；保护开放和竞争市场环境中的新的经济和社会利益。⑦
为了促进这些目标的实现，理事会于1994年8月通过了总投资为36.2亿埃居的通信技术领域研究和发展计划(1995～1998)。该计划分为三个部分，它们是电信应用（TELEMATICS计划）、先进的通信技术（ACTS计划）和信息技术（ESPRIT计划）。”⑧
加快泛欧电信网络的建立和开发利用 随着欧盟电信业发展总目标的确定，各项具体政策也相继制定，加快泛欧电信网的建立和开发利用是其中的一个重要方面。1995年11月，欧洲议会和欧洲理事会通过了关于发展欧洲综合服务数字网络指导方针，其主要内容是将这一网络作为当前可以利用的信息高速公路和促进其向未来宽带网络转移。欧洲信息社会发展战略的提出使泛欧电信网的发展具有了新的意义。一个关于泛欧电信网指导方针的指令于1996年末被通过，这个指令将重点放在电信基础设施的应用和通用型服务上，以满足公众和中小企业(SMEs)在教育、卫生、文化、电子商务以及信息社会的工作技能等方面的需求。
为促进对泛欧电信网的开发利用，加快新型信息产品和服务的发展，理事会于1996年5月又通过了经费预算为6500万埃居的多年度研究计划“信息2000年(1996～1999)”。该计划的目的在于鼓励欧洲信息提供者发展新型多媒体产品和服务，刺激用户对这些产品和服务的需求；重点放在从印刷版向电子版的转变和发展交互式多媒体服务上。
近来，电信技术与信息技术的融合趋势对电信服务的影响已引起欧盟的重视。1997年12月委员会就这一问题，发表了《关于电信、媒体和信息技术部门的融合及其对管理的启示》绿皮书。绿皮书提议在欧洲范围内开展关于在下个世纪如何管理新一代电子媒介的讨论，要求对今后面临的问题展开充分讨论，尤其需要从电信和信息服务相互融合的角度考虑现有的各种管理原则是否适用。绿皮书认为，欧盟需要新的管理原则，以便在经济增长、工作岗位产生、消费选择和文化多样性等方面充分利用这种新的服务优势。⑨
寻求消除因特网非法有害内容的方法 稳步发展的电信市场对欧洲社会的积极影响是明显的，但是电信网络，特别是因特网的迅速发展及其向几乎所有经济和社会活动领域的渗透，也产生了各种消极影响，主要表现在因特网上大量潜在的非法有害内容对国家安全、未成年人保护、人的尊严保护、经济安全、信息安全、隐私保护名誉保护和知识产权保护等构成了日益严重的威胁。这种情况随着欧洲单一内部市场的建立和越境数据交换的增加而变得更为严重，原有的电信政策和法规已不足以应付诸多迅速出现的新情况和新问题。因此，寻求消除因特网非法有害内容的方法成为当前欧盟电信管理中面临的一个比较突出的问题。欧盟发布了一系列有关这个问题的政策和法律文件，例如“无疆界电视”指令、“关于符合欧洲共同利益的服务”通讯、《信息社会的版权及其相关权利》绿皮书、《商业通信》绿皮书⑩，它们反映了这个共同体对正确评价网络服务内在特点和可能引发的危险的高度重视。为了确保信息自由流动和保护公众利益不受损害，目前特别需要对该地区的政策选择给予更多的关注。欧盟意识到，这些问题倘若得不到妥善解决，会造成网上服务的失真，进而影响欧洲内部单一市场的正常运行，甚至导致这个市场的重新分裂。
在由因特网引发的诸多社会问题中，隐私保护和对未成年人的保护是欧盟当前更为关心的问题。隐私保护要求认真对待各种数据可能对公民隐私构成的威胁。但是到目前为止，尽管有一个“欧洲人权公约”，但是执行的情况，尤其是在对待与个人数据有关的公民权问题上却因签署国的不同而存在差异。为了将这种因滥用信息技术造成的危险降低到最低限度，1990年9月，欧洲议会就公民隐私面临的危险及其应采取的措施作出了规定。欧洲议会认为，这些危险主要来自对个人数据无控制的询访，与第三国的数据交换以及信息系统的错误和对专利权的侵犯。具体措施的基本原则是在这个共同体内部建立一个高保护层，消除数据交换中的隐患，为形成一个“无内部疆界”的欧洲区域创造条件。它的各项规定基本上仍以欧洲人权公约为依据，但是更具法律约束的效果。这些规定要求对公用数字电信网，尤其是欧洲综合服务数字网络和公用数字移动网环境中的个人数据和隐私进行保护，包括对用户在通信中被传送和接受的信息量、其他运行功能和费用支付方面的信息和数据的保护。(11)
对未成年人的保护在这里是指欧盟及其成员国近年来为反对利用因特网向未成年人传播暴力和色情等内容所采取的相应行动。1996年9月，电信部长理事会通过了关于防止因特网非法内容，尤其是有关儿童色情内容传播的决议。委员会1996年10月发表的《在视听和信息服务中保护未成年人和人的尊严》绿皮书和1996年11月发表的《关于因特网非法和有害内容的通讯》，是两个十分重要的文件，它们很快在理事会和欧洲议会中通过，成为欧盟的立法性文件。这方面的重要文件还有：委员会于1997年11月向欧洲议会、理事会和经济和社会委员会提出的关于“促进因特网安全使用”的行动计划；理事会根据《马约》的有关规定，于1997年2月作出的关于采取联合行动与贩卖人口和向儿童传播色情内容的行为作斗争的决议；以及于1998年5月作出的“关于促进国家在保护未成年人和人的尊严方面采取共同有效行动，发展欧洲视听和信息服务业竞争”的决定等。
到目前为止，欧盟关于消除因特网非法有害内容影响的政策包括以下几个方面：
1、成员国间的合作。明确因特网非法有害内容的含义，根据《马约》和成员国有关司法和内部事务的规定，确定触犯法律的最低的欧洲标准；在此基础上加强成员国间司法和警方的合作。
2、检索提供者和主机服务提供者的责任。需要一个评价检索提供者和主机服务提供者管理原则的欧洲标准。
3、鼓励自我管理。鼓励因特网检索提供者协会间的合作，促进自我管理过程的发展，发挥检索提供者和主机服务提供者在限制非法内容传播中的作用，鼓励对有关技术问题的讨论和研究。
4、支持对过滤软件和定级系统(rating systems)的使用。鼓励对因特网内容选择平台(PICS)等过滤软件和更多的欧洲定级系统的使用，呼吁欧盟国家电信业形成一个共同的工作平台，以便使用共同体范围的过滤软件；鼓励欧洲的信息生产者在使用这个系统时采用自己在因特网上发布信息的代码，包括对信息内容系统的自我定级；支持各种以增强父母和教师保护未成年人自觉意识为目的的活动；建立便于公众举报因特网上非法有害内容线索的“热线”。
5、加强国际合作。扩大对话范围，召开包括有多种参与者和尽可能多的国家代表参加的国际会议，讨论在更大的范围内进行这方面合作的可能性。1997年7月在波恩召开的“全球信息网络”部长级会议是欧盟在寻求更大范围合作方面的一个例子。这次会议对全球信息网络发展的主要问题的解决方案达成了广泛的一致。会议特别提出，数据安全和密码的利用是信息社会发展所必不可少的条件，加密技术在电子商务中的有效利用具有重要意义。
欧盟电信政策发展的启示
各国的国情不同，电信业的发展道路也不尽相同。但是欧盟电信政策近10年来发展迅速，对欧盟国家和整个欧洲地区电信业的发展产生了重要的影响。欧盟电信政策的发展给人的启示是多方面的，其中最主要的是：
消除垄断、鼓励竞争、加强协调是欧盟促进电信业发展的成功经验 电信业发展首先需要电信市场的发展，制定消除垄断和鼓励竞争的政策可以极大地改变电信经营者的经营方式，使电信市场迅速发展起来。这不仅是当前国际电信业发展的一个趋势，也符合欧洲一体化进程和欧盟各国加快发展电信业的需要。在这个问题上的任何迟疑或延误都会给未来的发展造成难以估量的损失。欧盟的经验表明，在消除垄断和鼓励竞争的同时必须注意加强不同国家、不同系统间的协调与合作，从而为实现欧洲电信基础设施和电信服务的共同利用创造条件。
电信和传媒基础设施的合理利用是当前欧盟电信管理亟待解决的问题 电信和传媒基础设施的发展为信息的传播、存储和获取提供了前所未有的机会，但是也引发了各种新的社会问题，使对这些设施的合理利用问题变得日益突出。这种变化从欧盟近年来围绕这类问题所发表的大量政策性和法律性文件可以看出。它表明欧盟的电信管理的重点正在从电信基础设施建设，向对这些设施的合理利用方向发展，尤其值得注意的是信息行为和信息关系方面的问题开始引起关注。欧盟的经验表明，促进电信业的发展不仅是一个技术问题，传统的电信和传媒概念不会自动提供解决信息经济和信息社会中出现的大量社会问题的办法。唯一的出路在于对信息社会中的公平竞争、公平的合法权利和义务、政府在全球信息社会中的地位以及信息社会的动态给予重新认识，并在此基础上研究各种可行的具体措施。
电信、大众传媒和信息业的融合是欧盟电信政策发展面临的巨大挑战 欧盟电信管理的经验表明，电信政策需要适应电信技术迅速发展的动态。当前，数字化正在使电信、大众传媒和信息业出现融合的趋势，以往将这些行业分割的界限正在迅速消失或变得模糊。信息生产将成为一个日趋综合的过程，在这个过程中，电信和传媒系统将作为信息系统使用。因特网的发展已表明，当电信基础设施与外围或辅助性设施相结合时，便形成可以使信息的处理、传递和存储不受时间、地点限制的信息系统，这种发展预示着电信服务用户与电信基础设施管理者和电信服务提供者的地位发生明显变化，电信服务的用户地位将由被动变为主动，用户的需求将成为电信市场发展的主要推动力。这种趋势在欧洲已开始出现，它将从根本上改变电信业的面貌。以往在这些行业相互分割基础上形成电信政策和法规的大多数概念正在迅速过时，如何适应这种变化，如何应付随之而来的各种问题，例如管理问题，对新型服务要求的不确定性问题，将成为欧盟电信政策进一步发展的巨大挑战。
加强研究和面向社会的咨询是落实欧盟电信政策的重要方法 欧盟是一个区域性国际组织，在一定意义上也可以说是欧洲地区的一个具有一定权威的跨国权力机构。促进欧洲一体化运动的共同目标将这些欧盟国家结合在一起，不同的政治、经济、工业和社会背景又使这些国家在许多具体问题上存在分歧。因此，如何平衡不同国家间的利益，使各项政策在成员国付诸实施，始终是欧盟电信管理中的一个关键问题。欧盟的经验表明，在诸多的方法中，加强共同研究和广泛咨询是一个重要的方法。综观欧盟电信政策发展的历史不难看出，几乎每一项重大政策的出现都伴随着大规模的研究计划和面向社会的咨询活动。这些研究和咨询活动不仅有助于各项政策的落实，而且有助于形成共识和促进广泛参与，使欧盟的电信政策建立在更加科学的基础之上。事实上，近些年来欧洲的信息研究，尤其是包括电信政策在内的信息政策评价日趋活跃，一些新概念和新思路不断涌现，它们对欧盟当前和未来电信政策的发展有可能产生重要影响。