论分税制下的地方税征收原则和体系建设，本文主要内容关键词为：分税制论文,地方税论文,体系建设论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中共中央“九五”计划的建议中明确指出：“调整地方税制结构，健全地方税收体系”，“完善分税制，合理划分中央与地方的事权，划清支出范围。”明确地方税的征收原则和体系建设，是经济体制改革的重要任务。本文为此提出自己的初步意见，以供理论和实践工作者参考。
一、分税制下的地方税征收原则
什么是地方税所特有的征收原则呢？笔者认为应当强调受益的原则。因为每一级地方政府都要发展地方的工农业，建立商业网点及各种服务业，普及教育事业，儿童保育事业，卫生保健和福利事业，创办必要的公用事业和马路、公路、桥梁等公共设施。当地政府为企业和居民举办这些事情，需要有一定的经费，而征收地方税是筹措这些经费的主要来源。所以应当明确地方税的征收原则，首先是受益原则，同时，也是服从中央税的征收原则。但应当强调谁受益谁负担，多受益的多负担，少受益的少负担，基本上没有受益的不负担。如果城镇举办这些事业的经费，只由一部分城镇的企业和居民来负担，而另一部分企业和居民完全不负担，或者负担有多有少，不能基本上反映他们的受益程度。这样，征收地方税，则显然是不够公平的。例如，1984年二步利改税和改革工商税制时，初步建立城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税四种地方税，这是建立地方税收体系的一个良好开端。但问题是其中的城市维护建设税的征收，规定以当时缴纳产品税、增值税、营业税的税额为缴纳此税的计税依据。1993年工商税制改革时，仍沿用此法。这实际上是把后者作上述三税的附加，与地方税的征收原则不符，必然会产生以下不够公平的现象：
（一）有的企业和个人有受益而无纳税的义务
既然城市维护建设税是增值税、营业税、消费税三税的附加，即只有缴纳这三种税的单位和个人，才是城市维护建设税的纳税义务人。城镇中的一些无税企业及免税企业，如一些军工企业及经过获准免税的企业等，它们享受着地方政府提供的各项生活服务和公共设施，却不完全向各地方政府交纳城市维护建设税，这不能不给当地政府筹措地方建设资金带来一定困难。特别是军工比较集中的城镇，更是这样。
（二）企事业同等受益，而地方税负却不均衡
因为增值税、营业税、消费税三税的税率是按照企业的盈利水平以及发展国民经济的需要体现着工业重于商业、奢侈品重于一般消费品，一般消费品又重于民生必需品的精神制定的。现在城市维护建设税变成这三税的附加，必然对于地方税的负担也会发生工业重于商业，生产奢侈品的工业（如生产烟、酒企业）重于日用必需品的企业（如生产经营煤炭、生铁的企业）。而从受益原则来说，凡是企业同样受益应纳同等的税，纳税多少应基本上反映它受益的程度，不应考虑企业的盈利水平，即使是亏损的企业，只要它们享受了城市建设的利益，也应该同样地交纳城市维护建设税，这样才能加强企业的经济核算。
二、分税制下的地方税体系建设
（一）分税制下地方税体系存在的问题
我国现行地方税体系是在1993年工商税制改革的基础上形成的，这次改革突破传统格局，对税收政策、管理体制和管理机构等诸方面进行了一系列改革。但从税制改革的整体实施和地方税体系运作情况来看，仍存在着许多不足之处。
1.地方税管理权限划分不尽合理
分税制一个基本特征，是要将以立法权为核心的税收管理权在中央和地方之间的合理划分，并以此确定各自财力范围，承担相应的责任义务。现行分税制的一个明显缺陷，就是对税收管理权限没有做合理的划分，特别是对地方税管理权限的处理，在地方税种的设置和税收条例的立法上，地方政府几乎没有什么权利。这样一来，不可避免地带来两种消极后果：
（1）现行地方税管理体制基本上是传统体制的翻版， 而传统体制是在计划经济体制下制定的，这已不适应建立市场经济体制的需要。因为，传统的管理体制，包括历次试图解决中央和地方财政分配关系的改革，都只是做到中央向地方分税而不分权的程度，而没涉及问题的实质。诚然，这种分税不分权的改革，对于打破高度集中的统收统支管理体制有一定的积极作用，也在一定程度上调动了地方的积极性，但随着改革的深入，也日益暴露出其自身的缺陷：一方面，从中央来看，它分出去的只是税，税分出去又可以凭权力重新收回来，故而可出现一手放，一手收的现象；另一方面，从地方看，它只得到的是税而不是权，或即使在某些方面拥有一定的权力，但这些权力没有法律法规的方式规范下来，使地方在利益预期方面心中无底，自然会出现一些短期行为。
（2）地方税管理权限高度集中在中央， 不利于地方因地制宜处理当地的税收经济问题。因为在我国地域辽阔，各地自然条件和经济发展水平极不平衡，各自拥有不同的税源优势，对千差万别的税源进行统一立法，势必会形成中央要求地方开征的税种地方未必有相应的税源，或者因税源太小而不足以开征，而且随着地方经济的发展，地方具备了某类税源，同时也需要用税收进行调控，而地方却无权开征相应税收，无疑会妨碍地方经济的正常发展。
2.地方税税种划分不具科学性
由于现行分税制是在中央与地方之间的事权尚未分清，各自支出范围尚不确定的情况下，先划定财权而施行的，必然导致财权与事权不统一。在这种情况下，地方税源的划分也不具科学性，具体表现在以下几个方面：
（1）收入划分不均衡。收入来源稳定、税源集中、 增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎全是收入不稳，税源分散，征管难度大，征收成本高的小税种，因而导致一些地方财政收入下降，尤其是经济不发达地区。加之没有严密科学的转移支付制度与之配套，在现行税收返还制度下，一旦返还出现时滞或其他意外情况，必将影响地方建设支出和经济发展。
（2）税种划分不规范。 新税制名义上是通过分税制来划分各自收入范围，但实际上仍没有跳出按企业经济性质和隶属关系划分收入的圈子。如企业所得税，属于中央企业的归中央政府征收，属于地方企业的则归地方政府征收。同一种税，既不作为共享，也不按其隶属关系将其收入在各级政府间进行分配，极不规范，在别国也属少见。它不仅背离了按收入归属划分税种的分税制改革原则，也不利于该税的征收管理。尤为严重的是，这样一来，使各级政府的经济利益与所属企业密切相关，达不到通过分税来转换政府职能，实现政企彻底分开的目的。
3.地方税管理力度有待加强
（1）地方税管理力量薄弱。 这主要是两方面原因造成：一是地方税务机关是为适应分税制而匆忙组建的，在管理、组织上缺乏保证；二是由于分设机构，使原为数不多的税务人员更加分散，且人员素质普遍偏低，严重影响了税收管理质量。
（2）地方税管理制度不健全。 许多地方忽视加强地方税征管基础工作，以至一些税种征管资料不齐，纳税档案未建立，信息不灵，税源难以控制。同时，新的适应地方税实际征管办法及相应制度尚在建立之中。
（3）地方税管理系统与国税管理系统两者间的关系尚未理顺。 在两套机构交叉征管的情况下，必然出现许多问题：如对同一企业，同一税基的纳税情况进行调查，与过去只有一个机构情况相比，企业负担将增加，而且当检查情况不一时，企业无法得知按谁的结论执行。
（二）分税制下地方税体系的建设
我国分税制改革的目标：一是理顺中央与地方财政分配关系，调动中央与地方的积极性；二是利用分税制的内在机理，转换政府经济职能。所以，我国地方税体系建设也应为实现分税制改革的目标服务。为此，我国的地方税建设应从以下几个方面入手：
1.继续推进地方税改革，扩大地方对其税收的管理权
税收管理权包括税收立法权、税法解释权、税基选择权、税率确定权、税种停征开征权、减免税权等等。本着统一税收与地方自主相结合的原则，地方税管理权限应在中央和地方之间作如下划分：中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央；对全国统一开征，并且对宏观经济影响较大的地方税（如营业税），由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方；全国统一开征，但对宏观经济影响小，而对本地区经济影响大的地方税，除由中央制定基本法规外。实施办法、政策解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地方；对于全国不统一开征，具有明显区域性特点的地方税的立法权、征收权、管理权应全部划归地方；地方政府结合当地资源优势，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种。
2.合理配置地方税种，增加地方收入
针对税种配置不尽合理的状况，对现行地方税种进行适当调整使之更趋科学、合理。具体来讲可作如下调整：第一，把一般消费税收入由归属中央改为归属地方，以调动地方培植税源的积极性。因为消费税中19类应税项目，大多是靠地方政府扶持发展的，其收入全部划归中央，必将挫伤地方的积极性，使税源枯竭。第二，规范城市维护建设税收入归属，将该税由金融机构和铁道部门等集中缴纳的部分划归地方，使其成为名副其实的一个独立的地方税收，实现按地域管辖权原则划分税源归属的彻底分税制。第三，将现行企业所得税划归地方税，或由中央与地方共享，改变其按行政隶属关系划分收入的传统状况。第四，加快遗产税、证券交易税、赠与税等地方税的立法开征步伐。
3.理顺征收管理关系。一是在政策上要有明确规定，即按各收各税的原则划分国税与地税的征收范围；二是在操作上协调，即建立国税、地税两局协调的税收征管系统；二是加快税收征管改革的步伐，建立适应市场经济体制要求的征管模式。
4.取消基数返还办法，建立比较规范的财政转移支付制度，增加中央财政转移支付中的专项划拨和地区补助的比重，以支持中西部地区的经济发展。