珠江流域水资源生态补偿政策体系研究——以贵州省为例，本文主要内容关键词为：贵州省论文,珠江论文,为例论文,水资源论文,流域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003－6636（2011）04－0105－05；中图分类号：F127；文献标识码：A
流域水资源生态系统是指特定流域范围内与水资源相关的生态与环境系统。流域水资源生态补偿是指流域内从事生态保护和建设的行为主体，以及影响和损害生态系统现状的行为主体，按其投入、受益和损害的情况，分别获得成本补偿，支付生态成本，并且承担治理和修复责任的一种生态补偿机制。按照“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，这一概念具体可分解成两个层次：第一层次内涵是由造成水生态破坏或由此对其他利益主体造成损害的责任主体承担修复责任或补偿责任；第二层次是由水生态效益的受益主体，对水生态保护主体所投入的成本按受益比例进行分担。
一、珠江流域在贵州生态补偿的现状及存在的问题
（一）珠江流域生态补偿的现状
1.珠江流域在贵州省的主要地理状况和水生态状况
贵州省境内的南盘江位于西江上游，发源于云南省沾益县交界处三江口，沿省界东流至望谟县的蔗香注入北盘江，蔗香以下称红水河。南盘江流域面积为5.7万平方公里，贵州省境内部分7840平方公里，年径流量为52亿立方米。北盘江发源于云南沾益县马雄山西北坡，流经宣威至都格入境，又经茅口、盘江桥，百层至蔗香与南盘江汇合，干流全长442公里，贵州境内327公里，天然落差1932米，平均坡降4.4％，流域面积2.6万平方公里，贵州部分2.1万平方公里，年径流量121亿立方米。
根据2009年度贵州省环境状况公报显示：（1）南盘江水系共布设5个监测断面。其中，干流断面3个，一、二级支流断面各1个。3个干流断面均达到Ⅲ类水质，一、二级支流断面为劣Ⅴ类水质。（2）北盘江水系共布设8个监测断面。其中，干流断面4个，一、二级支流断面各2个。4个干流断面均达到Ⅲ类水质标准。（3）红水河水系共布设3个监测断面。其中，干流断面2个，一级支流断面1个。3个断面均分别达到Ⅱ、Ⅲ类水质标准。（4）都柳江水系共布设5个监测断面。其中，干流断面2个，一级支流断面3个。5个断面均达到Ⅱ类水质标准。
2.生态补偿法律和政策分析
（1）国家层面的法律和政策分析。目前，我国现行的法律法规还没有明确的法律条文规定跨区域的河流污染造成损失的补偿办法，对水资源开发利用的经济补偿也暂时没有明确的规定。现行法律主要规定了对水污染的赔偿责任，也就是体现了“谁污染、谁治理”的原则。但对于“谁受益、谁补偿”的流域水生态外部经济效应还没有具体的法律条文，仅在《国务院关于落实科学发展观和加强环境保护的决定》中原则性地提出了“尽快建立生态补偿机制”，提出中央和地方可分别开展生态补偿试点。2010年10月，中共中央国务院在《关于深入实施西部大开发战略若干意见》中决定，在贵州、甘肃、宁夏进行水权交易试点，实质上也是为制订国家和地方层面的法律法规寻找依据。
（2）省级层面的法律和政策分析。2006年6月，贵州省人民政府发布《贵州省人民政府关于加强赤水河上游生态环境保护和建设的意见》。2009年7月1日，贵州省人民政府在清水江流域试行水污染补偿办法。红枫湖、百花湖是作为贵阳市重要水源地的“两湖”，2007年以来，贵阳市和“两湖”上游的平坝县进行了生态补偿的探索。由于珠江流域各省生态补偿实践起步较晚，主要是在落实国家生态补偿项目及其配套项目中进行了一些尝试，集中在森林生态补偿方面，覆盖面和资金相对较少，以流域上下游之间的受益—受损关系进行生态补偿的实践还不系统。
（二）生态补偿的问题
1.现行法律法规不健全难以支持生态补偿制度的实施。现行的法律法规体系仍然比较薄弱，表现为以下三点：第一，对生态补偿利益相关者的界定，补偿内容、方式和标准的规定不明确；第二，立法落后于生态保护和建设的发展，对新的生态问题和生态补偿方式缺乏有效的法律支持；第三，部门立法中存在一些不协调与冲突。例如，在流域环境保护上，水利部门有《水法》，环保部门有《水污染防治法》，由于各部门都从自身的利益出发，导致在水问题上产生部门间的不协调。
2.水资源产权不明影响流域生态补偿体系建立。水资源流动性和开放性的特征决定了水资源产权界定的难度。而我国对水权的研究落后于发达国家，导致实际中与水资源相关的权益难以确定，阻碍着生态补偿制度的建立。地方政府为了追求自身利益最大化，都存在生产成本外部化的动机。贵州作为“两江”上游重要的生态屏障，为保护“两江”做出了巨大的贡献和牺牲，但因为水产权的不明晰，使得流域层面水资源的效益和成本分摊出现“马太效应”，严重挫伤了贵州实施流域水资源环境保护的积极性，转而通过招商引资等方式实现工业化，从而对珠江流域脆弱的生态环境构成严重挑战。界定珠江流域上下游的水权，通过水权交易的方式进行流域生态补偿存在较大的困难。
3.中央、地方政府的政绩观以及农民的切身利益存在一定偏差。中央政府更多从国家战略安全的角度考虑，通常比较重视对生态环境的保护。而地方政府为了追求“政绩”往往更重视GDP和相关经济指标的排名，相反对生态环境的保护常常流于形式。之所以出现这种情况，一方面是因为地方政府官员的晋升取决于他们的政绩，而通过招商引资等手段来促进地方GDP和财政收入的增长往往可以起到立竿见影的效果；另一方面地方政府尤其省市“一把手”的职位或职务调换频繁，而环境保护往往需要很长时期才能起到理想的效果。这种“政绩观”难以对环境保护起到细化、扩展和支持的作用。同时，流域内的农民由于长期处于经济发展落后、生活水平低下、贫困面大的境地，要求尽快走上富裕道路、共同享受发展成果的愿望十分强烈。怎样将中央政府、地方政府、农民三者的利益和愿望有机结合起来，实现博弈均衡，这是一个重大而艰巨的课题。
4.非政府组织缺乏足够参与。从目前我国的流域生态环境保护及生态补偿机制来看，非政府组织的参与仍然非常微弱，同时也难以代表公众的呼声。一方面是由于我国相关的法律和法规不健全，非政府组织的管理和运行受到政府规章制度的重重限制，另一方面我国长期以来形成的政府强势地位使得非政府组织缺乏独立意识，而这些因素共同阻碍了非政府组织的进一步发展。由于公众难以表达自身的利益诉求，使得他们对生态补偿政策漠不关心，政府对生态政策宣传也显得较为乏力。
5.缺乏有效的协调机制导致补偿主体的积极性不高。在珠江流域生态补偿中，上游地区通常是受偿主体，而下游地区则是补偿主体。所以，在生态补偿机制的探索与建立中，出现了上游地区积极性高，而下游被动、回避的现象。流域作为源头到河口构成完整、独立、自成系统的水文单元，具有自然和功能的内在统一性，但是流域的干支流、上下游、左右岸被人为划分多个行政区域，地方利益、外部性以及搭便车等可能在行政区域之间制造矛盾，以邻为壑、转嫁污染、推诿责任的事情就会经常发生。虽然国家在长江、黄河、珠江等大流域设置了相关的水利委员会或类似的流域管理局，但这些大流域管理机构的职责主要是负责本流域水行政执法、水政监察、水行政复议等工作，很少涉及流域生态补偿的内容。因此，缺乏有效的协调机制，导致各类补偿主体的积极性不高。
6.补偿标准偏低。首先，贵州现有的财政转移支付的国家和地方公益林的补偿标准为5元/亩·年，这个标准仅为流域内林农投入保护的成本。林农经营商品林与生态公益林的经济效益存在巨大的差距，导致林农对生态公益林的管护缺乏积极性。其次，虽然全国各地积极推进的水价改革取得了显著成效，但是我国目前的城市供水价格、污水处理费、水资源费征收标准偏低、征收范围偏窄，不利于促进水资源的节约利用。此外，对一些水利工程移民的补偿和扶持虽然有所增加，但不能从根本上解决他们的就业及其他社会保障问题。由于生态补偿标准偏低导致补偿对象获得补偿不足，同时由于缺乏稳定的收入来源，基本的生存状况尚没有得到完全改善，使得他们对生态保护积极性不高，进而会影响流域生态保护的成效[1]。
7.补偿资金使用效率低下。即使补偿资金能够及时发放给农民或移民，然而库区经济社会发展落后，失地农民非农就业十分困难，“返贫”现象屡见不鲜。水能资源富集和开发区，一般地形复杂，基本属于国家或省级贫困县（乡、镇），基础设施和经济发展十分落后，人口整体素质文化低，生产生活容量极其有限。同时这些地区由于长期以垦为主，封闭自给，农业社会变迁缓慢，使得当地居民自然形成一种“好静”、“好稳”的心态，造成水能资源蕴藏区和开发区各族人民缺乏从事第二、三产业的主动性与技能。如何矫正这些农民的偏好与不合理行为，帮助他们真正实现脱贫致富，是一项十分严峻的课题。
二、珠江流域水资源生态补偿的测算
（一）基本思路
当流域生态服务（如洁净水资源）价值可直接货币化时，可基于市场价格实施流域补偿，即采用水资源价值法。根据水质的好坏，来判定是受水区向水源区补偿，还是水源区向受水区补偿。[2][3][4]
1.确定补偿水量
设某流域在贵州境内的人口为a，全流域内的人均用水量为b，则贵州省在珠江流域内应取得用水量的理论值为：
T＝a×b
而根据贵州水资源公报，贵州省在该流域内的实际用水量为R，则理论值与实际值的差额为：
D＝T－R＝a×b－R
2.确定补偿水价
根据水域功能和分类标准：Ⅰ类水主要适用于源头水、国家级自然保护区；Ⅱ类水主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类水主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ类水主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类水主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。
从该功能分类可以看到，Ⅲ类及Ⅲ类以上水可以用于集中式生活饮用水。为此我们假定Ⅲ类及Ⅲ类以上水质的水价为
，Ⅲ类以下水质的水价为
。而通过测定可知该流域Ⅲ类及Ⅲ类以上水所占比例为
，Ⅲ类以下水所占比例为
。
3.确定补偿金额
根据上述所确定的补偿水量和水价，贵州省在珠江流域应获得的补偿金额为：
（二）测算过程
1.根据人均用水量确定应补偿水价
2.根据水价差别定价
根据《2008年度珠江片水资源公报》，如表2所示，可知珠江流域Ⅲ类及以上水质所占比例为70.8％，Ⅲ类以下水质所占比例为29.2％。
贵阳市供水总公司现行售水价格，是根据贵阳市物价局筑价费（2007）16号通知执行，供水实行分类价。水价由水价格、污水处理费两部分组成，如表3所示：
根据中国水处理网① 提供的数据，平均处理一吨水为饮用水需要单耗0.5千瓦/小时电量，电价按0.8元计算需要电费0.4元；药费0.2元/吨；人工管理费0.1元/吨；总计理论费用0.7元/吨。Ⅲ类及Ⅲ类以上水可以用于集中式生活饮用水。按每吨2.0元水价减去0.7元处理成本计算，可知Ⅲ类及Ⅲ类以上水质的补偿水价为＝1.3元。Ⅲ类以下水质按50％折价，得到＝0.65元。
3.根据水价计算补偿金额
由以上数据分析可计算贵州省珠江流域水资源应获得生态补偿费用为：
根据流域人均用水量指标和实际用水量指标差距，计算珠江流域下游地区超平均值用水应给予上游地区未达到平均值用水生态补偿，在思路上符合“公正、公平”原则。这一思路是按照全流域人口享有平均用水权的思路上演化出来的，由于按照平均用水量指标测算，上下游之间的用水效率也已经考虑进去，因此这一测算思路也是满足了效率原则要求的。此外，这一测算过程中水价选取了较为公允的计费标准，在全国水价一片涨声的大趋势下，最大限度地考虑了公平性。
测算结果为珠江流域下游地区的广西壮族自治区和广东省每年共应补偿贵州省33.85亿元，作为贵州全省人口在珠江用水量低于平均水平的水资源生态补偿。
三、珠江流域生态补偿的政策建议
（一）加强流域生态保护立法
目前我国《环境保护法》侧重于对环境污染的治理，而对于如何处理实现经济社会发展和生态环境保护之间的矛盾，实施可持续发展战略却没有涉及。为了加强对上游贫困地区生态环境保护的支持，需要从法律上对生态补偿主体及其义务、生态补偿责任、形式、补偿标准重新加以规范和明确，实现流域生态补偿有法可依。建议对关于生态保护和生态补偿的专项立法，对流域资源开发与管理，流域生态环境保护与建设，流域生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，构建起完善和科学的流域生态环境补偿机制。
（二）建立新型行政考核标准
改革开放以来，我国实行“分灶吃饭”的财政体制和以GDP为导向的政绩考核体制。这种体制最大的不合理之处表现在地方政府都存在片面追求GDP和财政收入的增长，成为其对生态环境资源采取掠夺式开发的动机，尤其在经济欠发达的地区，这种倾向表现得更为强烈。随着我国生态环境问题日趋严重，国家必须尽早建立“绿色GDP”制度，改革现有的新型行政考核标准。
（三）建立流域协商仲裁制度
1.强化流域水环境功能管理。珠江流域上下游地区理应享有平等使用流域水资源的权利，也应该承担保护流域水资源的义务。建议上下游所在的地方政府通过协商达成保护流域水资源环境的协议，通过行政管理手段和经济手段，建立起监督和实施流域水资源生态环境保护的奖惩机制。当流域上游出境断面达到水质控制目标时，下游地区对上游地区进行生态补偿，而如果出境断面水质达不到保护目标，上游地区要对下游进行赔偿。
2.建立“造血型”生态补偿机制。一方面，建议把生态补偿转化为当地的生态保护建设项目，鼓励当地居民承担生态保护建设项目，通过项目真正起到提高当地居民收入水平的作用。另一方面，建议加大对这些区域生态农业、生态林业、生态旅游、可再生能源开发等特色优势产业的扶持，探索应用银行信贷、财政贴息、投资补贴、税费减免等一系列优惠政策，促进不超过当地环境资源承载能力的特色产业的发展壮大，为地方政府的税收和居民就业作出贡献[5]。
（四）完善流域生态补偿财政转移支付制度
这方面的工作包括：一是应尽快修订《中华人民共和国预算法》。在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。同时，将中央补助地方专项资金引起地方财政收支的变化纳入预算调整范畴，便于地方人大对地方政府部门分配中央专项资金的过程进行监督。对专项补助的申报和拨付程序，明确财政部门和政府其他部门间的职责等加以规范。二是制定《财政转移支付法》，通过立法方式，建立省域之间横向财政转移支付制度，明确规范实施转移支付的形式、原则，组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序，以及违反时进行处罚的标准等。
（五）树立流域协调发展理念
建议借鉴国家主体功能区规划中对四大主体功能区划分的思路，根据各个地区所处的流域地理位置，对珠江流域的上下游之间划分相应的“三带”（生态保护带、生态恢复带、生态控制带）以及“四区”（优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区）。政府应明确各功能区的定位，对各功能区实行不同的考核指标，推动各个功能区追求各自不同的利益最大化，避免因出现产业同构化导致恶性竞争。上游欠发达地区应逐步淘汰高能耗、低效益的企业，寻求科学的生态经济发展道路，以获得更大的社会、经济和生态效益；下游发达地区也应从技术、人才、信息等方面扶持上游地区，实现整个流域经济社会全面协调可持续发展。
（六）积极筹集流域生态补偿资金
流域水资源的生态补偿建设需要投入大量的资金。目前，我国对流域的生态补偿资金主要来源于财政转移支付和专项基金，其中财政转移支付是最主要的资金来源。在社会主义市场经济体制下，除了财政转移支付，还应充分发挥市场力量完善资源的配置，获取流域水资源生态补偿建设资金。
（七）加大节水宣传力度并积极推进水价改革
虽然全国各地陆续提高水价，但提高水价却引发了不少争议，其中一个关键原因是政府缺乏与普通民众的沟通，节水宣传工作力度不足。北京的水价舆情相对稳定，其做法或许可供借鉴：首先，在举行水价听证会之前，政府提前在报刊上发表文章，系统介绍了采用保水源、集雨水、调外水和倡节水等四大措施；然后，邀请听证会代表听取有关部门的工作汇报并视察污水处理厂和水源地等，了解水资源短缺的形势；再次，请有关专家对解决水资源困境提出政策建议；最后，认真听取听证会每位与会代表的发言，对建议采纳与否做出详细说明和解释；此外，出台相关政策保护低保户的基本权利。建议政府加强对水资源节约工作的宣传，深入分析我国水资源短缺的形势，通过政府官员、社会团体和社会各界有识之士的共同合作，促使水价改革的顺利推进。[6]
注释：
① http://www.souwater.com.
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