中国银行业监管效率分析，本文主要内容关键词为：中国银行业论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济学分析的重要目标之一就是考察一种经济行为是否具有效率。银行业监管，从表面上看似乎是一种行政行为，它不直接为社会提供产品从而增加社会总的福利。但不可否认，它也在一定程度上影响了资源配置的方式，也是一种经济行为。那么，衡量一国银行监管效率的标准是什么？本文认为，银行监管效率包含两个方面的内容：一是监管机构在发现有问题的银行和处理这些有问题银行方面的工作效率，这构成了狭义的监管效率内容；二是从监管的最终目的来看，它要保持金融的稳定，促进经济发展，银行监管效率最后体现在一个国家的经济发展速度上，这构成了广义的监管效率内容。狭义的监管效率最终要服从于广义的监管效率。因此，对银行监管的效率分析的一个最重要尺度是稳定前提下经济发展的速度。其理由是，银行机构运行的效率决定了经济发展速度，而银行机构运转的效率又取决于银行业游戏规则的设计和银行机构遵守游戏规则程度，银行游戏规则的设计和遵守游戏规则的程度则取决于银行监管制度和监管工作的实施力度。
一、银行业监管效率的一般分析
以最小的成本获得最大的收益是人类经济活动所追求的理想目标。对效率进行分析的基本工具是成本与收益。下面我们就来分析银行业监管的成本和收益。尽管银行监管的收益不好直接评价，但所花费的成本是可以计算的。
（一）银行业监管的直接成本
银行业监管的成本可分为直接成本和间接成本。直接成本是指相对于不受政府监管而言、由政府负担的资源耗费和由企业负担的资源耗费所构成的额外成本，前者可称为行政成本，后者称为执行成本(compliance costs)。行政成本是由政府负担的实施监管的一切可以用货币来计量的经济资源。比如，政府设立特定的监管部门，需要人力成本，这些人在制定和实施有关政策时，需要物质资源。这种行政成本往往数量是较大的，如美国在1971-1979财政年间，仅对银行业和其他金融机构进行监管所耗费的行政费用由1971年的1亿美元上升到了1979年的3亿美元（注：资料来源：刘宇飞著《国际金融监管的新发展》，经济科学出版社，1999年4月，第86页。）。
再看执行成本，商业银行为了满足其监管者的需要，必须额外增加除了正常营运的开支，构成了执行成本。这些支出有：为按照规定保留记录而雇用专人，提供办公设施和材料等方面的费用；聘请专门律师的费用；按照规定缴纳的各种费用，如向中央银行缴纳存款准备金，向存款保险公司或其他类似机构缴纳的存款保险金，向银行监管机构为客户建立的补偿基金缴款，还要自觉规定提取坏账准备金，等等。但是，商业银行承担的监管成本与银行监管者花费的行政成本，二者在性质上是有所不同的。
（二）银行业监管的间接成本
间接成本是指不表现在行政成本的增加，也不表现在银行业执行成本的增加，而是由于监管的实施使整个社会的成本增加或社会福利水平的降低。这种现象也可以这样来解释，即由于有了银行监管制度以后，会使整个社会经济的运行效率有一定程度降低的代价，在国外也有人称之为“影子成本”。这类成本在现实经济生活中是不容易计算的，也不可能计算。因为，首先我们不可能在现实中取消对银行的监管，来对比分析监管和不监管之间的效果，事实上任何一个国家都不敢冒这个风险来做这样的实验；其次，即使第一种情况存在，但社会经济活动的复杂性也不像物理或化学实验室的实验那样，可以重复实验，由于时光的不可逆转性和社会经济的快速变化，使得取消监管后社会投入产出与监管下的社会投入产出之间不具有可比性。虽然我们没有经验数据来支持实施银行业监管后效率损失这一假说，但从纯理论角度进行推论，还是存在这种可能性。
（三）实施银行业监管有可能导致的整个社会效率损失
第一种效率损失来自于所谓的道德风险。管制目的本身应具有稳定性、效率性和公正性。但正是由于管制，可能促使一些银行逆管制目标而行。根据信息经济学的解释，道德风险是发生在交易之后的信息不对称问题，在银行监管者和银行之间就存在这种道德风险。管制会促使银行改变行为，或者有意去冒更大的风险以谋取厚利；或者虽无意主动冒险却疏于防范，使损失发生的可能性更大。比如，银行管理条例可能给人一种错觉，以为只要未突破管制规定的标准就是安全的，这样，银行的经理可能倾向于相信，只要他给某类借款人的放款低于官方的限制性规定就肯定是安全的，而不那么注意认真考察借款人的资信状况。再如，作为现代银行监管制度一部分的存款保险制度的存在也增加了银行的道德风险，因为受担保储户没有动机去阻止银行从事高风险投资，不管银行冒着多大的风险，存款保险都会保证储户不遭受任何损失。这些例子表明，进行监管反而可能会加大本可加以避免的风险。
第二种效率损失来自于管制有可能削弱竞争，导致静态低效率。从微观经济学来看，不同市场组织下的经济效率是不同的，只要不是完全竞争市场，社会效率总会有损失。管制本身的特点就是限制金融机构的行动，从市场准入的限制到进入以后的业务范围和收费的规定等，都有可能人为地抑制金融机构之间的竞争。尽管这些措施的本意是防止银行领域内出现恶性竞争，维护正常和公平的业务环境并保护消费者的利益，但是，把握好分寸并不容易，不能排除可能会有一些合理的、有助于增进幸融体系效率的竞争也遭到遏制的事情发生。为此，有些持极端自由主义观点的经济学家甚至提出放松乃至取消银行业市场准入的政策建议。
第三种效率损失是管制有可能妨碍商业银行的创新，导致所谓的动态低效率。这表现在，一些管制条例可能在它们面世之际是合适的，但是，银行业的发展很可能使得原有合适的管制条例不再合适了（注：通过对历史事件不同特征的研究，人们可以得出这样的结论，大多数银行监管法规并不是预先制定的，而是针对已经发生的和预计将要发生的问题所采取的对策。但实际结果也可能是，在试图解决已知问题的同时，往往会造成新的甚至是更为严重的问题。之所以出现这种情况，是因为监管体制的变化不仅改变了银行机构开展有利可图的业务的机会，而且改变了它们承担风险的行为动机。如果仅仅是静态地观察问题，监管体制的变化是能够达到预期的目标的，但是，我们考察金融市场必须用动态的观点。）。这种不合适就会妨碍银行业在新形势下的正常运行，从而造成效率的损失，导致一种动态的低效率。如果严格的管制加上商业银行不主动创新，就有可能使商业银行在新的形势下发展迟缓，使本国银行业在世界范围内竞争力下降，从而使本国利益受损，特别是在世界经济一体化步伐加快的过程中，这一点应该受到格外的重视。
二、中国银行业监管效率的分析
根据银行监管效率标准的两个指标，即“银行监管机构在处理有问题银行和化解银行风险的工作效率以及银行在促进经济发展方面的作用”，我们来分析中国银行业监管的效率。
（一）一个事实：中国银行业的稳健发展和中国经济的持续增长
不可否认，尽管中国银行业监管还存在着种种不如人意的地方，但是，作为监管当局的中国人民银行在发现和处理一些突发的银行危机事件上，反应还是十分迅速的，处理也十分及时和得当，从而在中国没有出现大的金融动荡（注：我们必须承认，除了银行监管机构所做的努力之外，各级政府在维护银行体系的稳定中也付出了大量劳动，但是，成于斯，败于斯，在银行的独立性不强的情况下，政府必然要承担应该承担的责任。）。如在东南亚金融危机中，中国没有受多大影响，在处理涉及数省的严重扰乱金融秩序的非法集资事件中，都表现出了银行监管机构工作的较高效率。而对于监管当局目前所存在的一些银行监管低效率问题，更多的是由于体制方面的因素造成的。但即使如此，中国的银行业在促进经济发展中所发挥的作用也是不可估量的。可以试想，如果没有较高效率的银行工作，能有改革开发以来的经济高速增长吗?较高效率的银行运行，在很大程度应该归咎于银行监管（银行监管制度和监管的具体工作）的成效，银行监管保证了绝大多数资金用在实体经济的生产上。对中国经济高速发展的原因，许多人作过分析。本文有别于其他解释理论的地方在于，我们是从银行监管制度的角度给出一种解释。
（二）金融抑制理论的解释：（麦金农(Mckinnon，1973)和肖(Shaw，1973)）
作为经济发展战略的一部分，大多数发展中国家的政府都对市场进行干预，影响资源配置，这一过程就产生了经济租金。经济租金的产生及分配为政府影响民间部门经济行为提供了可能是最重要的杠杆。无论是在发展中经济还是工业化经济，经济租金的产生和寻租行为都是普遍存在的，不同的也许仅在于租金的相对规模及分配方式——而这一点似乎对一个经济的体制的绩效具有重要影响。美国经济学家罗纳德·麦金农和爱德华·肖在研究发展中国家金融市场的问题时指出，发展中国家存在着政府当局过分干预金融、严格管制（人为压制）利率和汇率的现象，从而使得资本市场严重扭曲，金融市场不完全，金融效率损失。
事实上，在麦金农和肖之前，戈德史密斯在1969年发表了《金融结构与金融发展》一书，以大量历史数据和统计分析为基础，阐明了金融与经济发展密切相关。他创建了衡量一国金融发展水平的数量指标——金融相关比率(FIB)，即一定时期内一国金融资产总额与GNP的比值（注：戈德史密斯认为，在一国经济发展过程中，金融上层建筑的增长速度大大快于物质部门的增长速度，金融相关比率是上升的，但不会无限制提高，一般到1.5左右就会趋于稳定。）。麦金农和肖正是在戈德史密斯思想的启发下，针对发展中国家政府对金融的过分管制而提出了金融抑制(Financial Depression)和金融深化(Financial Deepening)理论，倡导金融自由化(Financial Liberalization)主张。他们认为，金融体系和经济发展之间存在相互影响、相互促进的关系。健全的金融体系能有效地动员社会储蓄，促进投资从而能推动经济发展；另一方面，经济发展会提高人们的金融需求，扩大融资来源，从而刺激金融发展。这是经济和金融的良性发展状况。但在许多发展中国家，却存在着金融与经济相互抑制的恶性循环，这两方面原因导致的金融发展停滞不前并严重制约经济发展的状况，被称之为“金融抑制”。金融抑制体现在：(1)金融市场价格扭曲。无论是存款利率还是贷款利率都被政府压得过低，不能如实反映资金的稀缺程度和供求状况。(2)信贷管制。低利率造成的资金过度需求是导致信贷配给的主要原因，因而货币当局常常采取对信贷的直接管制，这必然产生大量“寻租”行为，降低了资金的使用效率。(3)金融市场的分割。为了保证资金的投向符合政府的意图，发展中国家大多对金融机构的设立和经营范围加以严格限制，各类金融机构又受不同监管当局管理，彼此各行其是，效率低下。除此以外，货币市场与资本市场的不发达、高准备金率和通货膨胀的隐患，均构成了金融与经济之间的恶性循环，导致其效率不高。
针对上述情况，他们提出的金融发展方案是：(1)放开利率；(2)鼓励银行竞争；(3)扩大对效率高的小经济单位的放款；(4)金融改革与财政改革同步进行；(5)金融改革与外贸改革同步进行。
从麦金农和肖的理论中，我们可以看出，发展中国家的经济滞后，原因在于金融抑制的存在。金融抑制在一定程度上表现为政府对银行机构的行为管得过多，管制的方法不正确。这不是现代西方银行理论中的监管活动，而是一种金融行政，遵循的不是市场原则。虽然金融深化理论对发展中国家的现象作了一定描述，但是他们实际上倡导的金融自由化政策的大部分实践结果都令人失望，金融抑制理论在解释东亚经济发展奇迹（特别是中国每年以较高经济增长速度持续发展二十多年的事实）时存在明显的缺陷。
中国也是一个发展中国家，也在一定程度上存在上面提到的这些问题。可以说金融效率的损失是无法避免的。不可否认，在中国的信贷市场受到抑制情况下，会产生租金市场，使金融机构除了支付必要的经营成本之外，还需要支付大量的寻租费用，这块寻租费用加上净租金就构成了信贷市场上的资金漏损。此外，信贷市场抑制还导致中国银行业兼顾企业利润和社会利益的双重目标，后者表现为国有企业的优惠贷款。由于部分国有企业效益低下，导致银行坏帐损失巨大，这部分坏账损失也构成信贷市场的资金漏损。在信贷市场上，除了利率抑制外，还可能存在价格和数量歧视，即不同所有制企业，享有不同的贷款利率和额度，这种信贷市场的双轨制和市场分割也带来了相当数额的租金，成为金融机构寻租的源泉。租金是直接从事非生产性活动而产生的，可以被看作是一种资源浪费。中国金融漏损的情况，归纳起来大致包括四个方面：一是因贷款利差而产生的租金；二是存款利差形成的租金；三是来自银行的坏账损失；四是资本外逃。金融资源配置低效率是十分明显的。
如果按照戈德史密斯的理论，中国经济的高速发展必然依赖一个健全高效的银行体系，这种观点显然与麦金农和肖的观点是相互对立的。事实只能让我们从另外的角度去寻找答案。
（三）金融约束理论的解释：（斯蒂格里茨等(Stiglitz，1981)）
事实上，即使在金融自由化条件下，资金的配置也不一定能够按照市场规则进行。由于存在道德风险和逆向选择问题，在信贷市场有可能出现信贷配给现象。斯蒂格里茨和维斯(Stigitz and Weiss，1981)提出了一个模型解释了这个现象。信贷配给(credit rationing)是信贷市场上存在的一种典型现象。信贷配给指的是如下两种情况：(1)在所有贷款申请人中，一部分人得到贷款，另一部分人被拒绝，被拒绝的申请人既使愿意支付更高的利息也不能得到贷款；(2)一个给定申请人的借款要求只能部分得到满足。传统的经济学认为这种现象只是由外部因素引起的一种暂时的非均衡现象，或者将其解释为政府干预的结果（如政府人为地规定利率上限导致需求大于供给）。斯蒂格里茨和维斯则认为，即使没有政府干预，由于借款人方面存在的逆向选择和道德风险行为，信贷配给可以作为一种长期均衡现象存在。
银行的期望收益取决于贷款利率和借款人还款的概率两个方面。如果贷款风险独立于利率水平，在资金的需求大于供给时，通过提高利率，银行可以增加自己的收益，不会出现信贷配给问题。问题主要起因于银行不能观察到借款人的投资风险。如果银行以提高利率的方式来化解风险，那么，提高利率将使得低风险的借款人退出市场（逆向选择行为），或者诱使借款人选择更高风险的项目（道德风险行为），从而使得银行放款的平均风险上升。这里的原因是，那些愿意支付较高利息的借款人正是那些预期还款可能性低的人。这个过程可以用一个模型来说明。
假定有连续多个投资项目，每个项目有两种可能的结果，成功或失败；成功时的收益为R＞0，失败时的收益为0。进一步，假定给定贷款种类中的所有投资项目具有相同的收益均值T，并且银行知道T。那么，如果p(R)是项目成功的概率，则p(R)R=T，即成功时的收益R越高，成功的概率p越低。假定每个投资项目需要的资金都为1，企业没有自有资金，银行是唯一的资金供给者，贷款利率为r。如果企业得到贷款，项目可以进行，成功时企业的利润为(R-(1+r))，失败时为0；因此，企业的期望利润为：
γ=p(R-(1-r))+(1-p)0=p(R-(1-r)) 1
如果企业不投资，期望的利润为0。因此，存在一个临界值R[＊]=1+r，当只当R≥R[＊]时，企业才会申请贷款投资。因为p(R)R=T，上述结论意味着，存在一个临界成功率p[＊]，当且只当p≤p[＊]时，企业才会申请贷款。p[＊]定义为：
p[＊]=T/R[＊]=T/(1+r)2
假定p在[0,1]区间上密度函数为f(p)，分布函数为F(p)，那么所有申请贷款的项目的平均成功概率为：
正如买车人不一定能够通过降低价格增加效用一样，银行也不一定能够通过提高利率增加利润。这就是银行宁肯实行信贷配给而不愿提高利率的原因。
以上模型说明，即使在金融市场完全竞争条件下，由于存在信息不对称，也会导致市场配置资源的低效率。那么，在市场化程度较低的发展中国家，特别是存在政府广泛干预经济的条件下，金融体系的效率，特别是银行体系在配置资源的过程中效率又如何呢？
这就是与麦金农和肖相对立的一种新观点——由托马期·赫尔曼、凯文·穆尔多克、约瑟夫·斯蒂格利茨(Thomas Hellman,Kevin Murdock,and Joseph Stiglitz)提出的“金融约束”理论。他们认为，制订被冠之以“金融约束”的一系列金融政策的目的，在于在金融部门和生产部门设立租金。这里的租金不是指属于无供给弹性的生产要素的收入，而是指通过竞争性市场所能产生的收益。金融约束的本质是政府通过一系列的金融政策在民间部门创造租金机会(rent opportunities)。政府使存款利率低于竞争性均衡水平。为了维持金融部门的租金，它必须对市场准入、有时还对直接竞争加以管制。对存款利率的控制可能还辅以对不同部门贷款利率的一系列控制。这些控制旨在影响租金在生产部门和金融部门之间的分配。与金融约束相对，在金融抑制体制下，政府是从民间部门攫取租金。
可见，无论是从理论分析方面，还是从实践的结果方面来看，竞争性银行体系的一个主要问题是缺乏稳定。通常情况是，规避风险的居民只有确信其资金安全能够得到保证、可以随时提取时，才会将其存入银行。然而，实现金融稳定并不容易，道德风险是一个主要问题（注：如美国储蓄贷款协会的危机就表明这一点。如果银行资本匮乏，为了重整旗鼓，可能银行会冒很高的风险去“赌一把”。另外，如果银行的自有资本水平较低，经理人员可能设法“破产求利，不惜以社会利益为代价”。）。此外，企业需要从银行不断得到资金。由于银行和企业的业务往来是持续的，就积累了“关系专用性资本”(relation-specific capital)，减少了中介的代理成本。因此，发展中国家政府的两个重要目标是提高金融部门的稳定性，建立激励机制以使高质量的金融机构得到发展（注：事实上，邓小平提出的“稳定压倒一切”的观点，不仅包含政治上的稳定，而且包含经济上的稳定，特别是金融体系的稳定。人们在一个稳的环境中才会有长期的预期。）。
在银行体系稳定的基础上，在金融约束条件下，政府为银行机构创造经济租金对于银行来说就是十分重要的激励制度安排。金融约束的重要作用有两个：首先，由于这些租金为银行的持续经营创造了一个利润流，银行就有动力成为一个长期的经营者（通过为银行创造特许权价值），使它们积极有效地监督企业，管理其贷款组合。结果，银行有动力确保贷款得到最有效地使用并监督这些企业使用这些资金。其次，由于银行中介的收益提高了，银行就有强烈的动力增加其存款基数。因此，银行将增加投资，吸收更多的存款（注：比如，银行在原来没有业务的乡村地区开办新的分支机构，将新储户纳入正式的金融体系。）。这里还要指出，提高这些激励所必需的租金的性质与这两种作用大不相同：银行这个资产组合的平均租金创造了特许权价值，而新增贷款的边际租金才诱使银行寻求更多的存款。还有一点是，金融约束创造的租金和直接的补贴有一个重要的区别：在金融约束下，银行只有付出自身的努力才能获得租金，例如吸收新存款，向给可以创造租金的部门提供贷款，对贷款的资产组合进行严密的监督，以确保得到最大的投资收益等。而直接的补贴对于银行来说，会在一定程度使其滋生不良倾向。例如，如果政府以补贴利率对提供给优先发展部门的过多贷款进行再贴现，银行寻求其ta存款来源的动力就会削减，从而把政府的再贴现看作是存款的替代物。显然，向政府争取更大数额的贷款比设立新的分支机构吸收存款容易得多。还有，政府还会向优先发展的部门提供隐蔽的或公开的贷款担保，这也将大大减弱银行监督这些贷款的动力。相反，由金融约束创造的特许权价值并不影响银行利润最大化这一商业目标。
发展中国家的政府实施金融约束政策，除了为银行部门创造了租金，还为生产部门创造了租金。在生产部门创造租金能够提高资金配置的效率。在一个存在代理成本和信息不对称的市场均衡中，许多无效率的现象都会发生。特别是许多有社会收益的项目得不到融资，因为银行无法获得足够多的收益，或者是因为银行没有充分的信息判断哪些是高收益项目，哪些是低收益项目。金融约束使更多的项目可以从正式的金融中介获得融资，从而对投资资金的配置产生重大影响。
值得注意的是，实施金融约束政策的前提条件是稳定的宏观经济环境，较低的通货膨胀率和正的实际利率。最重要的是，与金融抑制不同的是，政府并不从金融部门攫取租金。虽然金融约束对于发展中国家来说是合理的金融政策，但是执行起来可能因为种种原因而使其效果很差或受到扭曲。最大的危险就是金融约束蜕变为金融抑制，其主要手段是通过通货膨胀税从民间部门攫取租金。除了利用通货膨胀，政府还常常瞄准金融部门以寻求更多的收入。与生产部门相比较，金融体系中的会计制度较为完善，因此便于征税。还有，政府可要求银行保持高储备，或要求银行以人为的低利率购买政府债券。这些无一属于金融约束政策。
当然，金融约束与其他强有力的经济干预一样，也同样能够给政治家和官僚提供滥用政策牟取私利的机会。因此，在执行金融约束政策同时，与此相配套的政策措施也要跟上：打击政治性的寻租，保护政策执行过程中合理的透明度，对负责的官僚制定明确的责任准则等。
综上所述，考虑到体制方面的因素，虽然经济的高速发展说明银行机构运转的良好，但是所包含的风险和危机因素不可忽视，同时监管人员的素质有待于提高，我们可以认为中国目前的银行监管制度所带来的效率是中等。
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