腐败治理中经济责任审计的角色定位与功能实现_经济责任审计论文

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      一、国家治理框架下经济责任审计的角色定位

      我国独特的治理模式决定了经济责任审计在防治公共权力腐败中的关键作用，经济责任审计在国家治理框架及腐败治理系统中的位置及关系如图1所示。基于公共受托经济责任理论，国家依法接受社会公众委托主导政府治理，为社会治理和市场治理提供制度保障。政府在决策、执行、监督三大系统中占主导地位。为确保公共权力分配系统的良好运行，公共资源配置系统的科学有效，监督系统执行不走样，经济责任审计通过发挥“公共权力监督”的功能将腐败治理系统下的各系统，有效联系在一起，相互配合，共同努力，治理腐败。

      第一，加强政府行政权力运行的监督和制约。公共权力运行的状况影响着公共资源的配置效率，决定了国家治理的成效。政府作为行政权力的执行者，为市场提供政策、信息等方面的服务，在国家治理框架中具有重要地位。但政府行政权力异化、政府自利等行为却侵害了市场机制和社会公众利益，造成社会治理和市场治理失灵。由于公共权力自身的特点导致其无法建立公共权力运行的市场检验机制（戚振平等，2013），可选择改变公共权力配置结构模式，设计有效的监督和制约机制来改善公共资源配置效率。新的审计时期，经济责任审计聚焦于党政领导干部对行政权力运行状况及效果的鉴证和评价，是监督和制约政府行政权力的一种有效手段。经济责任审计以其独特的优势在监督和制约政府行政权力腐败中发挥着重要作用，凭借着自身的独立性、权威性、公正性、专业性等作用于腐败治理系统。经济责任审计依法独立行使监督权利；能够发现其他监督形式不易发现的经济方面深层次的问题；利用专业的取证技术，能够为执法部门办案提供了大量铁证；其威慑效应可以强化被审计对象的责任意识，提高其依法行政的自觉性。

      

      第二，为经济问责提供依据。经济问责的前提是要清楚界定问责对象所承担的责任，经济责任审计恰好具有“定责”的特点。2009年两办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中并未明确“定责机制”和“定责形式”。经济责任审计所具有的“定责”优势，正好弥补《问责规定》中的“定责”不足的缺陷。在经济问责中，经济责任审计的“定责”的作用为随后的责任追究提供了依据，其意义重大。经济问责是腐败治理中的重要一环，如果只查明责任，不进行问责，将导致腐败的蔓延，不能起到惩治威慑作用，使履责、监责流于形式；如果“问责”没有扎实的经济证据为基础，将使经济问责成为无源之水，无本之木。由此，以经济责任审计为主的“定责”和以责任追究为主的“问责”天然地结合在一起，具有逻辑关系，可以相互补充。作为腐败治理的重要工具，经济责任审计可借助专业化的技术方法，界定各责任主体的责任，极大地克服经济责任“量化”不清的问题，同时，经济责任审计已逐步形成了对党政领导干部公共权力运行全过程的监督，这为经济问责的发展和完善奠定了良好的理论基础。

      第三，完善领导干部选拔、任用、监督机制。对党政领导干部的选拔、任用和监督将关系着治理体系中的决策系统是否科学、执行系统是否坚决、监督系统是否有效。经济责任审计保障了“选好人、用好人、管好人”整个过程的顺利进行。首先是选好人，经济责任审计可为领导干部的选拔任用提供参考依据。《党政领导干部选拔任用工作条例》中要求：“考察党政领导职务拟任人选时，对需要进行经济责任审计的考察对象，应当委托审计部门按照有关规定进行审计。”经济责任审计已成为考查领导干部的必要程序。其次是用好人，经济责任审计是一种创新型的“绩效”审计制度。对“绩效”责任的评价极大地“契合”了培养全方位党政领导干部的需要，有利于促进领导干部工作创新，提高工作效率，为选人、择人做好铺垫。最后是管好人，经济责任审计可以强化对领导干部的监督管理。实施经济责任审计有利于及时发现和查处违纪违法的领导干部，为纪检、监察、司法等部门监督管理领导干部提供了获取信息的渠道，有效防范了党内“蛀虫”的产生。

      第四，提高党员干部素质，推进党建科学化。在我国治理框架中，中国共产党处于核心地位，党的领导方式和执政方式与公共权力的运行机制和公共资源的配置机制密切相关。一方面，国家审计在公共权力监督和制约机制中占有重要地位，是国家治理的一部分，可进一步加强党的执政能力建设，推动党的领导方式创新。另一方面，经济责任审计可直接或间接作用于腐败治理系统中的行政、立法、纪检、监察、司法等系统，其主要宗旨是推进党风廉政建设。

      第五，规范、完善、健全中国特色审计监督。构建中国特色社会主义审计理论的起点是经济责任关系，而突显出中国特色的则是经济责任审计（何涛、张勇，2013）。随着相关法律法规体系的日益完善，经济责任审计对公共权力的监督将会更加有效，对领导干部经济责任的评价将会更加客观公正。经济责任审计作为中国独创的审计形式，必然可以规范、完善和健全中国特色社会主义审计监督制度，并在构建中国特色审计理论体系中发挥作用，巩固国家审计在国家治理中的地位。

      二、经济责任审计对权力腐败监督和制约的功能表现

      一是制度层面，一个国家的政治制度是关于国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的规范法度，主要是指国体和政体的统一。人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体决定着国家治理体系的建立以及国家治理能力的提升。经济责任审计作为履行公共受托经济责任的一种制度安排，可以合理保证行政系统的有效运行，为纪检监察司法系统提供了执法保障，为社会公众参与国家治理提供依据，在国家治理框架中的影响举足轻重。经济责任审计制度的规范化可以完善国家治理结构，处理好领导干部和公共权力之间的关系，提高腐败治理的效率和效果。二是执行层面，我国腐败治理组织主要是由纪检组织、监察委员会和司法部门构成，审计机关、立法机构等属于辅助部门，要做好反腐工作需要这些组织之间的协调配合。用充分适当的证据说话，是经济责任审计监督公共权力腐败特有的魅力。审计机关将发现的领导干部违纪违法证据移送给纪检、监察、司法等部门，这些部门通过行使执法监督职能，与经济责任审计联合起来发挥协同效应，监督和制约公共权力腐败，保障公共权力安全有效运行。这样既避免了经济责任审计单打独斗的局面，也充分发挥了经济责任审计在整个腐败治理系统中的先锋作用。三是监督层面，经济责任审计是国家审计的一种类型，国家审计侧重揭露问题，更强调解决问题。由于惩戒机制的存在，经济责任审计对公共权力腐败的监督和制约使有腐败之念的党政领导干部产生畏惧之心，从源头上遏止了其腐败欲望。自2003年，我国开始实施政府审计结果信息公开制度。通过经济责任审计结果公告将腐败问题公之于众，可以有效将社会监督和审计监督结合在一起，加强了审计对公共权力的约束，提升了社会公众参与国家治理的意识。四是效果层面，经济责任审计在实现“国家良治”的过程中发挥着重要作用。经济责任审计通过对领导干部所在单位的财政、财务收支状况审计以及对政策措施贯彻落实情况的跟踪审计，有助于改善民生、提高政府治理能力；将经济责任审计与问责机制相结合可以增强透明度，落实问责制，有效预防打击领导干部权力腐败。国内一些学者从经济责任审计运行效果方面进行了实证检验，李江涛（2011）从审计人员数量、审计发现问题金额、被审计人数这三个方面量化经济责任审计的投入，研究结果表明经济责任审计可以预防惩治领导干部腐败，提高被审计领导干部所在单位的业绩。基于此，笔者统计了近5年国家审计的投入情况来间接反映经济责任审计的投入，如表1所示。

      

      三、经济责任审计防治公共权力腐败的路径

      通过对经济责任审计防治公共权力腐败的角色定位以及功能表现的分析，本文从国家、政府审计机关、社会公众、政府审计工作人员以及党政领导干部这五个层次来探讨经济责任审计防治公共权力腐败的路径，功能表现与路径如图2所示。

      

      第一，完善经济责任审计法律法规体系，依法监督和制约公共权力腐败。经济责任审计发挥治理腐败的作用需要健全的法制，建立健全经济责任审计法律法规体系既可以推动经济社会发展各方面的制度完善，也可以加强经济责任审计在治理腐败方面的制度建设。首先，明确经济责任审计在腐败治理系统中的权利和职责，使经济责任审计治理腐败有法可依。其次，完善相关审计法律法规的规定，规范具体事务的操作，扩大经济责任审计在治理腐败中的作用。对那些不配合经济责任审计的行为进行责任追究，落实查出的问题的整改情况，建立反馈机制。最后，要加强经济责任审计监督权利的顶层设计。随着公共权力运行机制的发展，经济责任审计在国家治理中的地位日益凸显，必须顺应改革发展的趋势提升经济责任审计在国家宏观层面和总体布局中的高度，进一步加强经济责任审计的威慑效应。

      第二，加强组织治理结构间的协同效应，联合监督和制约公共权力腐败。国家治理通常由决策、执行和监督三大系统构成。我国三大系统的权力运行是失衡的，决策和执行系统的“权力强势”和监督系统的“权力弱势”是一个公认的事实，这也正是要加强监督部门顶层设计的原因。经济责任审计在对公共权力腐败进行监督和制约的过程中，审计、纪检、监察、司法等组织机构要积极配合，加强组织治理结构间的协同效应，形成合力共同完成腐败治理的目标。在制度安排上，各组织机构要划分权责，避免职能交叉重叠，减少监督的“真空”地带。在运行机制上，各组织机构要进行有效衔接，相互配合，实现优势互补，建立问责机制体系，对揭露出的问题进行严肃处罚，让全方位的协同监督机制在腐败治理中发挥作用。

      第三，提高经济责任审计公告的透明度，参与监督和制约公共权力腐败。审计结果公告制度是社会公众参与国家治理监督公共权力腐败的运行机制，这体现了政府依法行政的决心和态度，是对社会公众期望的回应。社会公众是公共权力腐败的主要受害者，同时又是治理公共权力腐败的参与者，作为监督腐败的外部力量，其作用不容小觑。社会公众在腐败治理系统中发挥作用的前提是政府将信息公开，将经济责任审计结果公之于众。政府审计机关要重视将经济责任审计结果向社会公众传递，关注社会公众对经济责任审计结果的反馈情况以及经济责任审计公告的持续性和整改情况。这样才能有效加强对领导干部腐败问题的整改以及相关责任的落实，抑制腐败的滋生。

      第四，提升审计人员专业素质，以才监督和制约公共权力腐败。腐败手段的多样化、腐败形式的隐蔽性要求审计人员掌握专业的审计策略与舞弊侦察技能；审计内容的不断扩大，审计范围的不断延伸要求审计人员具备一定的行业专长；经济责任审计业务量和信息量的增加要求审计人员采用更高效、更现代化的审计手段查处违纪违法案件。积极构建学习型审计机关，认真完成审计人员职业教育和业务培训工作，努力提高审计人员的综合素质和专业胜任能力。

      第五，重视领导干部道德修养，以德监督和制约公共权力腐败。党政领导干部作为一个特殊的群体，其行使公共权力、管理公共事务的行为举止将对下属及周围环境产生影响。因此，领导干部的个人道德品质在其发挥领导职能的过程中非常重要。提高领导干部的道德修养，加强其自身约束力，用高尚的道德情操影响和感动身边的干部群众，是严防党内“蛀虫”侵蚀的关键。“德才兼备，以德为先”，这充分体现了我国政府在选用人才方面的标准，把道德品质放在首要位置，从政治素养和道德修养方面来考核领导干部。将那些思想纯洁、作风过硬、工作踏实、人民信任的领导干部选拔出来为国家所用，从源头上切断腐败，以德立业。治理腐败是一个长期且复杂的综合性系统工程。在防治公共权力腐败的道路上，相关部门还需进一步完善经济责任审计治理腐败的法律法规体系，增强经济责任审计对公共权力滥用的监督权利，建立健全信息公开机制，树立执业人员良好的职业形象，加强领导干部的道德修养。经济责任审计监督制约公共权力运行时，应充分考虑各利益主体的需求，协调相互关系，切实预防权力配置失衡、监督不当等导致的腐败。只有这样，经济责任审计才能更好地发挥其治理功能，才能有效地监督和制约腐败，最终推动国家治理目标的实现。

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