非政府组织在城市治理中的作用、问题和对策——以上海市为例，本文主要内容关键词为：为例论文,海市论文,对策论文,作用论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF391.1 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2004)02-052-05
非政府组织，英文为Non-government Organizations，简称为NGO，是指在政府与社会 、政府与市场之间起中介联系作用的各类社会组织。它是市场经济和社会分工发展到一 定程度的产物和标志，它的成熟程度也是近代社会民主程度的衡量标准之一。
一、非政府组织在城市治理中的作用分析
1.在城市管理中具有参政和执政的作用
首先，它具有表达和综合社会组织和利益群体利益和意见的作用，是提供和传输信息 的重要社会媒体。以行业协会为例，它是一定企业或个人为了共同的利益而组织起来， 如2002年初，外国班轮公会和一批海内外班轮公司决定向中国货主征收码头作业附加费 ，上海外贸企业协会、市外资企业协会和上海国际贸易货主协会等3家非政府组织，勇 当上海1.5万家外贸货主的“代言人”，坚决反对这一违反国际通行做法的行为。其次 ，在政府决策的制定和实施过程中发挥重要作用。政府决策处于整个政府信息输出的终 端，此前需要做大量的信息收集和处理工作。以行业协会为例，它发挥自身的信息优势 ，积极参与政策咨询，例如，关于上海市煤气涨价，政府听取了煤气、沐浴、餐饮行业 协会的意见，从而维护相关行业的合法权益。又如，在制定促进行业协会发展规定的过 程中，就广泛听取了各行业协会的意见。在2003年非典应急措施中，政府广泛听取所涉 及行业协会的意见，并通过行业协会来具体实施。再次，强大的非政府组织既是监督政 府机关行为的重要主体，更是遏制政府组织可能滥用职权的重要社会力量。如在防范非 典事件中，政府提出要求餐饮业等服务行业人员戴口罩上岗，行业协会提出异议，认为 由政府出面不合适，如果服务人员戴口罩是为了防自身感染，则把顾客当作是潜在传染 源，属于歧视消费者的行为，实际是赶走顾客，如果不是，说明服务人员不健康，违章 上岗。如是政府行为，政府有义务提供防护用品，如果由行业协会出面倡议，通过行业 自律变成企业行为，效果会更好。最后，非政府组织的壮大和发展，有利于促进和加快 城市社会从官本位向民本位的转变进程，从官治社会向民治社会转变的过程，从而提高 政治文明的程度。如重大决策采取听证会的形式使重大决策不再是少数官员或精英脑袋 的产物，而是广大民众意见和利益的综合产物。
2.非政府组织参与城市管理，有利于降低城市治理成本，提高治理效率
以上例为例，如果政府命令各企业人员要戴口罩等防护用品，政府为此要付出大笔的 财政支出，还要花大量的人力、物力才能做成，至于效果如何，则未可知。而由行业协 会等非政府组织参与城市管理，出面协调，既可以节省大量公共财政支出，而且效果肯 定优于政府强制。因为是自愿自律的行为，体现公众参与的意志，公众行动起来自然会 更加积极主动。
3.非政府组织对城市管理的有序、自律参与，有利于提高城市的依法治理水平
城市的依法治理既包括依照国家宪法和有关法律来治理，还包括非政府组织的自我约 束和自律。宪法是人们一切行动的最高准则，一切国家机关、社会团体、企事业单位都 必须在宪法的范围内活动；非政府组织一方面通过有序的参与来实现和表达利益，并在 此过程中监督和控制政府权力，把它限定在法律所许可的范围内，另一方面通过非政府 组织和社会成员自律使自己的行为合法合规，两者的合力推动了观念宪法向现实宪法的 转移，因而观念上的秩序也就变成了现实的秩序，城市的依法治理水平自然得到了极大 的提高。
总之，对非政府组织，应实行法无禁止即可为，即凡是宪法和法律未禁止的行为，就 是非政府组织自由活动的范围，政府不宜多加干涉；对政府组织，应实行法无授权不可 为，凡是宪法和国家法律未授权的行为，政府组织不可为。这就是政府的禁区。在宪法 的框架内，划定国家与社会之间的界限，从而为政府组织和非政府组织的职能和活动划 分提供指针，这样就突出了宪法至上的宪政精神。
二、我国目前非政府组织的特点、问题及其对策
非政府组织的类型很多，但主要的一种类型是行业协会。现通过分析上海市的行业协 会来分析非政府组织的权益保障和管理。
1.我国行业协会的基本特点
改革开放以来，我国最早的行业协会是于1980年建立的中国包装技术协会，行业协会 主要通过两条途径产生：一是由上而下的政府辅助型，或从政府机构中分化出来，又称 “二政府型或半官方半民间型”；二是由下而上的自发型，如温州地区大量存在的行业 协会。由上而下所形成的行业协会，往往需要得到社会认同才能有效运作，而由下而上 所形成的行业协会，则必须获得国家法律的认同才能有效运作。
2.我国行业协会存在的主要问题
我国行业协会的问题主要有：一是独立性与依赖性并存，依赖性大于独立性。由于大 多数行业协会是靠国家财政拔款支持，工作人员享受行政工资。尽管其会员交纳了一定 的会费收入，但行业协会会员组成缺乏足够的代表性，没有得到市场和同行业的认同， 加上行业协会的领导是相关部门派出或批准的，甚至还有行政级别，存在等靠要的思想 ，因此独立性不强，依赖性较大。二是对地方政府的挂靠过紧。我国目前的大多数行业 协会仍然具有浓厚的官方色彩，有的行业组织由政府经济主管部门派生出来，并在其直 接领导下工作，有的甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府权力延伸或翻牌机构， 在资金来源、人员组成上很大程度依赖于政府，群众称之为“二政府”。三是社会角色 的多重性，赢利性与非赢利性集为一体。行业协会角色定位不准，导致在实际操作中， 一方面为行业提供各种无偿服务，入不敷出，有的有偿服务用于行业协会自身的发展， 另一方面，有的行业协会利用自身的优势，举办经济实体，同会员进行同业竞争，严重 违背了行业协会成立的宗旨。四是自我规范性不够，自律性不强。
由于上述的特点和问题，导致我国非政府组织处于两难地位：一方面，政府不敢彻底 放手，将许多职能转让给它们；另一方面，市民对它们缺少可信度，碰到问题和困难， 还是找政府。这又反过来制约了非政府组织的发展。
3.上海市行业协会的情况调查及其思考
(1)上海市行业协会的基本情况
上海市行业协会成立的法律依据主要有《社会团体登记管理条例》、《上海市行业协 会暂行办法》(2002年1月10日上海市人民政府发布)(以下简称办法)、《上海市促进行 业协会发展规定》(2003年2月1日实行)(以下简称规定)。其中办法与规定，它们同时存 在，互不替代、不重复、不覆盖，两者是行业协会与有关部门的行为规范。其基本情况 为：《办法》发布以前，协会上海市的行业协会为140家，都是由政府推动建立，民间 自发组建的基本上没有。覆盖面小，只覆盖到系统内的国有大中型企业。系统外的以及 其它投资主体的企业基本没有。而且只有达到国家统计局国民经济分类特定标准才能成 立行业协会。协会机构如秘书处人员老化，多为对行业感情深、有经验的企业退休人员 ，办公条件差。在《办法》发布以后，促进了行业协会的发展，新组建30家行业协会， 这是前几年行业协会发展数的总和。同时，对已有上海市的行业协会进行了改革调整： 第一，扩大它的覆盖面，增强代表性，使企业结构与会员结构、会员结构与理事会等领 导机构相匹配。会员数量要占同业总和的20%，或其销售额达到总行业的50%以上，就能 成立行业协会，但为了扩大它的覆盖面，增强代表性，如果没有中小企业参加，也不能 成立行业协会，现已完成整改3/4，经整改覆盖面提高了20%。第二，政会分开，不准合 署办公。国家机关工作人员，一律不准兼任行业协会的领导职务，10名以上领导干部退 出领导职位。第三，建立良好的运行机制，主要是指秘书处须有三名以上专职人员，秘 书长职业化(标准8小时在协会工作，工资、福利、“四金”由协会承担)。为了保持独 立性，避免少数企业控制行业协会，秘书长和会长必须来自不同的单位，行业协会不准 与会员单位合署办公。例如新亚集团(原商业局)是五家行业协会的会长单位，包括沐浴 、餐饮、摄影等，而经改革调整后，由王开照相担任摄影行会的会长单位，云都(民营) 单位担任行业协会的会长单位，这在以前是不能想象的。又例如，华联集团是原家电交 电行业的会长单位，但与国美、永乐等民营企业相比，不占市场优势，后经民主选举， 会长单位由民营企业担任。第四，覆盖面大的拆细、相近的合并，长期不活动的行业协 会撤销。例如，原来的食品、杂货行业协会发展成更细化的行业协会，阿明、台尚、台 风三家单位发起设立的炒货行业协会。东方汽车汽配城和个体户，由民营企业组建了汽 车配件流通行业协会。
(2)政府对行业协会既不能包办，也不能撒手不管
有时对某些行业的协会由政府按照国民经济的分类来组建行业协会是必要的，因为这 些行业的企业各自为政，散兵游勇，没有特别强势的企业，更加需要政府的推动。例如 会展行业协会，原来上海的会展各个部门都在搞，商委与外经贸都想组办会展，为避免 各委办分散行动，市政府作为第一推动力，等找到发起人后，政府自动退出，这种主动 介入行为，是指导、帮助、扶持但不是包办，也不是撒手不管。另一个例子，就是人才 中介协会，它是由上海市人事局来推动组建的。另外，行业协会还可以承担政府授权或 委托的公共职能，由政府提供公共资金，购买服务。比如，信息、建筑行业，并且为政 府提供某些有偿服务时，提供税收减免。
(3)行业协会在公益方面的作用比较明显。如抗非典期间，美容美发行业协会、炒货行 业协会、餐饮行业协会代表本行业主动配合政府并参与全社会的抗非典行动。而相反有 些相关行业，因没有进行改革调整，行动比较被动。
(4)行业协会在自律、服务方面的作用尤其明显。如装璜行业协会，为了促进行业发展 ，提高企业服务水准，作出了两个规定：其一，由一些效益显著、颇有规模的企业向行 业协会交纳10万元保证金，一旦发生质量问题或出现消费者索赔等问题，由行业协会在 此10万元中予以支付。其二，采取团体采购方式，由行业协会统一代表各中小企业与材 料供应商进行谈判，改变单个企业的弱小局面。
(5)行业协会在群体利益表达方面也具有重要作用。行业协会通过积极参与政府的决策 立法活动，如各种听证会等来参与管理城市生活的诸多方面。例如，关于上海市煤气涨 价，政府听取了煤气、沐浴、餐饮行业协会的意见，从而维护相关行业的合法权益。又 如，在制定促进行业协会发展规定的过程中，就广泛听取了各行业协会的意见。在非典 期间，上海市政府在听取了涉及行业的协会意见基础上，出台了12条措施，取得了良好 的效果。但目前由于体制的原因，行业协会没有正常的表达机制，只能通过人大代表曲 折途径来表达它们的利益和意见，而不能以组织名义提出立法议案。立法与议政的渠道 不畅通。行业协会会刊目前只能通过内部联系准印证。另外没有独立的组团出国权，有 许多限制妨碍了协会与国际同行的交流与发展。
4.我国非政府组织的权益保障对策
(1)强大有力的非政府组织是实现“有限而又有效的政府”的目标的重要力量。
政府职能转变后所造成的权力真空必须及时得到填补，否则会造成社会秩序的混乱。 而要加大发展和壮大我国的非政府组织，在实行社会主义法治国的宪政背景下，必须有 一个良好的法源空间。过去那种双重管理体制根本不适应当前现实发展的需要，应在宪 法的框架下应加紧《社会团体登记管理条例》的修改或制定我国公民《结社法》，从法 律上确保非政府组织的结社自由权和社团自治权等权益，成了当务之急。因此，必须从 法律上明确非政府组织的法律意义、范围、法律地位及其相关的方面：规定社会主义市 场经济体制下各级政府和各类非政府组织的职能和权限划分，规定哪些职能和权限只应 由政府行使，哪些职能和权限只应由非政府组织行使，哪些职能和权限既可以由政府组 织也可以由非政府组织行使，借鉴外国的有益经验，降低非政府组织设立的门槛，取消 或删除非政府组织须寻找业务主管单位的规定，降低设立非政府组织的资金数额，对非 政府组织的管理可以采取“备案制”和“追惩制”。
(2)政府部门与非政府组织之间的关系如飞鸟之双翼，车之双轮，两者都不可偏废。
一方的发展是以另一方的发展为基础的，建立和加强政府部门与非政府组织之间的长 久良性互信机制也成了必然之势，具体表现在目前强政府与弱社会的情势下，政府一方 面要对非政府组织采取政治上支持、业务上指导、财政上支持，对一些暂时没有实力的 非政府组织，可以采取“放水养鱼”的方法，促使其发展壮大，并有计划有步骤将原属 于政府部门管理的事务委托给非政府组织处理；另一方面，放松和取消对行业协会等非 政府组织的许多不必要的限制。以行业协会组团出国权为例，为了扩大国际影响，学习 和借鉴外国行业协会的先进经验，行业协会既要“请进来”也要“走出去”。尤其是我 国加入世贸组织后，面对国外的反倾销诉讼，行业协会为维护国内企业的合法权益，代 表企业组团出国应对诉讼，更是经常发生的事情。由于政治上的考虑，政府规定组团出 国的成员须经主管单位人格担保，但现实是许多人已由原来的“单位人”变成“社会人 ”，使得有些成员因找不到单位作担保，而不得不以因私出国的名义出国办“公事”。 诸如此类对非政府组织的不必要的限制措施，应尽早清理。而作为非政府组织，行业协 会应在保持自身的自主性和独立性的前提下，通过积极参与政府的决策和实施，积极协 调其会员的行动，提供咨询意见和决策方案，发挥政府部门不能发挥的作用，赢得政府 的信任、支持和帮助，逐渐形成政府部门和非政府组织的长久良性互信机制。
(3)应从多方面体现非政府组织的独立性。
从当前非政府组织的现状来看，以行业协会为例，由于原来很多行业协会是政府推动 下成立的，因此注定其代表性不够，没有赢得会员的信任，因此，其自身的生存都成问 题，从国外的经验来看，它的资金来源，主要来自会员的会费、政府资助、社会捐助等 等，因此通过积极有效的动作，增加非政府组织的代表性，扩大覆盖面，是逐渐摆脱依 赖政府部门，增强自身财务独立性的关键一招；另一方面，政府职权范围内委托给非政 府组织办理的事务，按照费随事转的原则，也可以增加部分收入。另外，非政府组织可 以通过组织学习、提供个别服务的办法来增资。
(4)完善和提高行业协会和其它非政府组织的自律性。
从他律的角度来说，我们要完善行业和职业协会的法律法规，处理好自治和法治的关 系和界限，从自律的角度，要促进其自律程度，奖惩分明，非政府组织须通过自身的活 动来实现会员的认同和市场的认可，政府部门在转换职能时，首先应考虑信誉度高、社 会责任感强和自律程度高的非政府组织，为它们提供更广阔的发展空间。
(5)培育市民的契约意识和法治精神，为非政府组织的发展和壮大提供社会基础。
在一个没有诚信的社会里，非政府组织的发展和壮大是不可想象的，因为，非政府组 织的形成从本质上来说，可以说是一些为了共同的理想和利益的组织和个人通过契约而 形成共同体，通过立法、行政、司法、舆论来帮助市民形成契约意识、守法意识。只有 这样，才能使非政府组织的发展壮大并能构建一个良好的外部环境和氛围。
(6)在摆正政府与非政府组织、国家与社会的关系中要采取两手抓的方针。
既要坚持政府引导和市场运作相结合；又要坚持积极探索和有效规范相结合，充分发 挥非政府组织参与城市治理和社会治理，加强政府与行业协会的协作，实现社会管理的 多元化，上海大都市圈是以上海为中心的包括江浙两省的邻近地区，因此，上海的眼光 应更加高远，视野更加开阔，要用大发展的眼光，不仅要实现区内的行业协会的合作， 还要实现跨地区的行业协会的合作。在当前经济全球化、国际化的大环境下，我国的行 业协会还要走国际合作的道路，但前提是加强我国的行业协会等非政府组织的发展，迎 接上海和全国的行业协会有序发展的的新高潮的到来。