大数据环境下政府数据开放制度建设研究
□文/廖国智 邓桂苗
（西南民族大学管理学院 四川·成都）
［提要］ 政府数据开放制度建设是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的生动实践，更是实现政府治理能力和治理体系现代化的迫切需求。基于公共管理视角，结合我国建设政府数据开放制度现实需要与存在的困境，从管理体制、平台建设及保障制度方面提出大数据环境下开展政府数据开放制度建设的实现路径。
关键词： 大数据；政府数据；数据开放；制度建设
作为一种新的理念与实践，政府数据开放离不开相应的制度体系作保障。而加快推进政府数据开放制度建设，将对健全我国法律制度体系、提升政府治理能力产生积极的作用。
一、大数据环境下建设政府数据开放制度的现实需要
（一）建设政府数据开放制度是构建阳光型政府的内在要求。构建阳光型政府是党和国家的伟大目标和艰巨任务，需要各层级政府坚持走依法治国的道路，审慎用权，政务公开。十八大以来，党中央积极推进全面依法治国，强调“把权力关进制度的笼子里”。而要确保把权力关进制度的笼子里，关键在于建立健全各项法律制度。在大数据环境下，政府数据开放已然成为政府信息公开的延伸，同时，政府数据开放的目的在于促进数据资源的利用，增强社会创造力，实现数据资源的社会价值。推进政府数据对外开放，必须防止政府部门以权谋私，破坏公共秩序。而政府数据开放制度的建立，通过在数据采集、数据存储和管理、数据开放等环节设置流程公开、信息公开，明确政府的主体责任和公众的监督权利，将有助于创新数据开放管理机制和构建政府数据开放责任体系，进而推动阳光型政府建设。
（二）建设政府数据开放制度是创新社会治理的重要路径。在当前环境下，大数据资源和技术的迅猛发展深刻地影响着人类社会的经济和治理模式。社会治理模式创新是深化行政改革、推动政府职能转变的重要内容，也是实现政府治理能力和治理体系现代化的关键。《促进大数据发展行动纲要》强调，必须将大数据与社会治理创新相结合，为有效地处理复杂社会问题提供新思路。大数据在信用、交通、医疗、就业、社保、教育、科技、资源、环境、金融、质量、气象、海洋、企业登记监管等领域的广泛运用，深刻改变着社会治理的内容、过程和方式。随着海量数据的挖掘整合、统计关联和预测分析技术的不断成熟，对潜藏在海量数据集的价值进行开发成为新的社会需求，人们迫切希望实现政府数据开放共享。然而，政府数据开放涉及政府数据采集和储存、数据安全风险管控、数据开放审查及监督等制度问题，一旦出现某个环节疏漏，则会引发社会治理问题。因此，只有通过强化政府数据开放制度建设，才能保证政府数据开放的安全有效、公平公正。
（三）建设政府数据开放制度是推动国家大数据战略的关键举措。大数据环境下，以大数据、云计算为代表的新一代信息通信技术受到各国的高度重视，并成为新的竞争点。继《促进大数据发展行动纲要》之后，我国出台《国家信息化发展战略纲要（2016）》，首次提出“实施国家大数据发展战略”。针对当前我国信息化发展仍然存在的网络安全面临严峻挑战、网络空间法治建设亟待加强等问题，《战略纲要》提出“推进信息化法治建设”的目标，旨在优化大数据应用基础上的信息化发展环境。而互联网是海量数据集的重要生产场所，加强网络空间法治化建设对保障数据安全产生积极作用。建设政府数据开放制度是推进信息化法治建设的关键举措，将有助于确保我国政府数据安全开放，推动国家大数据战略向前发展。
二、大数据环境下政府数据开放制度建设面临的困境
（一）政府数据开放综合管理体制不健全。政府数据开放工作的持续推进，需要从源头上得到国家大数据战略的系统支持，而建立政府数据开放综合管理体制则是有效推进政府数据开放的重要保障。目前，我国政府数据开放综合管理体制仍然不健全，缺乏国家宏观层面的统一管理体制。其具体表现为：一是制度和政策体系不健全。政府数据开放是由一系列的工作程序构成的，它包括数据的采集、储存、脱敏、开放、监督等环节，每一个环节都需要不同的制度保障实施。但目前我国尚未出台专门针对政府数据开放的制度和政策，在数据产权问题、数据开放范围问题、数据安全管理问题上存在明显的制度空白。二是组织领导体制不健全。目前，为推进政府数据开放工作，我国建立了全国性的政府信息资源管理机构，设立信息资源委员会。但是，数据开放不等同于信息公开，政府数据开放仍然需要一个专业、独立的管理机构来开展工作，现存的组织领导体制无法有效保证数据开放的落实。
在我国引起肝衰竭的主要病因是肝炎病毒（尤其是乙型肝炎病毒），其次是药物及肝毒性物质 （如酒精、化学制剂等）。儿童肝衰竭还可见于遗传代谢性疾病。肝衰竭的常见病因见表2。
（二）缺乏统一的政府数据开放平台。政府数据开放平台是政府采集、开放数据的窗口，也是公众生产、获取数据的渠道，更是政府数据开放至关重要的载体。加速推进国家政府数据开放平台建设，成为世界各国争夺数据资源和开发数据价值的重要手段。在2009年美国建成全球首个国家数据开放平台（Data.Gov）之后，各大国家相继开展政府数据开放平台建设，英国打造了Data.gov.uk、澳大利亚建立了data.gov.au、日本建成了data.go.jp。相比较而言，我国的政府数据开放平台建设明显滞后于发达国家，截至目前还尚未推出国家统一的政府数据开放平台。缺乏统一的国家政府数据开放平台，则难以形成统筹全局的统一力量，从根本上阻碍了国家大数据战略的有效实施，也不利于政府数据开放制度的建设。
值得一提的是，我国部分地方政府在政府数据开放平台建设方面进行了积极的探索。自2012年上海市率先建立政府数据开放平台以来，北京、浙江、武汉、青岛等地也先后建立了各自的政府数据开放平台。然而，在这些地方政府数据开放平台中，分布不均且发展水平差异巨大、数据开放标准不一致、数据开放范围狭窄、平台数据壁垒等问题十分严重。例如，在数据格式标准方面，大部分平台采用的数据集格式包括XLS、CSV、JSON、XML等可机读格式，但仍然有部分平台采用JPG、PDF、DOC等不可机读格式，直接影响了不同平台之间的数据交换和使用。
（一）建立央地分级负责体制，着力推进数据开放共享。我国政府数据开放的制度与法律不完善、数据管理权责不明、部分政府“不开放”、“怠开放”及“懒开放”等问题亟待解决，需要加快构建国家宏观指导、地方分级负责的管理体制。
下面进一步仿真分析目标与干扰的位置对输出SINR的影响。阵元数为18，载频为1 GHz，目标位置为(10°,40 km)，位于第100个距离门上，假设一个干扰的位置为(10°,90 km)。频率增量选取范围设置为[0：200 Hz：20 kHz]，干扰与目标导向矢量相关系数仿真图及输出SINR随频率增量变化图分别如图3、图4所示。
三、大数据环境下政府数据开放制度建设实现路径
将试件在轴向、水平方向预加载至20kN，避免加载初期因试件摩擦滑移而产生噪声信号。初次加载采用力控制，以1kN/s的加载速率在轴向与水平方向同时加载。水平方向加载至200kN，轴向加载至800kN后，保持当前载荷，调整应力状态5分钟。其后将充填体用锤子缓慢凿出，再次调整5分钟。二次加载，声发射系统开始监测声发射数据，加载系统采用位移控制，以0.3mm/min的加载速率加载，直至试件发生破坏。实验加载路径如图2所示。
（三）政府数据开放保障制度不完善。加快推进政府数据开放制度建设，离不开经费、人才以及科学技术的支持，同时也需要完整的保障体系保驾护航。地方政府要实施政府数据开放制度建设不仅需要中央财政和地方财政的双重保障，还需要充足的人才队伍以及成熟的科学技术作保障。然而，在推进政府数据开放制度建设过程中，因保障制度不完善而导致的政府数据开放项目难以落地、维护成本高昂、保障力度不足等问题十分突出。对于经济发展水平较低的中西部地区来说，巨额的财政投入、维护成本成为其沉重的经济负担，使得一些地方政府在推进政府数据开放工作上力不从心。同时，东、中、西部城市的人才竞争愈演愈烈，相对于东部发达地区而言，中西部城市地理区位弱势明显，加之经济发展相对滞后，对人才的吸引力不足。此外，由于政府疏于人才的培养和技术创新，直接导致人才和技术方面的保障力不足。
2、建立集中与分散相结合的组织领导体制。集中是统筹权与规划权的集中，分散是执行权与实施权的分散，即“中央统筹、地方执行，上级指导、下级实施”。就集中而言，中央政府和地方各级政府均应设立独立的政府数据开放管理部门，专门负责制定政府数据开放的发展战略，统筹规划所辖地区数据开放的各项工作。就分散而言，上级主管部门应将政府数据开放的执行权分散至各下属机构，各下属机构应遵循上级主管部门的指导与安排，负责执行和实施本部门政府数据开放的具体工作，并及时反馈成果、及时纠正偏差、及时解决问题。通过集中与分散的有机结合形成上下联动、纵横协调、有机互动的组织领导结构，共同推进政府数据价值与全社会共享。
1、构建完善的制度与政策体系。在政策高度方面，尽快出台国家层面的、专门针对政府数据开放的制度与政策，为地方性法规提供统一的指导与规范；地方政府也应在国家宏观政策的指导下，从实际情况入手，制定和完善相应的地方性法规；在政策广度方面，不仅要明确政府数据开放的标准、原则、范围、进度等，也要明确政府的职责与权限、公民的权利与义务，更要明确政府数据开放和监督的责任主体及程序。通过规范的法律制度，明确规定政府数据必须公开的时间、部门和领域，明确规定公众获取数据、利用数据和传播数据的权利，对政府数据开放的各个环节进行监督问责，从而为政府数据开放打造一个全面的、立体的、科学的政策制度体系，让政府“放得安心”、公众用得“舒心”。
（二）推进数据开放统一平台建设，夯实政府数据开放载体。国家层面的政府数据开放统一平台是统筹推进政府数据开放的坚实基础，在统一管理、协调各方面发挥着中流砥柱的作用，推进政府数据开放统一平台建设势在必行。一是加快建立统一、规范的政府数据开放平台，构建中央与地方互通的数据开放载体。一方面加快建成国家层面的统一的政府数据开放平台，通过对教育、医疗、经济、科技、环境等各领域的资源进行有效整合，集中开放多领域的、大量的、格式多样的数据集，并提供多种检索方式，为公众提供“一站式数据服务”，既方便公众查询数据、使用数据和评价数据质量，又有利于通过公众评价促进政府开放数据的原始性、完整性、准确性和及时性；另一方面加快建立地方政府数据开放平台，实现国家统一平台和地方标准平台的无缝衔接，推动各地数据资源的汇总、整合与利用，形成中央与地方全方位的数据开放格局，构建中央与地方互通有无的数据开放体系。二是扩大数据开放范围，动态满足公众数据使用的需求。李克强曾指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”为更好地满足公众使用数据的需求，提高其参与度和满意度，政府就要将“藏起来”的数据“放出来”，不断扩大数据开放范围，尤其是要优先推动就业、医疗、社保、气象等民生领域数据集的开放。三是打破政府内部数据壁垒，强化政府与公众的双向互动。首先，在政府部门之间建立起数据开放共享机制，设立首席信息官制度，明确首席信息官在协调、规划和监控方面的主要职责，发挥其在政府数据开放中协调各部门的作用，实现政府部门之间的数据开放流通；其次，政府要加强与公众的交流互动，充分保障公众查询、利用、传播和分享数据的权利，在政府数据开放平台中提供专门的板块与公众交流互动，听民心、察民意、知民情，及时回应公众诉求；最后，简化公众参与程序，丰富公众参与形式，如留言、评论、投票等，从互动环节打通政府数据开放共享屏障，实现政府数据真正“为民所用”，数据价值全民共享。
（三）构筑多维安全保障措施网，推进数据开放保障制度建设。政府数据开放制度建设的有效推进，离不开健全的政府数据开放保障制度，应采取多种措施加快推进政府数据开放保障制度建设。其具体做法为：一是强化经费保障措施。政府应设立数据开放风险控制专项基金，同时规范数据开放风险控制专用基金的使用范围、程序及限额，建立长效机制，给予政府数据开放风险控制充分的经费保障。二是加大人才保障力度。大数据环境下，政府数据覆盖的领域将更加广泛、数据开放的体量将更加宏大、数据种类将更加多样，政府数据开放面临的风险也更加纷繁复杂，对专业人才的需求也更加迫切。在政府数据开放风险控制方面，政府应成立数据开放风险控制小组，通过外引内培，加强风险控制人才队伍建设，培养一批风险防范意识足、风险应对能力强的高素质专业人才。三是优化技术保障方法。政府应注重利用大数据技术识别和控制风险，为数据开放保驾护航。如政府可利用大数据技术，经过界面流程式的设计平台，利用可视化分析、数据挖掘算法、预测性分析能力、语义引擎和数据质量管理等技术对海量数据进行快速处理，为政府数据开放提供大量的计算指标和丰富的图形，以提高数据开放的科学性和准确性，及时规避潜在风险。四是巩固法律制度保障基础。政府应颁布专门的数据安全法，详细说明数据开放和不开放的范围，保证政府开放的数据不侵犯个人隐私、不危害集体和国家利益，从开放的源头上控制数据泄露风险，尽可能地将数据泄露造成的危害降至最低。
四、结语
大数据环境下，实现不同私有主体的数据开放已成为整个社会数据开放的发展趋势，构建政府数据开放制度将有助于从法律层面对政府、社会以及个体的数据安全进行保护。但是，在事实上，政府数据开放的阻力也时刻存在——既有政府内部的“不愿意”，也有外部的“不敢开放”。对此，我国应建立从中央到地方的政府数据开放管理体制，将对构建和完善政府数据开放制度发挥至关重要的作用。
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主要参考文献：
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基金项目： 本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目：“大数据环境下政府数据开放制度建设研究”（项目编号：CX2019SP92）资助；成都市软科学研究项目：“大数据时代政府数据开放制度建设研究”（项目编号：2015RK0000120ZF）阶段性研究成果
中图分类号： D63
文献标识码： A
收录日期：2019年5月21日
标签：大数据论文; 政府数据论文; 数据开放论文; 制度建设论文; 西南民族大学管理学院论文;