美国破产立法的历史变革及现实走向——写在《美国破产法》译后，本文主要内容关键词为：美国论文,写在论文,走向论文,现实论文,破产法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国破产法律制度的演进理路一定程度上可反映出破产法律制度演进的基本轨迹，且 其破产法典中相应的程序设置和内容构建对其他国家也产生了较大的影响。上世纪80年 代以来，包括美国在内的一些经济发达国家先后掀起了破产法改革的浪潮，美国破产法 改革中的一些新的趋势和动向也将会从不同的侧面映射出破产法改革的基本方向。相信 通过美国破产法历史更迭的考察，对我国相关法律制度的完善具有一定的参考意义。
一、美国破产立法的历史更迭
根据美国宪法的规定，破产法的立法权归属联邦。据此授权，美国国会分别在1800年 、1841年、1867年、1898年和1978年通过了五部破产法。本部分以美国现行破产法(197 8年破产法典)的颁布为界将美国破产法的发展历程划分为如下两个阶段，并分别作出简 略的考察。
(一)1978年之前的破产立法概况
1800年，美国国会完全以当时的英国破产法为蓝本通过了美国历史上第一部破产法。 然而，这部旨在保护债权人利益的法律由于缺乏预防债务人欺诈行为的有效措施，加上 存在其他方面的技术问题，在三年半之后被废止。
1803年至1841年间，美国没有制定新的联邦破产法。1841年，美国第二部破产法诞生 。该法是1837年经济萧条的产物，此时，自愿破产制度对商人以外的债务主体已经开始 适用，但商人仍不能提出自愿的破产申请。因此，一些美国学者认为，美国1841年破产 法才开始将破产法的债务救济功能和债权保障功能融为一体。(注：Douglas G·Baird & Thomas H·Jackson.Cases,Problems,and Materials on Bankruptcy,Little,Brown and Company,1985,p.25,26.)他们认为，1841年立法的侧重点非常明显，即给债务人以 救济成了立法的重心所在。(注：但在笔者看来，这种判断对于商人显然并不适用，因 为当时的商人并没有获得法定的自愿提起申请的权利，并且其获得免责的利益是辅助债 权实现的副产品，何况对于破产立法的这种对债务人适度救济的做法仍有人持反对态度 。)
1841年破产法是短命的，仅仅实行了18个月就被废止了，原因是由于美国30年代后期 的经济恐慌中的受害者，纷纷利用破产法的相关规定提出自愿申请继而追逐免责的利益 ，使债权人从债务人的破产程序中所得甚少，并且破产程序的成本和费用居高不下。( 注：Douglas G·Baird & Thomas H·Jackson.Cases,Problems,and Materials on Bankruptcy,Little,Brown and Company,1985,p.25,26.)
此后直到南北战争之前，由于美国社会出现了一度的繁荣，对新的破产法的需求似乎 并不迫切。直到南北战争结束以后，鉴于战争对经济造成的破坏，国会便于1867年通过 了一部新破产法，该法在采用一般破产主义的同时，承认了商人的自愿破产。同时还对 债权人表决同意的免责作出了限制性规定，也即债务人若要获得免责需得到简单多数的 债权人同意。由于该法在程序繁琐、耗时、费资等方面遭到谴责，虽然于1874年通过了 几个修正案，但到了1878年还是被废除。
19世纪80年代，那些从事跨州交易并产生大量债权的债权人再一次提出了建立一部统 一的破产法的要求，以代替混乱的各州无力偿债法和强制执行法，1898年破产法便应运 而生。该部法律共由十四章组成，详细规定了破产程序的所有方面。最为重要的是它对 公司重组的程序作出了规定，并且将破产法的适用范围扩大到了所有的自然人和法人。 该法同时规定了自愿申请与强制申请两种破产程序，自愿申请适用于所有的债务人，而 强制申请只适用于农民和有固定收入的个人以外的债务人。
1938年通过的钱德勒法(Chandler Act)是一部对1898年破产法进行重要修改的修正案 ，它旨在解决公司倒产问题，其所依赖的理论根基在于，当公司遇到财务危机时，如果 能够想法维持企业的存续从而留存企业的存续价值，将被认为是对债权人和债务人都有 益处的选择。在这部法案中，重整作为破产预防的一种重要方式在破产制度中得到了确 立。
1938年之后的40年间，国会对破产法进行了多次修订，但是只涉及一些具体的细节性 问题。
(二)1978年之后的破产立法
1898年破产法的适用寿命相对较长，精确地说，一直适用到1979年10月1日。1978年， 美国国会在对此前的破产法进行全面修改的基础上制定了新的《破产法典》，自1979年 10月1日起施行，10月1日之后提出的破产申请一律适用新破产法典进行处理。
1978年破产法是美国破产立法史中唯一一部非经济萧条时期产物的破产法。该法律保 留了此前破产法的基本内容框架，进一步强调了公司重整程序，加强了对破产案件的管 理力度，设立了“联邦托管人”制度，并完善了破产免责和财产豁免等保护债务人的制 度。
1978年破产法通过之后，国会并没有停止其完善破产立法的努力。1984年破产修正和 联邦法官法案就在以下方面把破产法向前推进了一步：增加了几类不可免责的债务；废 除并取代了1978年破产法中关于破产案件的管辖权、管辖地、陪审团审判和上诉等方面 的规定；明确确立了破产法院对联邦地区法院的隶属关系，并明确了破产法院专门审理 破产案件的管辖权属性。1978年破产法典没有涉及税收问题，但在1980年的破产税收法 案中专门对一些涉税问题作了补充规定。此后，1986年破产法修正案增加了第12章个体 农场主债务调整程序，以应付当时的农业危机，为从事农业生产经营的家庭农场主另外 提供了一种债务处理的方式，由于该程序仅仅是一种权宜之计，最终于1993年10月1日 丧失效力。1986年到1994年期间，国会又陆续为破产法增加了一些新的条款，内容涉及 退休金、知识产权的被许可人对知识产权的继续使用、机场租约等。
1994年破产法修正案对破产法典提出了多达几十处的大面积修改。国会借助于该修正 案的通过解决了许多破产法典适用中产生的特殊问题，并推翻了法院过去作出的许多判 决，同时也对加强破产案件的管理给予了特别关注。该修正案共八部分78个条文，涉及 破产程序的管理、商事破产、消费者破产、市政府破产等方面内容。重点修改的内容包 括：(1)破产受托人撤销偏颇转让行为的权力；(2)限制承租人的权利；(3)提高对担保 利益与租金的保护；(4)修改自动冻结的有关规定；(5)提高第13章程序的适用数额限度 (注：修改后的标准由原来的无担保债务不超过10万美元提高到25万美元，有担保债务 不超过35万美元提高到75万美元。)；(6)将陪审团审理引入破产法院当中；(7)为了家 庭抵押的目的将第13章规则延伸到第11章；(8)专门为小企业设立了重整程序等。美国 国会根据1994年修正案创立了全国破产审查委员会，其职责是调查和研究与破产法典相 关的问题，听取各方关于破产法典运行状况的建议，并于两年之后提交一份改革报告。 但是，有一点国会阐述得非常清晰，即“国会对当前破产法典的基本框架是满意的”， 因此，委员会的任务是“在不改变现行法律的基本原则和均衡的基础上审查、改善和修 正破产法典”。(注：H.R.Rep.No.103—835,at 59(1994)(emphasis supplied).)1997 年10月20日破产法审查委员会提交了一份包括170多条立法建议的改革报告，其中以消 费者破产部分最为引人注目。这份改革报告标志着破产审查委员会历史使命的终结，同 时也标志着另外一个破产法改革进程的开始。在此之后，国会以这份报告为基础多次提 出了修改破产法的议案。但不幸的是，这些议案一提出便成为美国民主、共和两党进行 政治博弈的筹码，并不断遭受挫折。
1998年“原始的”破产法改革议案分别在众议院和参议院获得了通过，由于两院通过 的议案存有差异，议会委员会经过磋商协调后提出了新的议案，修改后的议案以306比1 18票的表决结果在众议院获得了通过，但在参议院遭到了冷落，始终未付诸表决。之后 ，国会又提出了2000年修正议案，该议案虽然在两院均获得了通过，但最终被前总统克 林顿出于政治原因而否决，这也是克林顿总统在任期间第四次使用否决权。接着，国会 又提出了2001年修正案，虽然原始的2001年破产改革议案于众议院和参议院得到绝大多 数的同意，但重新修改后的改革议案却在众议院就以172票支持、243票反对的结果被扼 杀。(注：众议院或参议院提出法案后，首先必须由一个或几个委员会审议、修订和投 票表决，在委员会获得通过的法案才提交众议院或参议院讨论。在两院之一获得通过的 法案，就提交另一院审议。当众议院和参议院通过的法案文本措辞不同时，两院议员组 成的“议会委员会”将设法消除分歧。一旦两院通过相同文本的法案，该法案就提交总 统审批签署。)2003年破产改革议案以315比113的表决结果在众议院获得了通过，但时 至今日，参议院尚未就此议案进行投票表决。
1998年以来的破产改革议案的主要内容都体现了对企业和自然人滥用破产程序的限制 ，同时反映出对债权人和雇员(包括退休人员)利益的保护。提出改革议案的议员指出， 由于目前的破产法“漏洞”过多，破产申请者往往选择第7章程序，并有可能在申请破 产前采用各种手段合法地先行转移资产，然后在“赤贫破产”即“无产可破”的情况下 ，使债权人尤其是作为债权人的银行等金融企业蒙受巨大损失。有关统计也显示，在美 国每年的破产案例中，选择第7章程序的债务人破产案件平均为70%左右。
在1997年破产法审查委员会提出的立法建议的基础上形成的破产法修改议案历经7年之 久却依然前景黯淡，个中原因是多方面的。有关分析人士指出，这主要是与民主、共和 两党根深蒂固的利益矛盾有很大关系。在美国政坛长期居于统治地位的民主、共和两党 分别代表美国社会两大主流阶层，民主党所代表的是广大中产阶层和中小企业的利益， 政治主张较为开放与自由；而共和党则是美国主要产业巨头、金融巨头的利益代表，政 治上趋于保守。在一般情况下，民主党和共和党会分别控制美国众议院或参议院。本届 政府的情况有些特殊，布什总统所属的共和党在中期选举中大获全胜，同时控制了参众 两院，但这并不意味着共和党就可以随心所欲了。相反，两党议员在议会中的“驴象之 争”更为激烈。除了在诸如反对恐怖主义、对伊拉克开战等事关美国国家安全的重大问 题外，两党很少会对对方议员提出的议案轻易放行。比较普遍的做法是，你让半斤，我 让八两，最终达成妥协，但这个讨价还价的过程往往是马拉松式的，破产改革议案也不 能幸免。这些破产改革议案无疑更多地体现了保护金融业巨头们的利益，而民主党议员 则认为这些改革必然会损害众多美国中产阶层的利益。因此，在众多金融企业支持下提 出的破产法修改议案从一开始便卷入美国的政治漩涡之中，并在驴蹄象脚之下被踢来踢 去，命运坎坷。
二、美国破产法的演变轨迹
(一)从权宜之计到必不可少
美国破产立法是与历史上的经济萧条紧密联系在一起的。1800年破产法的颁布是在179 7年金融大恐慌之后；1841年破产法紧随1837年大恐慌；1867年破产法则是制定于1857 年大恐慌和美国内战之后；而1898年破产法同样是在1893年经济大恐慌的背景下通过的 。1978年破产法是美国历史上唯一一部非经济萧条之后的产物。
美国独立战争后第一次经济危机发生于经济过热和投机泛滥(尤其是土地)之后的1792 年，杰弗逊曾经这样描述当时的情景，纽约全州的财产急剧贬值，此时“也许全城被夷 为平地才是解决这一灾难的唯一可行办法”(注：C.Warren.Bankruptcy in United
States History,at 11,55(1935).)。1797年美国再次爆发的金融大恐慌，促成了第一 部美国破产法于1800年获得通过。然而，第一部破产法似乎并不受人欢迎，因为它主要 是为那些卷入18世纪90年代的投机热潮中的富人而设，终于到1803年被废止。
1837年，“在经历了一场史无前例的经济扩张之后，美国遇到了超乎以往的普遍、猛 烈的投机热潮和广泛、持久的经济困境，全国进入了一场前所未有的商业萎缩时期”( 注：C.Warren.Bankruptcy in United States History,at 11,55(1935).)。严峻的经 济形势促成了1841年破产法的出台。1841年破产法是第一部适用于包括商人在内的所有 债务人的自愿破产的法律，正如该法支持者指出的，法律的主要目的在于促使商业的恢 复。果不其然，美国经济步出低谷而走向恢复之后的1843年，这部实施了18个月的破产 法遭到了废除。
1857年，美国再一次爆发了经济危机，有将近24，000家企业倒闭，涉及债务数额达73 ，700万美元。(注：P.Coleman.Debtors and Creditors in America,24(1974).)本次 经济危机波及面很广，之后便爆发了美国的“南北战争”，南北内战使美国的经济遭受 了重创，迫于严峻的经济形势，美国国会通过了1867年破产法。
1898年法案的发端，同样也是因为超出了“诚实的”债务人控制的全面金融萧条。189 3年股市大恐慌后，随之而来的是美国历史上仅次于1929～1933年经济大萧条的一场经 济危机：股市崩溃、失业率高达18.4%、欠债和破产现象随处可见。[1]此时，单纯的州 法已经无力解决普遍存在的经济问题，1898年7月1日新破产法便应运而生。
究竟1898年破产法应该像以前的破产法一样作为一部解决眼前经济危机的临时性救济 措施还是作为长期性制度存在，这一问题一度成为国会争执的焦点。最终，主张把破产 法列为联邦法典的固定一编的势力取得了胜利，1898年法成功地存活了下来。[1]
1898年破产法持续80年之后，美国国会通过了历史上第一部也是迄今为止唯一一部不 是用以应付特定时期经济危机的破产法，即1978年破产法。此时的破产法已经在市场经 济法律体系中取得了不可替代的重要地位，成了维持社会和经济稳定的重要安全阀。
(二)从强制破产到自愿破产乃至策略性破产的变易[2]
19世纪中期之前，破产还被看作是犯罪。在英格兰，某些破产类型的债务人甚至将被 处以死刑。因此，自愿破产在当时是不存在的。1800年美国破产法的主旨也在保证债权 人能收集较多的债务人的财产，由于债务人不能自己申请破产，故一旦等到破产时债务 人常常已是身陷囹圄，其财产往往所剩无几。因而常有债务人劝说有同情心的债权人代 其提出破产申请。
1841年破产法关于自愿破产的规定具有分水岭意义。非商人的自愿破产开始施行，但 商人仍不能提出自愿破产申请。在该法通过之前的国会辩论中，来自康涅迪格州的杜鲁 布(J.Trumbull)说道：“自愿破产是一个全新的术语，以前没有这样的表述。这一法案 的主要目的在于免除债务人的债务，而在以前的法律中，收缴并执行债务人的财产才是 首要的目标。”(注：C.Warren.Bankruptcy in United States History,at 11,55(193 5).)据此，破产的意义发生了显著的变化。破产法的主要作用不再是惩罚那些不诚实的 债务人，而是给予诚实的债务人以债务免除。一般认为，关于自愿破产的规定是美国破 产法的一大贡献，因为“自愿破产”原则写入英国法律是在8年之后。(注：Francis
Regis Noel.History of the Bankruptcy Law,1919,p.138,C.H.Potter & Co.)
美国1867年破产法在采用一般破产主义的同时，承认了商人的自愿破产，同时还给债 务人提供了更多的宽大措施。自此对破产债务人实施救济的做法便开始蔚然成风。但是 ，此时的“强制破产”和“自愿破产”都还处于“破产清算”的内容框架之内，“自愿 破产”使债务人能够更容易地免除以前的部分债务，但一般来说这还是一种防范的措施 ，它仍然在不同程度上保留了惩罚的含义。
1898年破产法的最大贡献在于它引入了“重整”条款。与“清算”形成对照的是，申 请“重整”的企业可以在同样的经理层管理下与过去基本相同的方式经营。由于美国经 济在19世纪80年代和90年代变得更为复杂，“金融外部性”(企业间在金融上相互依赖) 也变得日益严重。许多人，特别是大的铁路公司觉得需要有一种比清算更强有力的措施 来把“诚实的”债务人从当前的金融困境中解救出来。沃伦教授很好地概括了这种意见 的理由，“现在，全国的首要利益取决于一个债务人能否继续他的事业，取决于能否为 了债权人和他自身的利益而保留他的财产，而不是出卖他的资产并把它们分给那些债权 人……，在萧条时期强制性地出卖财产和停业会对整个国家，以及每个债务人和债权人 都造成了损失。”(注：C.Warren.Bankruptcy in United States History,at 11,55(1 935).)
1898年的法案持续了80年，直到1978年通过新的破产改革法。在这期间，1938年的钱 德勒修正案进一步扩大了第11章中“重整”的作用，加强了破产法中的“重整”的条款 。在这一系列的变革过程中，破产法的重点逐步从清算转向重组。事实上，美国破产法 近期的立法重点，一直是鼓励更多的债务人在申请破产时直接向破产法院递交重组计划 方案。根据第7章规定，破产法院指定委托人出卖其资产然后对债权人实施赔付，最终 使企业归于消灭；而根据第11章，现存的企业经理们则可以保留对企业的控制权并继续 其对企业的经营。更重要的是，依据第11章进行重整的企业有权终止养老金计划，余下 的养老金费用由政府承担。并且，他们对破产前的债权人支付利息的义务也中止了。另 外，重整中的企业可以把逐渐增多的税收缺额向以后结转，把缺额向后结转的做法可以 使企业在一段时间不交企业所得税，即便是企业的经营已经开始赢利。[3]
因此，运用第11章的重整可提供一种“策略性的破产”。重整的概念彻底改变了破产 的意义，破产再也不是一种惩罚债务人的手段。正如大陆航空公司的高级主管弗兰克· 洛伦佐于1983年9月24日提出第11章重整申请之后指出的：“这不是个资金的问题，我 们全部的问题在于劳工。”(注：Delaney.Berkeley:University of California Press ,p.93(1992).)很显然，大陆航空公司的破产是一种迫使工会妥协的策略性手段。
但总体说来，破产预防程序中对“策略性破产”目标的追求，只能算作破产预防程序 的副产品，是该程序在实际应用过程中发生的一种变异，是在对破产预防程序的运用过 程中起支配地位的公司经理层和公司治理者附随加入的利益追求。重整程序中挽救债务 人企业以及保障债权实现的终极目标并没有因为“策略性破产”因素的加入而改变其作 为预防程序的主格调。
三、美国破产立法的现实走向
1994年之后，美国国会多次提出了破产法修正案。其中，1998年破产法议案共七部分1 10多个条文，主要以美国破产法审查委员会(NBRC)1997年公布的破产调查报告为基础， 涉及消费者破产中的担保债权人、消费者以及出租人的充分保护等问题。修改的重点是 为有资格提出第7章破产申请的债务人设置了一个收入标准，旨在防止高收入的债务人 滥用破产程序逃债。
自1998年破产法议案开始，防止对破产制度的滥用就成了之后几年美国破产法典修改 的主要议题。2000年破产法修正议案共十九部分计296条，涉及改善消费者破产、防止 破产滥用、小企业破产规定、市政机关破产、破产统计与数据、破产税收以及财务合同 等多方面的规定。重点对下列问题作了修改：(1)第11章债务人享有的提出方案和恳请 接受方案的专有期间；(2)未履行完毕的合同与未到期的租约；(3)偏颇转让行为；(4) 案件的转换与撤销；(5)有关小企业破产的规定；(6)案件管辖地问题等。
2001年的破产法议案称为“2001消费者保护与破产程序滥用防止条例”，此次修改的主要目的在于防止对破产法的滥用、加强债务人的义务和责任，并对那些真正需要破产保护的债务人提供救济。该议案共十六部分计225条，涉及有关破产的行为、加强对消费者的保护、防止破产滥用、企业破产、破产税收规定、家庭农场主与家庭渔民的保护以及卫生保健与雇员利益等问题。
2003年破产法议案于2003年3月20日在众议院获得通过。其目的仍在于防止对破产程序 的滥用以及对消费者破产提供更有效的保护。
需要特别说明的是，虽然上述破产法议案因为政治或其他原因未获得通过，但从这些 议案中我们不难发现美国破产法存在的主要问题及其现实走向。
(一)防止消费者对破产程序的滥用
目前美国破产领域最令人关注的一个严重问题是：消费者个人破产的数量与日俱增。 根据美国法院行政管理办公室公布的统计数据，1994财年的个人破产案为78万件左右， 这一数字到2003财年就达到了将近163万件左右，上升了109%。(注：详细数字请参见
http://www.abiworld.org/stats/1980annual.html.)对于引起个人破产骤增的原因， 专家们持有不同的看法。马里兰大学经济学教授劳伦斯·奥萨贝尔认为，经济下滑是个 人债务增加的主因，并指出：“个人的经济压力的增加导致个人破产案件直线上升。” (注：http://www.voa.gov/chinese/worldfocus/mon/09300204—usconsumerbankruptci.htm.)然而，乔治·梅森大学法学院教授多德·茨维基却认为问 题不在于经济而在于法律本身，指出：“经济不好的时候，案例增加可以理解，但经济 好的时候，个人破产数量也大幅度增加，这就不能简单地说是经济原因。”(注：http://www.voa.gov/chinese/worldfocus/mon/09300204—usconsumerbankruptci.htm.)茨 维基表示，促使个人破产的数量增加的因素有很多，与债务人欺诈、债权人欺诈以及破 产律师为了赢得客户扭曲法律来迎合客户的不正当做法有直接关系。茨维基强调指出， 最重要的问题还是在于有关法律本身给人赖帐提供了保护。一项研究表明，大约5%的第 7章程序申请人能够清偿100%的债务，15%的第7章程序申请人有能力清偿至少20%甚或25 %的债务。(注：Personal Bankruptcy:A Literature Review,Congressional Budget Office(September 2000).)
破产法的确应为那些无力偿债的债务人提供全新开始的机会，但如前所述，过于宽松 的法律规定使得它成为某些债务人恣意逃避债务的手段。这实际上早已引起立法机构的 注意。针对1984年之前申请破产的债务人可以在第7章和第13章之间进行自由选择，198 4年修订案提出当债务人构成“实质性滥用”时破产法院可驳回其提出的破产申请，但 是，只有法官或破产托管人才能提出债务人构成“实质性滥用”的动议，而债权人是无 权提出的。1997年以来，美国国内一直有人呼吁通过立法手段解决严重的个人破产问题 。国会在过去几年中，多次通过破产法修改的议案，改革议案的主要内容之一是对援用 第7章程序做出了严格的规定，例如要对申请人的收入状况、资产状况进行调查与评估 ，如果申请者的收入水平达到或超过美国中等家庭收入水平(目前的标准是4口之家年收 入在51000美元以上)，或者申请人在破产前具有相当于总债务20%以上的资产，则要求 申请人必须引用第13章的条款，并要求其必须在3年～5年时间内继续逐步偿还债务。某 些州关于自由财产的过于宽泛的规定也是议案攻击的对象，提议联邦法对自由财产的数 额作出上限限制。“我们不能允许那些赖债不还的人轻易摆脱债务负担”，参议员查理 斯·格雷斯勒在参议院辩论会上指出，“这正是我们制定破产法的目的所在，破产法的 基本宗旨在于：为那些有能力清偿债务的人施加一些压力。”(注：http://www.bankrate.com/brm/news/pf/19990618a.asp.)
(二)加强对诚实消费者的破产保护
美国消费者申请破产的案件急剧增加的同时，美国消费者债务在过去10年中也增长了 一倍以上。据美联社纽约2004年1月6日电，根据联邦储备委员会的最新数字，消费者债 务到2003年10月达到1.98万亿美元的创记录水平。如果由全美所有家庭均分，则每个美 国家庭应负担1.87万美元。美国人的债务主要来自信用卡借贷和汽车及房屋贷款。全美 的信用卡借贷总额目前为7350亿美元，折合每个家庭7000美元。由于40%的信用卡持有 者每月结清欠款，所以真正负债家庭的平均债务应该是1.2万美元。(注：http://www.
dawanews.com/detailnews.asp?newsid = 1254.)目前，美国人税后收入的18.1%用于偿 还债务。这一状况限制了他们的举债及消费能力。标准普尔首席经济师大卫·怀斯说， “我们还从来没有看到有这么多人负担这么沉重的债务。”(注：地球经济论坛：http://www.dqjj.com/jjbbs/dispbbs.asp?BoardID = 7&ID = 5213& replyID = 21186&skin = 1.)美国Wells Fargo银行经济师孙松元认为，目前多数美国人的经济没有问题，仍然是经济增长的动力，然而债务水平确实引起担心。他说，从长远看，这是颗嘀哒作响的定时炸弹。经济出现突然挫折或者利率猛升之时，高债务将造成不稳定。(注：网猴资讯北美站：http://www.infomonkey.com/epaper/189/2,1,1,268811,155,1006,1019,1.mspx.)经济学家相信，已经有足够的证据显示美国个人债务已经沉重到很危险的地步 。如果有很多消费者被迫节制消费以减少债务，经济发展必然会受到很大影响，因为消 费支出是推动经济发展的重要动力。(注：地球经济论坛：http://www.dqjj.com/jjbbs /dispbbs.asp?BoardID = 7&ID = 5213& replyID = 21186&skin = 1.)美国失业率的上 升和个人破产量的上升，必然使美国银行业的债务问题显现。(注：地球经济论坛：
http://www.dqjj.com/jjbbs/dispbbs.asp?BoardID = 7&ID = 5213& replyID = 21186 &skin = 1.)
分析家们认为，目前美国的低利率在一定程度上鼓励了消费者的借债消费，美国信用 卡发放过多造成过度消费并导致一些消费者债务缠身。许多学者提出，应该重新实行对 信用行业的管制，恢复针对高利贷的法律。破产法议案提出的具体措施包括：修改借贷 信用法(Truth in Lending Act)，要求信用卡公司提醒债务人作最低限额清偿可能导致 的结果，如利息提高、偿清债务余额的时间延长等；对年轻人设置一些限制措施，防止 信用卡的滥发，例如，规定未成年信用卡申请人必须获得父母的副签、提供足够收入证 明、及参加信用卡使用咨询课程等。
破产法议案也提出了一些惩罚债权人的措施以加强对消费者的保护，例如，如果债权 人在债务人提出破产申请前至少60日内拒绝了由信用咨询机构提出的合理的替代性清偿 方案(ADR)，债务人清偿无担保债权人的余额将减少20%；子女抚养费的优先受偿权；保 护退休存款、教育存款等。
(三)简化小型企业的重整程序
破产法典第11章的适用范围非常广泛，无论债务人的规模和性质如何，它们都有申请 进行重整的权利。但是在司法实践中，小企业进行重整的效果并不如意，尽管“有关小 企业重整费用的可靠商业资料非常少，小企业难以承担程序繁琐的重整案件的巨大费用 却是不争的事实”，(注：See Overview and Summary,Reforming the Bankruptcy Code,the National Bankruptcy Commission's Code Review Project Report of 1994 .)“债务人因为第11章程序过于繁琐或者费用高昂以至无力援用而怨声载道。”(注：See Chapter 11,Reforming the Bankruptcy Code,the National Bankruptcy Commission's Code Review Project Final Report,Revised Edition of 1997.)因此 ，削减重整程序的成本，提高重整程序的功效尤其是在小企业适用破产法典第11章重整 的功效是一个需要积极探索解决的问题。
通常，申请进行重整的小企业可以区分为两大类：一类是“适用第11章没有合理的成 功可能性”(注：See,e.g.,Letter from J.James Jenkins to the National Bankruptcy Review Commission regarding the Small Business Proposal(Apr.14,19 97).)的企业，该类企业占中小企业的多数比例。除了重整程序自身的费用高昂和程序 繁琐的缺陷外，许多小企业盲目地适用重整程序也是造成小企业重整效果不佳的主要原 因，“……由于小企业常常把考虑和提出第11章申请视为解决迫近的危机的手段，它们 总是不提前作好预防措施，在没有可执行的重整期间的经营方案或财务重整观念的情况 下就贸然闯入第11章”。(注：See Chapter 11,Reforming the Bankruptcy Code,the National Bankruptcy Commission's Code Review Project Final Report,Revised Edition of 1997.)对于这些企业，应该减少它们在第11章程序中逗留的时间以节约司 法资源，及早地通过撤销案件或转换为第7章案件的方式把它们从重整程序中清除出去 ，(注：http://www.gabankers.com/issuesbankrupt.htm.)这样不仅能够保护债权人的 利益，而且能够减轻破产法院的负担，使破产法院可以把有限的时间和精力投入到有成 效的案件中去。
另一类是通过重整有可能获得复兴的企业，虽然这样的小企业只占小企业重整案件的 一小部分，但实践表明，现行法律提高了小型企业重整的成本，放缓了小型企业重整的 进程。“现行法律规定所有类型的企业适用一套统一的重整规则，这实际上造成小型企 业重整效率远远低于其在1898年破产法下的重整效率”。(注：See Lynn M.LoPucki,The Trouble with Chapter 11,1993 WIS.L.REV.729.)因此，对于这类企业，应该积极 适用简易程序，通过简化听证程序，缩短提交重整方案的期间等途径，减少其在重整程 序中费用和时间的消耗，以增加重整成功的可能性。
1994年破产修正案曾对小企业重整程序的简化作出了初步规定，1998年之后的破产议 案继续加强了简化的力度。
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