减轻、规范、稳定、深化：对农村税费改革的析评，本文主要内容关键词为：农村税费改革论文,稳定论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“减轻、规范、稳定”是农村税费改革的最高指导思想，也是衡量农村税费改革成效的最高尺度。利民这把尺子，既可以看到农村税费改革已取得的成效，又可以发现其不足，还可以明确其进一步改革的方向。
一、从“减轻”看农村税费改革：减轻农民负担成效显著
农村税费改革大致可划分为三个阶段：一是地方的自发改革阶段。自1993年到2000年，为了减轻农民负担，我国许多县市自发地进行了农村税费制度改革的探索。其典型模式主要有三种：第一是实行农业税费“征实”制，即实行农业税费合并征收，一定三年不变。 如河北正定县的“公粮制”改革；第二是“费改税”，即把“三提留五统筹”改为“农村公益事业建设税”，如湖南武冈市的改革；第三是“土地综合负担大包干”，如湖北枣阳市扬挡镇的改革。二是中央指导下的安徽试点改革阶段。2000年3月，中央文件确定在安徽省以省为单位进行农村税费改革试点，由此税费改革进入中央指导试点阶段。改革的主要内容可以概括为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”。三是中央指导下的改革全面推进阶段。由于中央指导试点的改革方案在很大程度上只是为了解决农民负担问题而采取的“应急措施”，对制度变迁成本的规模和分摊难度以及其他方面估计不足，更没有做完备的制度性安排。实施改革的困难主要体现在以下几个方面：乡村负债积重难返，乡村运转难度增大，导致税费改革推进难；体制运行惯性大，配套改革复杂性强，税费改革异化易、巩固难；义务教育运转困难；农民负担监督难，抵制农民负担增长难。因而中央指导下的农村税费试点改革从2001年4月起一度暂停扩大推广。到2002年3月，基于第一轮试点改革的经验和教训，中央指导下的第二轮农村税费改革有针对性地增加了用于改革试点的转移支付资金，并要求各级财政专款专用、包干使用；提出努力做到“三个确保”、强调扎实推进各项配套改革、加强干部培训和对试点工作的监督检查。2002年，中央在安徽试点的基础上向全国16个省市区提供专项转移支付以开展农村税费改革。另外，浙江、上海、江苏等经济相对发达、政府财力相对雄厚的省市，自费进行农村税费改革工作。2003年，在中央政府的政策引导下，全国范围内各个省市全面展开农村税费改革工作。在2004年召开的人大会议上，提出了进一步推进农村税费改革的举措：取消除烟叶外的农业特产税；从2004年起，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税；为支持农村税费改革，2004年中央财政拿出396亿元用于转移支付；加快推进县乡机构等配套改革等。
农村税费改革实行“多予、少取、放活”的方针，使现行农民负担减轻成效显。据统计，2002年20个全面试点省份农民负担平均为73.7元，较改革前减少47元；亩均负担536元，较改革前减少341元，平均减负39％。如考虑治理乱收费等因素，实际减负效果更加明显。2003年与改革前相比，全国农民负担普遍减轻约40％，基本实现了村村减负、户户受益，调动了农民的积极性。
二、从“规范”看农村税费改革：尚未形成完整的权责关系
但是，农村税费改革不能仅停留于削减政府收入和增加中央政府支出上，从而减轻农民负担。事实上，政府收入总是和政府支出联系在一起的，因而农村税费改革在实施中就不仅仅只是政府收入的改革，而是要在农村重构农民、集体（自治组织）、政府三个利益主体之间“规范”且“稳定”的公共收入权限和公共支出责任的分配关系的基础上，减轻现行农民负担，并付诸实施。换言之，作为一项制度创新，涉及到四个主要方面的改革：一是支出责任的重构（事权）；二是收入权限的重构（财权）；三是公共预算平衡机制的重构；四是实施机制的重构。
回顾农村税费改革，尽管农民负担有了减轻，但从形成“规范”的支出责任、收入权限、公共预算平衡机制、实施机制看，可以说是“有破有立”，但“破”的成份多，“立”的成份少，一些深层次的问题并没有得到解决。
（一）公共支出责任（事权）重构方面的问题
支出责任重构的核心是政府职能的转换和重新配置，主要体现为四个基本关系。
1.政府与市场的支出责任。划分政府与市场的支出责任的理论依据是公共产品的非竞争性、非排它性原理。其目的是在政府与市场之间进行分工，明确在市场经济下，政府应该干什么，市场（包括农户、企业及作为赢利单位的集体）应该干什么。按照社会主义市场经济的基本要求，政府职能主要是向其公民提供公共商品，并为私人商品的有效提供创造良好的社会环境，提供优质服务。对农村政府而言，其基本职能是提供更好、更多的地方公共商品，主要包括维持社会治安、制定城镇发展规划、进行乡村基本建设和社会保障体系建设等服务，同时为农民和乡镇企业的生产提供咨询培训服务。
农村税费改革遵循如上基本原则，区分行政单位、事业单位、经营单位的经济属性及其运作模式，乡（镇）政府进行了相应的职能转换和机构改革。对于行政单位，明确其职责在于提供县和乡镇范围内的公共产品，所需费用来源于税收，实行财政全额预算管理；对于事业单位，如农技站、农机站、水利站、水产站、畜牧兽医站、计划生育服务站等，改变其政府属性，还其准政府属性，明确其职责在于提供县和乡镇范围内的准公共产品，实行财政差额预算管理，所需费用部分来源于服务收费，不足部分来源于税收；对于经营单位，如粮管所、自来水所、物资站、药材站等，转换其经常机制，割断其与政府的关系，还其经济性质，明确其职责在于提供私人产品，所需费用来源于经营收入，进行改制后实行自负盈亏。在划分政府与市场的责任方面，在转换政府职能以“减事”方面，农村税费改革取得了很大的成效。
2.各级政府（纵向）的支出责任。划分各级政府支出责任的理论依据是公共产品的层次性原理。其目的是要在不同级次政府间进行分工，明确各级次政府分别应该干什么。按照市场经济的基本要求，政府提供的公共商品中，凡具有全国规模和全局性质的，应由中央进行决策和组织提供，凡具有地方规模和地域限制的，当由各个不同级次的地区分别决策和组织供给，并遵循“谁负担、谁决策”的原则。
我国现行各级政府间支出责任的划分模式是形成于1994年税制改革，客观地说，中央与省级政府间支出责任的划分是原则性的、粗线条的，省以下地方各级政府间支出责任的划分更是没有明确的规定、模糊不清。特别是在农村，各级政府的支出责任配置并不合理，这突出地表现在三个方面：一是义务教育，义务教育是创设平等的基本途径和重要条件，涉及到整个国家长治久安和长远利益，是全国性公共产品；二是基本医疗保健，基本医疗保健不仅关系到劳动力素质的提高，而且有着超出个人投资回报的巨大的社会效益，是实现个人机会平等的基本前提，也是反贫困战略和实现“人类发展”目标的重要方面，因而是全国性的公共产品；三是计划生育，控制人口数量不仅关系到当前的社会经济发展和中华民族的未来，并不是个人的理性选择，而是政府的要求，因而是一种全国性的公共产品。这些事务是全国受益，理论上应由中央或上级政府决策，成本也由其负担。但在税费改革前，实践中却是全国受益、中央决策、地方负担、尤其是省以下地方各级政府负担。其后果是严重的，不仅搞乱了公共决策层次，而且加重了农民负担。农村税费改革以来，尽管这种格局已经打破，中央、省级政府开始逐渐承担较大的支出责任，但是，中央、省级政府、省以下地方各级政府到底各自应该承担多大比例的责任，依然模糊不清，并没有相关的制度或法律予以明确的界定，或者说，选择权或自由裁量权依然掌握在中央政府手中。如义务教育，实行的是“在国务院的领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。这并没有根本触动现行不合理的财政支出体制。
3.各政府部门（横向）的支出责任。农村税费改革之前，乡镇机构设置的一个突出特点是强调上下对口，机构庞大，权力争相行使，责任无人承担。改革以来，行政机构特别是乡镇行政机构不再强调上下对口，本着廉洁高效、运转协调、行为规范的原则，进行了精减；对于事业单位，按照“大农业”和社会化服务的要求，将职能相近各服务领域相同的机构逐步加以合并，综合设置。这种机构改革改变了政府职能在部门之间分解过细、权力争相行使、责任相互推诿的问题，提高了效率。
4.村民委员会职能定位。村委会被界定为村民自治组织，不属于政府系列，其责任在于提供村范围内的公共设施和服务。相应地，其财务收支也是相对独立的，不属于政府财政系列，村委会成员的工资由村委会民主决定。税费改革规定村范围内的筹资筹劳的具体实施机制是“一事一议”，体现了村委会的自治组织特性。但在许多地方，特别是在集体经济不发达的地方，改革后村委会成员仍然承担征收农业税的任务，其工资来源于“农业税附加”的返还额，返还的额度直接与本村农业税的征收情况挂钩，如此，又使村委会丧失了其自治性质，演变成政府的派出机构，行政化倾向严重。
（二）公共收入权限（财权）重构方面的问题
表现在如下两个方面：
1.公共收入的形式。市场经济中，收入的形式，不外乎税、费、价，三者间的关系，经济学界习惯于从其经济属性来区分，认为税是公共品的价格、费是准公共品的价格、价是私人品的价格。笔者认为，这种高度抽象的分类方法不利于操作，从形成机制这个角度来理解三者的关系，更有利于理解现行农村公共收入中的问题：税是在具体的交易发生之前就已经经过讨价还价确定，之后，买卖双方没有自由选择交易或不交易的权利，是一种强制交易；费也是在具体的交易发生之前就已经经过讨价还价确定，一般来说，之后，交费（买）方有自由选择交易或不交易的权利，收费（卖）方则没有自由选择交易或不交易的权利，是一种半强制交易；价是在具体的交易发生过程中经过讨价还价确定，买卖双方都有自由选择交易或不交易的权利，是一种完全自愿交易。
（1）关于涉农税收。税是处理公共品的提供者（政府）与使用者（农户与企业）间收入（财权）关系的形式。改革前，主要有农业税、牧业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税。农村税费改革对涉农税的处理方式是，取消屠宰税，取消除烟叶外的农业特产税，调整并逐步取消农业税。剩下的牧业税主要是对牧区征收；耕地占用税是在占用耕地时一次性收取，它本质上是土地的使用费或土地使用权的价格，而不是税。因此，按这种趋势，在现在的非牧业农区将基本不存在什么税收。
但是，农村到底是走向“免税区”，还是“税收优惠区”，抑或是应该建立与城区相统一的税制，理论上没有说清楚，实践中更是存而不论，也没有一个明确的说法。
（2）关于涉农收费。费是处理准公共品的提供者（政府或其它组织）与使用者（农户与企业）间收入关系的形式，由于交易双方谈判地位的不对等性，收费方通常处于垄断地位，交费方则是分散的农民，农民提高谈判能力以拒绝高收费的组织成本过高，因而收费需要政府的介入或管制。
农村税费改革前，面向所有农民收取的一般性费用有如“三提”、“五统”、“统一规定的劳动积累工和义务工”、“教育集资”。对于“五统”，其收入权限属乡镇政府，从经济属性看，是乡镇级公共品的成本，从形成机制看，一经确定，征纳双方都不能轻易变更，因此，尽管采取“费”的形式，其实质是“税”。农村税费改革取消“五统”，代之以适当提高农业税税率，体现了其本质需求；对于“三提”，村集体是群众性的自治组织，不是一级政府，类似于俱乐部，“三提”收入权归村集体，是典型的俱乐部收费，提取的标准应当由村民大会民主决定。农村税费改革取消“三提”，代之以农业税附加，并实行村财乡管，尽管强化了管理，但违反了“费”的经济属性；取消统一规定的劳动积累工和义务工，村范围内的筹资筹劳实行“一事一议”，尽管回归了其经济属性，但在操作管理上存在问题；取消教育集资，实行“一费制”，既体现了费的经济属性，又规范了管理。
其它政府行政管理部门面向农民、但不经常发生的涉农收费项目可以按收费主体的经济性质可区分为三种：其一是行政性收费，亦称规费，如公安部门收取的居民户口簿费、民政部门收取的婚姻证工本费。其二是事业性收费，如交通部门收取公路养路费、畜牧部门收取有动物防疫费、 计生部门收取的社会抚养费、水利部门收取的水利工程费、中小学收费。其三是经营性收费，如电力部门收取的电费，等等。应该说，农村税费改革都通过“明码标价”，实行公示，统一规定收费项目、标准、依据予以规范，取得了很好的效果。
（3）关于涉农价格（承包费）。价格方面，与农村税费改革有关的主要是承包费，承包费就其本质来说是租，是土地等生产要素使用权的价格，由双方讨价还价确定，若不能达成一致，任何一方都有选择不交易的权利，达成协议并交易后，任何一方都不能单方面不遵守协议。发包人是村集体经济组织，承包人是农户或企业，通常出现的问题是发包人未经承包人同意，单方面提高承包费或收回标的物。农村税费改革强调，必须认真履行农民与村集体经济组织签订的承包合同，从而在一定程度上规范了承包经营责任制。
2.公共收入的归属与管理。它涉及到资金归谁所有和如何管理两个方面。1994年的分税制改革，一个重要的经济背景是宏观经济过热、财权过于分散，因而中央适当集中财权是税制改革的一个重要特点。它明确规定了中央和省级政府的税收收入的归属和管理，但对省级以下地方政府税收收入如何划分没有作出明确规定，农村税费改革在这个问题上也没有大的突破。
（1）各级次政府间收入权限的划分。农村税费改革的基本特征是“减税和规费”，主要内容可以概括为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，净效应是县与乡镇财政收入的减少，为此，增加中央和省通过增加转移支付予以补贴。原先由乡镇财政支配用于支付教师工资的财政支出上收到县财政，改为由县财政统一支付教师工资。部分地区进行“省直管县”的试点，部分地区推行“乡财县管乡用”。这些改革措施有其效果，但仍只是一种行政性的调整，从法制角度看，税收与税权的划分基本没有变化，并没有根本触动财政收入体制。
（2）乡镇政府与集体间收入权限的划分。村范围内的公共品的提供由村民委员会通过“一事一议一收费”决定，明确了村与乡镇的收入归属和管理权限。通过“乡管村财”等方式理顺乡镇政府与村集体的财政关系，但同时带来的问题是，逐步取消农业税意味着同时逐步取消依附在农业税上农业税附加的“村财乡管”的机制，这其实是要求提高农业税附加的自治成分。但如果不能真正使村集体成为法律所赋予的村民自治组织而继续保持着外部干预，不继续理顺农村公共分配关系、合理化公共商品提供机制，乡镇政府与集体间收入权限的划分将面临新的问题。
（三）公共预算平衡重构方面的问题
可以断言，随着促进农村经济社会发展的呼声日高，县、乡、村的支出责任必然逐渐加大。但是，其财务收入状况却不会有大的改变，至少在贫困地区是这样。如下三个方面问题特别突出：
1.县乡镇财政平衡问题。改革后，尽管通过减人、减事、增收等多种途径减轻财政支出压力，但解决“人到那里去”的办法多是以“提职提薪”为条件提前退休、退养，养人的负担并未减轻。同时，财政收入减少，保工资、保平衡、保稳定压力等使财政支出硬性增长，“钱从那里来”问题突出，收支矛盾加大。许多县仍然存在财力缺口，县财政不堪重负，无力向乡镇增加转移支付，乡镇运转困难。针对税费改革对县乡财政收入的影响，除了增加中央和省级财政对县乡财政的专项转移支付予以补充，改革并没有根本触动我国的财政体制。许多县与乡镇财政预算平衡困难，教师工资发放虽然及时，但不足额，更谈不上搞建设，是典型的“吃饭财政”。
2.村集体财务问题。改革后，虽然通过减并村组等方式精减了部分村组干部，实行了村级财务、帐务双代管制度，村干部工资由农业税附加予以保障，压缩了各项开支，村级组织能正常运转。但它是建立在对村级债务“存而不论”，或者说是没有为村债务提供有效的解决渠道的基础上的。各村虽然加大了村级债务化解的力度，但许多村没有集体经济或集体经济很弱，或者村组集体经济发展无后劲，也没有可变卖的财产用于化债，群众不富裕，四荒资源拍卖难度大，村级大部分债权为呆债、坏债，村级债务化解难度非常大。如何化解村债务问题是村财务所面临的最大问题。
3.农村中小学财务问题。尽管通过教师工资由县财政统一发放，教师工资有了保障，但学校公用运转经费明显不足。取消教育集资，特别是实行“一费制”收费，收费标准较低，中央和省级财政专项转移支付以及县乡财政安排的公用经费很少或根本没有，收费成为学校公用经费的惟一来源，农村中小学正常运转比较困难。此外，学校“普九”所欠债务问题与村级债务问题相似，没有有效的偿还渠道。
（四）实施机制重构方面的问题
理顺公共收入、公共支出在各公共部门间的关系固然是深化农村税费改革的理论前提，如何将其付诸实施则是将理论转化为现实的关键环节，换言之，实施机制同样是不可忽视的重要方面，主要体现在以下三个方面。
1.公共机构的设置问题。行政管理体制实际上是从机构设置的角度看行政管理问题。职能的载体组织，即机构和人员的设置。农村税费改革中，这些集中表现为“三定”：对县级机关及乡（镇）机关定机构职能、定内设机构、定人员编制和领导职数。从纵向看， 政府行政管理层次的架构问题。有五级政府，加上一级村委会。与农村税费改革直接相关的是乡镇政府和村委会，理论界要求取消乡镇政府的呼声很高，实践中则是采取撤并乡镇、撤并村组、精减机构。从横向看，就是政府的部门构成问题，虽然乡镇政府组织机构不再维持计划体制下的“大政府”模式，不再强调各部门上下对口，职能相近的机构进行了精减和合并，但离“小政府、大社会”的要求还很远。而且，尽管进行了机构的精减和合并，但财政养人负担并没有得到很大减轻。
2.基层民主建设问题。基层民主建设问题实际上是从政治层面讨论农村公共品的决策与执行机制。简单地说，民主在财政上体现为公共品的预算决策机制应该是自下而上、农民有权监督预算的执行和决算结果。而在我国农村却与此不符，主要表现在三个方面：
（1）乡镇财政预算中的民主问题。乡镇范围的公共商品，其受益在乡镇，决策权也应在乡镇一级，准确地说应由农民决策，而不在上级政府和国家，国家可以给予帮助，但不能强制推行。因为只有当这种公共（配置）决策过程中充分显示农民自身的偏好并对其费用作出必要的监督时，才有可能在实际中达到或逼近公共商品帕累托配置的萨缪尔森条件。我国的现实与之相差甚远，为捞取政绩，上级政府代替乡镇政府决策、乡镇政府代替村委会决策、乡镇政府和村委会代替农民决策，不问农民需要不需要。农村税费改革没有改变这种现状。
（2）村财务预算中的民主问题。村委会是农民的社区自治组织，不是国家的一级行政机构和政府组织，村财务和村组织应由村民决定，村主任由村民选举。而实际上成了乡镇政府的派出机构，村主任的产生及其“财权”不是由选举人决定，而是由乡镇政府决定。这说明，政府并没有把村委会看作是村民自治组织，而是当作一级政府机构来管理。村提留中的行政经费支出属于村范围内的社会公共费用，因而，村提留不提留，提留多少，按什么计提，以及如何使用，都是村民自治组织的权利，上级和中央政府无权干预。“费改税”将“三提留”变为“农业税附加”，是不合理的，它剥夺了农民的决策权。
（3）预算执行与决算监督中的民主问题。从监督角度看，资金收支的执行过程和结果不向同级人民代表大会或村民报告，缺乏社会监督，农民未能在公共决策过程中行使监督的权利。
上述决策、执行与监督机制一定程度上剥夺了村民自治组织与农民的决策权利，破坏了“谁受益、谁决策、谁负担”原则和颠倒了农民与政府间“委托——代理”逻辑。这样，民主（农民的意愿和偏好）未能在乡村公共商品提供的公共决策领域中得到体现， 公共商品提供的质和量与农民的需要不相符，农村税费改革并没有在这个问题上取得很大成效。
3.法制建设问题。市场经济是法制经济，法律是政府主体和市场主体都必须遵守的行动准则。在法律许可的框架内，政府干预经济的手段主要是财政政策、货币政策、规制政策，除此之外，政府是以与市场主体平等的经济主体身份参与经济运行。但实际上， 政府的很多行为没有法律依据或与法律相抵触，农村税费改革也没有为其提供一个法制框架或依据。
（1）公共支出决策机制中的法制问题。按照预算法的规定，我国的预算管理体制是实行分级预算，一级政府一级预算，本级政府预算由本级政府编制，由本级人民代表大会讨论决定。由此可知，对于预算的编制，遵循“谁负担、谁决策”的原则，本级政府的预算实际上是由本级政府辖区内的人民经民主程序决定。改革后，除村范围内公共支出实行“一事一议”外，其它乡村公共支出几乎依然都没有遵循预算法或预算法没有具体规定，典型的如义务教育、计划生育、医疗保障等方面的支出，依然是上级政府决策，下级政府出钱，本级政府辖区内的人民没有发言权。
（2）公共收入项目和标准确定中的法制问题。乡村公共收入主要是税和费，税具有明确的法律规定，比较规范。收费的依据主要是行政法规，包括各级政府法规和部门法规，一般说来，下级政府或部门出台的法规不能与上级政府或部门出台的法规相抵触，政府或部门出台的法规必须报经同级人民代表大会审批。农村税费改革通过行政法规的方式，统一规定收费项目、标准、依据，实行公示制度。在经营性收费项目方面，一些地方还引入了行政听证制度。使实际中的涉农收费，逐步趋近标准化、透明化、制度化、法制化。
（3）公共机构设置中的法制问题。公共机构的设置，包括结构和规模，在程序上同样要经过同级人民代表大会的审批，主要考虑两个方面的因素，一是对上工作衔接和展开的需要，二是结合本地实际、因地制宜。各地改革通过定机构、定编制和领导职数，精减了机构和人员，但各自为战，缺乏统一的法律规范。
三、从“稳定”看农村税费改革：农民负担存在反弹的压力
综上可知，农村税费改革将调整乡镇政府与农民的利益分配关系和规范政府（特别是乡镇政府）的行为作为改革的重点，从而在形成“规范”的支出责任、收入权限、公共预算平衡机制、实施机制等方面取得了明显成效，减轻了农民负担。
但其不足之处也是显然的：没有解决县、乡镇和村公共支出范围和决策机制问题；没有解决在乡镇财政支出刚性的同时如何构建稳定增长的、规范的乡镇公共财政收入体系问题；没有解决农业税取消后如何使乡村公共商品的提供克服现有的供给失效的问题；没有解决如何处理乡镇、村、学校巨额债务问题；没有解决各级财政财务中的民主表达机制问题；没有解决各级财政财务中的法治约束缺乏或失效问题。
可以说，已有的改革措施主要是用行政手段重构收入方式和权限，在支出责任特别是实施机制重构方面则鲜有作为，从而我国农村税费改革所处的阶段也只是“减轻、规范、稳定”中的“减轻”阶段，并没有实质性地进入法治基础上的“规范”阶段。 既然农村税费改革没有形成“规范”的分配关系，农民负担的长期“稳定”就存在问题，反弹的压力并未消失。
四、从“深化”看农村税费改革：构建完善的农村公共财政
事实上，“减轻、规范、稳定”农民负担并不是仅仅通过“减税规费”式改革与相应的配套措施就能够得到实现的，还需要从统筹的角度以及更深层次的法治和民主方式来解决。从短期看，必须统筹兼顾县与乡镇政府财政收入的减少、中央与省政府的财政转移支付、 乡镇基层机构改革和保证提供均等化的公共服务，在四者之间寻求平衡，努力实现县乡村财政财务的收支平衡；长期看，关键在于转变地方政府职能，实现地方财政的相对独立性、实行乡镇和村财政财务民主化和法制化。
事实上，农村税费改革是一项系统工程，需要多方面的改革配套进行。从财政的角度看“深化”农村税费改革，其实质是如何全面而正确地理解和构建农村公共财政，如何看待公共财政多面体。
（一）建设公共财政
从经济职能看，市场经济中，市场应该在资源配置中起基础性作用，政府的作用是弥补市场缺陷，而且，政府的作用应该是中性的，应该对市场主体一视同仁，不扭曲市场主体的选择行为，即“公共”的财政。
1.规范公共收入形式。“税”是公共商品的成本或价格，其设计应体现“中性”原则。除了少数的几个国家外，绝大多数国家普遍实行的是全国统一的税收体系，并没有独立的农村税收制度，更没有专门针对农民的歧视性收费行为及收费制度。因而， 这些国家的农民负担都可以被纳入到城乡统一税制的框架中去理解，既体现了效率，又体现了公平。不仅如此，鉴于农业的特殊性，绝大多数发达国家都对涉农税收制定优惠条款，特别强调公平。因此，从长期看，调整国民收入分配政策、统一城乡税制，使城乡居民享有平等的税收权利与义务，消除不应由农民承担的税负份额，是国民待遇原则的要求，也是完善适应市场经济体制的公共财政体制的要求。
“费”是准公共品的价格，收费项目的确定应体现“受益原则”，有服务才能收费，应坚决杜绝有收费无服务的现象。行政性收费和事业性收费标准应体现“补偿”原则，对农村中的婚姻登记、畜牧防疫、农民建房、子女上学等收费，为规范收费主体的权力，应明确规定收费项目和标准。经营性收费标准遵循“盈利原则”，但政府应该进行管制，约束其利润空间，还应以价格听证会制度约束经营主体利用垄断性地位抬高收费标准，以及防止把经济行为转变为行政行为以行政手段加以干预等，如水费、电费等。
2.明确公共支出范围。按照市场经济的要求转变政府职能，明确划分政府和市场的职责范围，按照公共商品应当体现“社会公共”需要的原则，使基层政府部门的职能限定在为农业、农民提供基础设施及其他公共商品，着力做好市场信息服务， 科技和教育服务等符合农村市场发展的“社会共同需要”上；由乡镇政府提供覆盖着全乡镇的公共商品，例如社会治安、道路、电网、饮水、通讯等基础设施的建设，农业技术研究与指导、良种培育与市场开发及提供供求信息等。
3.建设规范的公共机构。综合考虑对上工作衔接和本地实际的需要，以“小政府、大服务、大社会”为宗旨，精减机构，本着“行政单位、事业单位、经营单位”三分离的原则，保留必要的行政单位；对事业单位实行差额预算管理，并对其运行进行规制；经营单位坚决推向市场， 让其自主经营，自负盈亏。
（二）建设分级财政
从行政管理角度看，公共商品的受益范围是有幅度的，管理机构的管理能力也是有幅度的，因而，基于效率的考虑，公共财政管理也是分层次的，应该“分灶吃饭”。
1.收入的划分。界定清晰公共分配关系是取消农业税后急需面对的问题。税收收入的划分主要应体现效率原则，兼顾税基的流动性和税收征纳成本。建议实行城乡统一税制，在此基础上划分各级政府收入。同时，税收收入的划分还应有利于实现地方财政相对自主性， 为地方政府的财政努力提供诱因机制，加强其自我约束。收费项目的确定主要体现受益原则，其收入的归属则实行属地原则，行政性收费归各级次政府所有，事业性收费和经营性收费分别由事业单位和经营单位所有。
2.支出的划分。逐步理顺各级政府在农村的公共商品供给责任是改革的重点，按照公共商品提供的层次性原理和体现工业反哺农业的政策支持，构建农村公共商品提供的效率和公平机制：其一，由中央政府提供全国性公共商品，如“五统筹”的支出范围和全国性的市场供求信息等基本属于全国性的公共商品，不属于地方性公共商品的范畴，应当纳入国家财政预算内统筹；其二，按照工业反哺农业（体现城乡间公平）的原则对某些地方性公共产品给予资助，如卫生防疫，环境保护等，这些公共商品由于农民的“短视”，近期效用不大，通过民主决策可能造成供给不足，但对促进农村可持续性发展具有重要意义；其三，在具有“准政府”性质的村集体成为农村真正的自治组织后，通过村民代表大会民主地决定公共项目的可行性和服务费的收取标准以提供农村区域内的公共商品，如小型水利灌溉设施、农用固定资产等。
3.预算平衡和转移支付的确定。考虑经济的发展水平，以实现各地公共劳务均等化为目标，在核定各级政府收入和支出、确定其收支差额的基础上，加快完善财政转移支付制度，努力实现各级政府收支预算平衡。
（三）建设民主财政
从政治角度看，公共财政实质是由公民进行公共选择的财政，是民主财政。现行的农村公共商品供给机制实质上归结为乡村公共商品“自上而下”行政性地而非民主化地提供导致公共商品的无效率化。因此，当前的农村税费改革不应局限在技术层面上通过税费改革解决乡镇扭曲行为， 而应在政治层面上进行改革，实行基层财政民主化，按照公共商品的层次性原理，明晰各级政府在农村公共商品提供中的责任，提高公共商品的民意程度，改变农村公共品供给的行政干预性，是实现减轻、规范农民负担的根本保证。应在乡镇与村一级逐步建立起与市场经济体制相适应的“公共收支民主的程序”。
（四）建设法制财政
从法律角度看，政府财政活动应在宪法秩序的约束下进行，财政行为必须有法律依据，更不得与法律相抵触。对于政府的“公权”而言，法的精神在于“未经授权即禁止”；对于农民的“私权”而言，法的精神在于“未禁止即许可”。应加强对政府行为的法治约束， 限制基层政府行政过程的随意性，还村集体自治权给农民，将村提留的决策权和使用监督权交由农民集体民主决定，政府对此应做的事是逐步规范“公共收支民主的程序”，规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理；强化乡镇人民代表大会的审计、监督功能，或由居民选举产生“财经委员会”对乡镇财政进行审议和监督；全国人大建立相应法律法规对乡镇公共财政的民主程序进行规范，并赋予农民的财政决策权与监督权。
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