影响中央银行承担银行监管职能因素的实证分析——兼议中国人民银行银行监管职能的分离，本文主要内容关键词为：中央银行论文,职能论文,中国人民银行论文,银行论文,实证论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，将银行监管职能从中央银行分离并成立专门的综合性金融监管机构似乎正在成为一种趋势。总结归纳当前国内外相关文献，支持将银行监管职能与中央银行分离的理由主要有以下两个：一是利益冲突。央行同时承担的货币政策和金融监管这两项职能之间存在着不可协调的利益冲突，鱼与熊掌不可兼得，这便是所谓的“利益冲突”。这是人们倾向于央行和监管机构分立的主要理由。二是专业化。中央银行身兼二职将影响金融监管的专业化，是构成金融监管机构应独立于央行的另一重要理由。而那些反对的理由则主要是从信息的获取角度论述的。为了较好地履行其职能，中央银行需要及时完整地了解商业银行的流动性和清偿力情况，特别是在发生金融危机的时候及时拥有这样的信息更为重要，而拥有这些信息最好的途径就赋予其监管职能。
综观这些文献，大部分是从“利益冲突”和专业化这两点来说明中央银行将监管职能分离出去是利大于弊的。但是，从更广泛的范围来看，各国实行什么样的监管体制是与其特定的经济发展水平、历史文化背景等因素密不可分的。因此，我们选取了有代表性的21个国家，采用跨国抽样分析方法来研究经济发展水平、中央银行独立性、法律环境和是否允许混业经营这四个因素是否对央行承担银行监管职能产生影响。
一、计量经济模型构建和数据来源
基于对现有文献的分析，我们用经济发展水平、中央银行独立性、是否允许混业经营和法律环境这四个变量做自变量，中央银行是否承担监管职能做因变量，选取了世界上21个国家进行跨国抽样分析，各个国家的具体数据见表2。
表2
国家 收入水平中央银行 是否允许 法律指数 中央银行是否
（人均GNP） 独立性混业经济承担监管职能
澳大利亚229000.31 12
1.895 0
奥地利 309000.58 153.57 0
比利时 300000.19 112.95 0
加拿大 211000.46 13
2.205 0
丹麦369000.47 12
3.075 0
芬兰297000.27 13
2.835 0
德国 31400.66 15
2.625 1
希腊130000.51 114.15 1
冰岛300000.36
93.80 0
意大利
20000.22 104.14 1
日本428000.16
73.35 0
荷兰304000.42 14
3.035 1
新西兰 159000.27 16
1.415 1
西班牙 168000.21 135.03 1
瑞典292000.27 11
3.145 0
英国212000.31 152.40 0
美国307000.51
8
2.795 1
法国291000.28 14
3.415 0
爱尔兰 218000.39 12
3.265 1
瑞士482000.68 15
3.545 0
葡萄牙 122000.41 11
4.235 1
选择经济发展水平作为一个自变量是想验证不同发展水平的国家在中央银行是否承担监管职能方面存在明显的差别。各个国家的经济发展水平采用人均GNP来衡量，这方面的数据来自世界银行公布的《2000年世界发展报告》中的1999年世界各国人均GNP数值。
选择中央银行独立性作为一个自变量是为了验证它对中央银行是否承担监管职能有无重要影响。目前测量央行独立性的指标至少有10种以上，为了进行国际间比较，本文采取Cukierman,etal.(1994)所设计的以法律为基础的独立性指标。其测量方法为依据各国中央银行法及其它相关法律的内容，建立一套各国中央银行在法律独立性上的测量指标。该指标的分值最高是1——说明独立性最高，最低为0——对应的独立性最低。各个国家中央银行的独立性指数的具体测量方法见表1。
表1：Cukierman,etal(1994)法律观点中央银行独立性指标的决定因素及其权重分配
权重
1.央行总裁0.20
a)法定任期0.05
b)任命权属0.05
c)免职条款0.05
d)在政府其它部门兼职的限制0.05
2.政策的形成 0.15
a)货币政策的决策拟定者 0.0375
b)政策冲突的最终裁决权
0.075
c)央行在政府预算决策过程中的角色0.0375
3.央行政策目标0.15
4.对政府融资的限制0.50
a)对政府直接垫款融资的限制0.15
b)对政府给予证券抵押融资的限制0.10
c)对政府融资条件决定权的归属 0.10
d)融资对象的限制 0.05
e)融资金额限制的根据 0.025
f)融资期限的限制 0.025
g)融资利率的限制 0.025
h)初级市场融资的限制 0.025
资料来源：Cukierman,et al.(1994),pp.6-9
自从1999年美国通过《金融服务现代化法案》以来，世界上各个国家不断放松对本国商业银行的管制，混业经营似乎已经不可逆转。为了证明那些将监管职能从中央银行分离出去的国家是否面临巨大的混业经营压力，我们选取是否允许混业经营作为一个自变量。该变量的数据来自世界银行网站，将其中的银行经营行为限制这一项中的证券业务、保险业务、房地产业务和拥有非金融企业的股权四小项相加得出了是否允许混业经营的数据。原文中的数字分别代表：1—禁止，2—限制，3—允许，4—不限制，由此可以得出指标的最大值为16，说明该国对于银行的限制很少，可以开展许多领域的业务，最小值则为0，表明该国对银行限制较多，可供其开展的业务很少。
考虑到法律环境对经济发展有一定影响，我们选择法律环境作为一个解释变量。对不同国家法律环境的量化考核我们采用了Simeon Djankov,Rafael La Porta,Florencio Lopez-de-Silanes And Andrei Shleifer(2002)中的法律指数。该法律指数由七项构成，分别为：职业或业余，书面或口头，法律依据，证据管理，终审规定，契约形式和独立的程序化行为。每一项分数为0—1，故法律指数这一指标的最大值为7—说明该国法律体系最完备，最小值为0——相应该国法律体系存在较多急需完善的地方。
对于因变量中央银行是否承担监管职能，我们将它设置成一个0-1变量，也就是说如果一个国家的中央银行承担监管职能这一变量的取值就是1，不承担则为0。这一变量的数据同样来源于世界银行网站。
二、回归分析与结论
对上述21个国家的数据采用SPSS软件进行回归分析，结果如下：
从回归结果明显看出：在四个自变量中人均GNP和中央银行独立性的回归结果是显著的，而是否允许混业经营和法律指数这两个自变量的回归结果是不显著的，也就是说中央银行是否承担监管职能这一因变量主要受不同国家的经济发展水平和央行独立性程度的影响，而我们所设想的不同国家面临的混业经营压力与法律环境对中央银行是否承担监管职能产生的影响是不显著的。下面对这两个显著变量做具体分析。
1.经济发展水平对中央银行承担银行监管职能的影响分析。
从回归结果可以看出经济发展水平与央行是否承担银行监管职能之间是高度负相关的，也就是说一个国家经济越发达其中央银行越需要将它的监管职能分出去交由专门的监管机构来承担。这是由于随着一个国家的经济不断发展其金融业也必将得到较大发展，这时银行监管必将会牵扯央行的很大一部分精力进而影响到其制定执行货币政策的职能，长此下去央行不得不将其监管职能分离出去，这也就是学术界所认为的“利益冲突”。经济不发达的国家情况则正好相反，对这些国家来说央行分离银行监管职能就没有太大必要。
经济发展水平与央行是否承担银行监管职能之间的关系可以用Barth(2002)里的数据来证明。根据这些国家的收入水平和中央银行是否作为监管机构，表3将这些国家分为两类。表中显示55个国家之中有35个中央银行作为监管机构承担银行监管职能，占样本总数的64%，而其余占样本总数36%（20个）的国家的中央银行并不承担监管职能。把中央银行是否成为监管者作因变量，人均GNP作自变量，进行回归两者之间的相关系数为-0.39，这一结果和我们上面的结论是一致的，二者之间确实存在负相关关系。
表3
收入分类是根据1999年这些国家的人均GNP，按照世界银行atlas法进行的。
2.中央银行独立性对央行承担银行监管职能的影响分析。
尽管各国经济学家对中央银行独立性有不同的定义，但对这些观点进行分析与综合，可以将中央银行独立性划分为：目标独立性，经济独立性和政治独立性。在我们的回归结果中发现央行独立性的高低与央行是否承担银行监管职能之间存在着显著的正相关关系，也就是说央行越独立其越倾向于承担监管职能。
之所以出现央行独立性越高越倾向子承担监管职能这样的结果，是由于银行监管机构独立性的增强有助于它及时灵活地采取行动，因此将银行监管的职能交由中央银行执行可以充分利用它的独立性从而更好地履行银行监管的职能。Abrams和Taylor(2001)一篇文章指出：一国通过制定完备的法律，一般来讲可以有效增加该国中央银行的独立性，在这种情况下将银行监管的职能赋予中央银行对于那些转轨国家和新兴市场国家具有更为特殊的意义，因为这样可以有效避免这些国家对银行经营管理的行政干预。
强有力的金融监管机构是实施有效金融监管的前提。独立的中央银行是最强有力的金融监管机构，而此时再分类设立只负责监管而无其他职能的金融监管机构只能造成监管的放松，并造成极为不利的结果。如果一国央行的独立性较低，那说明中央银行在货币政策的制定和操作上也就不具有独立性。中央银行不独立，意味着稳定物价就不可能成为中央银行货币政策的首要目标，经济运行将时刻面临着不确定因素的干扰，这种情况下再审慎的金融监管也难免会受到系统性风险的冲击，那样的话将银行监管职能从中央银行分离出去就显得很有必要了。将监管职能交由另外一个机构来执行，无论是对于央行还是监管机构来说都有助于它们各自更好地履行自己的职能，同时央行也可以不断增强自己的独立性。
3.结论。
从回归结果和上面分析可以看出经济发展水平和中央银行独立性对央行是否承担银行监管职能的影响是不一致的，从德国、英国和日本这些发达国家看似乎经济发展水平对央行是否承担银行监管职能的影响要大一些，其实不然，让我们以德国为例具体分析。
德国在世界上最早建立了独立于央行之外的综合金融监管机构，对于倡议金融监管应该独立于央行的人们，德国可能是他们持上述观点的最好范本。但是，即便是德国这样将货币政策和金融监管相分离的国度，《银行法》中仍然承认银监局的功能与德意志联邦银行的功能密不可分。由于银监局自身缺乏分支机构，因此它必须借助央行的机构和网点才能有效实施金融监管，德国银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等，而央行则负责对金融机构的日常的监管。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局更需征得央行的同意。由上述分析我们认为德国货币政策和金融监管的分离并不彻底，在监管职能上央行仍是主角。
由我们对德国的分析可以看出央行较独立对它承担监管职能还是很有利的。美国的现实情况则正好与德国相反，这也从一方面证明了我们的回归结果，即中央银行独立性对央行是否承担银行监管职能有较大的影响。
美国对其金融监管体系是否应该整合的争论已经持续了60年。1999年之前，美国对银行体系的监管是由多个机构承担的。直到1999年美国参众两院通过《金融服务现代化法案》，该法赋予美联储对金融持股公司的监管权力，由于美国的金融机构已经通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一联邦机构。因此美国金融监管的现实是正试图将货币政策和金融监管均集中到美联储去，而不是另设机构。
综上所述，尽管确实有一些中央银行独立性较高的国家将其监管职能分离出去，但在实际当中这些国家的中央银行还是要承担一部分监管职能的，甚至是依然以中央银行的监管为主。所以我们认为一个国家在考虑是否要将其监管职能从中央银行分离出去时，除了要综合该国经济发展水平、央行承担货币政策和银行监管两项职能将会产生利益冲突以及中央银行信息获取等因素外，中央银行的独立程度也该给予高度重视。
三、对我国央行监管职能分离的理论分析
2003年4月29日中国银行业监督管理委员会（以下简称“银监会”）的挂牌成立标志着我国银行监管职能彻底从中央银行中分离出来。这里，我们将运用上面分析得出的结论并结合我国的实际情况，对这一改革提出一些探讨性的看法。
在世界银行公布的《2000年世界发展报告》中我们可以看到1999年我国的人均GNP为755美元，从整个世界范围来看明显属于较低的收入水平。如果根据表2的有关国家数据和相关分析似乎我国中央银行不应该将监管职能分离出来，但除了考虑这一因素以外还应该充分考虑到我国中央银行也就是中国人民银行的独立程度。
根据Cukierman,etal(1994)法律观点衡量央行独立性的方法并结合我国的《中国人民银行法》，可以看出我国中央银行在独立性方面具有如下特点：(1)在目标独立性方面，《中国人民银行法》的界定是“保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”，似乎币值只是手段，而增长才是最终目标。尽管二者并不一定存在矛盾，但在中央银行缺乏经济和政治独立性的情况下，政府一旦存在经济增长压力，仍有可能将促进经济增长作为头号目标来进行调控。因此很难说我国中央银行具有真正的目标独立性。(2)我国《中国人民银行法》第5条规定，利率、汇率和货币供应量三方面的决策必须报国务院批准。由此可以看出，我国中央银行没有对货币政策工具的独立操作和控制权，一些重要的货币政策的实施都要报国务院批准后方可执行。(3)我国已切断了中央银行为财政融资的渠道。《中国人民银行法》第28条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券，政府当然也不能接受融资。(4)我国货币政策委员会与其它国家相比，结构明显不合理，而且缺乏实质性决策权。而且该委员会的性质已被明确界定为货币政策决策的咨询议事机构，而不是实质性的决策机构。结合这些分析可以看到我国中央银行的独立性可以说是比较弱的。
由于我国中央银行较弱的独立性，货币政策职能与银行监管职能之间的利益冲突更突出地表现为：货币政策与银行监管的同步振荡——在经济形势需要中央银行放松银根时，银行监管也随之放松；当形势需要中央银行加强银行监管时，银根也随之收紧。这种现象在我国过去的宏观调控史上可以说是屡见不鲜。而国务院发展研究中心“金融改革与金融安全”课题组最初提出中央银行的货币政策与银行监管职能应当适度分离这一观点时，本意正是要加强中央银行的独立性，提高中央银行的地位。
因此，通过上述分析，我们从中央银行独立性的角度考虑认为将监管职能从中国人民银行分离出来交由另行成立的银监会来执行是比较符合我国当前实际情况的。
标签：中国人民银行论文; 银行论文; 央行论文; 货币政策论文; 银行监管论文; 中央银行独立性论文; 金融监管机构论文; 银行融资论文; 融资监管论文; 实证分析论文; 融资论文; 混业经营论文; 法律论文;