基于既得受益权的养老保险关系转续政策研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,关系论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇基本养老保险制度改革伊始，养老保险关系转续难问题就已经显现，并一直没有得到有效解决。2009年2月5日，人力资源和社会保障部发布了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，向社会公开征求意见，希冀通过核定参保职工缴费积累来确定社会统筹账户转移基金规模，从而实现养老保险关系异地转续。但从理论上看，《暂行办法》违背了社会保险的基本原则，严重侵蚀参保职工养老金受益权；从现实可行性来看，《暂行办法》仍然没有从根本上解决养老保险关系转续的制度障碍。
基本养老金必须具有便携性、关系转接具有灵活性、养老资产产权具有明晰性(岳宗福，2009)，这不仅是保障参保职工养老金受益权的现实要求，也是进一步完善中国社会保障制度、促进劳动力合理流动的本质要求。本文拟通过分析基础养老金既得受益权属性，在模拟现行政策方案与设计方案的比较福利效应的基础上，以期找到适合于中国城镇基本养老保险制度的有效的基础养老金既得受益权规则，实现基本养老保险关系全国统一转续。
一、养老保险关系转续难的制度困境与现行政策缺陷
(一)养老保险关系转续难的制度困境
1.基础养老金不具“携带性”
按照基本养老保险制度规定，个人账户养老保险缴费积累形成个人产权，职工调动时个人账户全部随同转移；社会统筹账户采取现收现付制模式，当期缴费用于支付已退休人员基础养老金，具有公共产权性质，参保职工调动时社会统筹账户不可随同转移。制度设计的不合理，15年最低缴费年限限制和参保者在流动时只能带走个人账户缴费部分，使基本养老保险制度对流动人口具有不可及性与便携性差(唐钧，2007；刘传江、程建林，2008；郑秉文，2008；杨宜勇等，2008)。
2.养老保险统筹层次过低
养老保险关系转续难的根本原因在于养老保险统筹层次过低、管理过于分散和各统筹地区从自身利益出发制定的各种“土政策”(何平，2008)。1997年国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》以来，全国大部分地区的基本养老保险制度实行县、市级统筹，尽管政府和职能部门一直提出要由县级统筹过渡到省级统筹，但提高统筹层次依然步履维艰。县、市级统筹的结果是全国存在2 000多个统筹区域，参保职工只要出现跨统筹区域转换工作，必将面临养老保险关系难以转续，限制了劳动力的流动性。
3.地区收入不均衡与地区利益之争
统筹层次难以提高的根本原因在于东、中、西部地区之间经济发展水平差距大。经济发展状况的巨大差异直接导致基本养老保险制度改革所产生的转制成本在各地区之间分布极不均衡和偿债压力大小不均，而“分灶吃饭”的财政体制和由城乡二元分割所伴生的户籍制度则加剧了地区之间的利益纷争，使提高基本养老保险统筹层次阻力重重。
(二)现行转续政策的缺陷
《暂行办法》的政策出发点是“核算参保职工缴费积累规模”，这种方案既没有从根本上解决地区利益协调，以及由此带来的政策可操作性问题，还存在非常明显的政策缺陷。
1.违背了社会保险的基本原则
基本养老保险社会统筹账户是典型的月缴终身年金保险方案，按照保险原则，参保职工在履行了参保缴费义务之后，享有在符合规定条件和保险风险发生时获得基础养老金给付的权利。因此，除非参保职工退保，发生转移的只能是保险保障权利而非参保缴费义务。《暂行办法》以转移社会统筹账户缴费积累为政策出发点明显违背了社会保险的保险保障原则。
2.严重侵蚀参保职工养老金权益
《暂行办法》规定“按各年度实际缴费工资总和的12％转移养老保险资金”，这个标准比《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定缴费率明显要低，比《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》规定的20％缴费率减少40％，这还不包括养老保险资金在参保期内可能获得的利息或投资收益。因此，《暂行办法》的计算方法将直接导致参保职工缴费损失，养老保险关系转续次数越多损失越大。
二、既得受益权与基础养老金既得受益权规则
(一)养老金既得受益权的涵义
养老金既得受益权，一般是指养老金计划的参加者即使变换工作也依然享有受法律保护的基于工作年限和工资收入并在未来实现的养老金受益(Clark等，1988)。养老金计划往往要求新参加者在满足了计划的既得受益权规则之后才能获得受益权(Mitchell，2000)。按照既得受益权期限的不同，既得受益权规则分为立即获取、递增获取、梯度获取和一次性获取4种类型。
图1 四类养老金既得受益权规则
四类既得受益权规则的特点可以表示为：(1)立即获取型：Q=f(t)=εt，其中ε表示固定关联系数；(2)递增获取型：Q=f(t)，f'(t)＞0且f"(t)＞0；(3)梯度获取型：当a≤t＜b，f(t)=αQ；b≤t＜c，f(t)=βQ，依次类推，直至f(t)=Q；(4)一次性获取型：当t≥d，f(t)=Q。
从四类既得受益权规则可以看出，既得受益权期限可以直接影响到参保者实际可以获得的、具有私人产权的养老金权益。因此，缩短既得受益权期限对养老金权益的流动性具有促进作用(Turner，1993；Palacios等，2006)。在获得100％既得受益权的期限相同的情况下，不考虑其他因素，四类既得受益权规则对养老金权益的流动性约束满足：立即获取型＜递增获取型＜梯度获取型＜一次性获取型。
既得受益权规则是衡量一项养老金计划对劳动力市场的影响，进而对劳动力资源配置效率和生产效率影响的重要指标。不同的既得受益权规则对参保者养老金权益的保护和劳动力市场的影响是不同的。由于实施主体分别是政府和企业且实施范围大小不同，公共养老金计划和私人养老金计划对既得受益权规则功能定位的侧重点有差异，前者侧重于计划参加者养老金权益的保护和减少对劳动力市场的扭曲，后者则侧重于抑制员工外流以增强员工的稳定性和减少企业的人力资本投入损失。因此公共养老金计划一般选择流动性强的既得受益权规则，而私人养老金计划则选择符合企业人力资源管理需要具有一定既得受益权期限限制、养老金权益流动性相对较弱的既得受益权规则。
(二)人口同期群视角下的基础养老金既得受益权
基础养老金作为公共养老金计划，属于强制性社会保险，遵循大数法则和风险共担原则，养老金的领取必须以参保者获得领取资格和尚存为前提条件。基于此，本文引入人口统计学中同期群①概念分析基础养老金内含的既得受益权规则。
在2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》所形成的制度框架下，基础养老金的平衡方程式为：
在同期群假设下，基础养老金目标替代率与实际工资替代率基本一致，说明在本文的参数假设方案中，2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》所形成的制度达到了设计的目标且最低缴费年限限制对基金平衡性没有影响，即在15≤h≤35时，都有β≈h％，且在1≤h≤32时，β＞h％；在33≤h≤35时，β＜h％。与同期群假设相伴随的是对制度覆盖率100％的假设，这在制度实际运行中是很难达到的，工资增长率、利率、养老金调整系数也会对基础养老金的实际工资替代率的具体数值产生影响。但通过验证可以得出，随着参保年数增加，实际工资替代率的边际增长趋势不会受到影响。图2中实际工资替代率与参保年限的关系满足，Q=f(t)，f'(t)＞0但f"(t)＜0，与图1中的递增获取型既得受益权规则相对，可以称为递减获取型既得受益权规则，即尽管实际工资替代率随参保年数增加，但其边际增长率不断下降。
图2 基础养老金目标替代率与实际替代率
三、现行制度规定与转续政策下养老金受益损失与财务平衡测算
(一)既得受益权期限与养老金受益损失
养老金计划参加者由于未满足计划的受益条件将面临养老金受益损失，既得受益权期限是导致既得受益权损失的主要因素。在基本养老保险制度中，最低缴费年限限制是导致参保者在变换工作时失去未来获得养老金受益的最重要的因素。由于断保、退保、转续等原因而导致参保缴费年限未满15年的，参保者将失去获取基础养老金的资格，社会统筹账户缴费及其利息损失将成为养老金沉淀成本，即养老金受益损失。
图3显示，各年龄参保者参保年数越长(h＜15)，养老金受益损失越大。以男性为例，当参保起始年龄d≤45时，养老金受益总损失随参保者年龄增大而增加；当d≥46时，虽然养老金受益总损失下降，但由于已不可能满足15年最低缴费年限，参保者在法定退休年龄下将失去领取基础养老金的资格，参保者将选择不参保。在养老保险关系不能转续以及变换工作的额外收益不足以弥补养老保险关系转续成本(养老金受益损失)的情况下，参保年限越长、缴费工资基数越高的参保者越不愿意转换统筹区域，年龄越大的参保者也越不愿意转换统筹区域。现行基本养老保险的最低缴费年限限制对参保者产生非常强的流动性约束，严重阻碍了劳动力的流动，对劳动力市场产生了极大的扭曲效应。
图3 最低缴费年限限制下的养老金受益损失
注：W表示参保起始年的缴费工资。
(二)转续政策导致基本养老保险制度出现财务风险
以最简单的流动就业者在3个统筹区域转移为例，假设参保者(数量为A，简称A)连续参保并在最后退休地正常退休，按《暂行办法》规定，基础养老金的平衡式为：
比较式(1)和式(2)可知，不考虑最低缴费年限限制影响，基础养老金设计的基本原则是社会保险属性，利用大数法则和风险共担实现养老金调剂和再分配。然而，按照《暂行办法》只转移缴费资产的政策设计，基础养老金的保险原则出现了重大变化：由纯保险方案转变为缴费关联计划。在纯保险方案下，参保职工在同一地参保且退休，计划缴费与养老金待遇标准按照统筹区域人口死亡概率、退保断保率、使用精算方法厘定，可以较好地实现收入再分配功能；在《暂行办法》的转续方案下，流动就业者A在a、b、c三地分别缴费，在a和b两地因参保者退保和死亡而出现的“可再分配”缴费收入全部留在了原地，为保证制度财务平衡，养老金待遇兑现地——c地只能更改制度属性，按照转移缴费资产规模向A支付养老金待遇，否则必然出现财务不平衡风险。
将上文参数取值代入式(3)，其中ω为60岁城市男性平均预期寿命。
测算结论如图4所示，无论是在计息与不计息的情况下，流动就业者的基础养老金实际工资替代率明显低于目标替代率，最大相差分别约为11％和19％且参保时间越长差距越大，社会统筹账户必然出现缴费积累不足。按照《暂行办法》规定，转续政策显然有利于参保职工转续前的统筹区域而对最后退休地不利，随着劳动力流动规模的不断扩大，保障负担将日趋沉重。
图4 《暂行办法》的目标替代率与实际替代率
四、有效的基础养老金既得受益权规则设计
(一)基础养老金既得受益权规则设计方案
通过对基础养老金既得受益权分析可知，基础养老金参保年数与待遇之间关联度高且不受最低缴费年限影响，这使得分段计发基础养老金成为可能；基础养老金满足递减获取型既得受益权规则且不受既得受益权期限影响，但规则的递减特征并不明显(见图2)，在政策层面实行立即获取型既得受益权规则，有利于扩大制度覆盖面、鼓励多参保缴费且操作简单。基于此，以2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》为制度框架，本文对《暂行办法》进行改进，设计出新的基础养老金既得受益权规则。
参保者在各统筹地区转续时获得该地的基础养老金既得受益权，但社会统筹账户缴费积累不转移，留在该地的社会统筹基金；基础养老金待遇由各地分段计发，计发基数为参保者最后退休时上年度各地在岗职工社会平均工资和本人在该地的指数化平均缴费工资的平均值，参保缴费每满1年发给1％；基础养老金按照国家规定的养老金调整系数调整，增加部分由各地财政补贴。
(二)基础养老金既得受益权规则设计方案的有效性分析
1.设计方案与基础养老金既得受益权规则比较
2.设计方案与养老保险关系转续政策比较
在参保者在3个统筹区域转移的假设下，令F=式(5)-式(2)，F会出现3种结果：(1)若F=0，则说明在待遇计发相同的情况下，设计方案与《暂行办法》缴费积累相同，二者在缴费与待遇平衡性上无优劣之分；(2)若F＞0，则说明设计方案的缴费积累高于《暂行办法》，前者优于后者；(3)若F＜0，则说明《暂行办法》的缴费积累高于设计方案，后者优于前者。
F'中的积分部分为正，且(a-δ)=(20％-12％)＞0，则F'＞0。参保者存活率越大即参保者越年轻、流动人口规模越大、工资水平越高、工资增长率越大、流动参保时间越长，F'越大，进而F也越大且F＞0，所以设计方案较优。
五、结语
本文以现收现付制养老金制度的既得受益权为基本分析方法，测算了基本养老保险制度和现行转续办法给流动参保者带来的养老金受益损失和基本养老保险制度的财务平衡，研究发现：(1)基础养老金政策符合保险原则，满足递减获取型既得受益权规则特征，但最低缴费年限限制不仅导致未满足该项条件的参保者遭受养老金权益损失，而且对其产生非常强的流动性约束，对劳动力市场产生极大的扭曲效应。(2)《暂行办法》以“核算参保职工缴费积累规模”为政策出发点，既违背了社会保险的保险保障原则，严重侵蚀了参保职工养老金权益，而且该项政策有利于参保职工转续前的统筹区域而对最后退休地不利，将导致接收退休的流动参保者多的地区的基本养老保险制度面临财务风险。基于此，本文以2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》为制度框架，通过对《暂行办法》进行改进，设计出新的、有效的基础养老金既得受益权规则，并据此提出了实现养老保险关系统一转续的具体政策建议：各地分段计发基础养老金；缴费每满一年替代率标准为1％；养老金调整增加部分由各地财政补贴。
赋予基础养老金既得受益权不仅是在统筹层次较低的现实情况下解决养老保险关系转续问题的权宜之计，更重要的是还原基本养老保险制度的功能、发挥基础养老金的作用、保护劳动者合法的养老保障权益。然而，这一方案也存在着一些不足：(1)既得受益权将责任明确在各统筹地区，养老金的调剂范围较小，经济波动和政策变动将更易通过影响各种参数进而影响基金的收支平衡性和财务可持续性；(2)分段计发养老金给基本养老保险信息化建设提出了更高的要求，容易造成各统筹地区之间协调的困难；(3)无最低缴费年限限制下使高龄参保者的养老金替代率水平难以得到保证。在当前基本养老保险承担巨额转制成本和隐性债务并在各统筹地区分布极不均衡的现实下，明确基础养老金的既得受益权将面临较大的改革阻力。此外，在基本养老保险信息尚未实现全国范围内互联共享的现实下如何管理与协调基础养老金分段计发工作也将是一大难题。因此，在实现可操作性上，首先，对于各地已存在的养老历史欠债应由中央政府通过财政补贴和全国社保基金统筹外规划解决，尽快实现基本养老保险全国统筹；其次，加快推进“金保工程”建设并发放个人社保卡，完善基本养老保险经办管理方式，实现参保缴费退休领取待遇信息的互联互通；最后，规范统一退休制度，适当提高退休年龄并鼓励延迟退休，避免参保者在无缴费年限限制下提前退休退保而使基础养老金失去应有的保障作用。
注释：
①同期群是指在相同时间内经历同种事件的人口群，在人口统计学中，利用同期群假设，能够通过研究人口纵向发展状态反映人口的横截面状况，通常应用于生命表、生育率及婚姻状况等人口研究中。