台湾数字融合发展的规制政策初探，本文主要内容关键词为：台湾论文,规制论文,政策论文,数字论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着信息通信技术（Information Communication Technology，ICT）的不断发展及广泛应用，特别是电信、大众传播和互联网的各种技术、服务、组织机构、资本及运营等进一步走向融合，相关政策规制也顺势进行变革和融合，为过于条块分割的各种信息采集、传播及服务手段的不断融合提供了良好的政策环境和条件。在这方面，世界各国和地区都做了不少尝试。探讨台湾地区从两个方面对规制政策及法规方面进行调整，一是对社会及市场秩序保持稳定，二是提供一个良好的平台，促进新兴科技产业和相关内容产业的蓬勃发展，值得借鉴。
1 数字融合规制政策的演进
1.1 数字融合与三网融合
所谓“数字融合”（digital convergence）在技术汇流层面上是指电信、广播电视及互联网络的整合与IP（Internet Protocol）化的趋势，打破过去电信网络只能提供语音服务、广播电视网络只能提供影音服务的产业藩篱，通过一个传输平台提供全部（包括语音、数据、影音内容等）应用服务。这种方式促成了产业结构的转变，也加剧了产业的竞争，业界的竞争也转向以服务为中心的竞争。
数字融合政策在大陆称之为“三网融合”政策。三网是指电信网、广播电视网和互联网，而将三个领域汇整在一起的综合通信服务策略称为三网融合，其发展重点是在三网技术进一步发展的基础上实现应用服务统一。这里所指的不仅是三者物理性的结合，还包括三者所提供的高级服务的业务应用融合，以及技术上趋向一致；技术网络实现互联互通，使得服务覆盖范围无死角；业务层面上，广电业者以及电信业者在经营上是竞争与合作的关系，提供多样化、多媒体化、个性化的服务，促使行业管制和政策也在三网融合的推行下逐渐趋向统一。
1.2 数字融合的发展
从全球角度看，互联网在过去十五年间所创造的经济增长相当于工业革命五十年来的经济增长。以美国为例，1995年在美国时任副总统戈尔的倡议下，国家信息基础设施（National Information Infrastructure，NII）计划实施并得到快速发展。至2011年，美国网络经济营收占全球的30%，美国政府的政策行为在其中扮演了非常重要的角色。就美国而言，1995年至2009年间的GDP增长中有8%来源于互联网；2004年以来，互联网带动GDP增长比例甚至提高至15%[1]。
数字融合所带动的服务市场争夺战已经在各个国家和地区势不可挡地展开。为协助产业转型、掌握市场契机，各国政府纷纷提出与数字融合相关的产业政策，期望借此来消弭技术、产业与法规障碍，营造有利于数字融合发展的产业环境。如英国公布的《数字英国》（Digital Britain）白皮书、美国提出的《国家宽带计划》（Connecting America:the National Broadband Plan）、日本的《e-Japan战略》、韩国的《面向未来的互联网发展计划》等。
数字融合孕育着新兴产业，如：云计算产业的发展、新兴影音内容的视听节目服务的发展等。由于影音内容的制作与播放需要庞大的储存空间与宽带资源，通过云计算技术的应用，节目内容能够更快、更好地传输，使用者能随时随地用Pad、智能手机、笔记本电脑等取得任何节目和服务。内容方面，网络的可互动性让电视电影呈现出新的形态，例如：可互动的网络微电影、网络剧等的红火表明各界对网络视听节目商机的看好；而社群网络短片让用户有机会将身边的点滴转换成影片故事，通过网络及时与亲友分享。随着公众选择与收视来源的日趋多元化，节目内容的升级、创新多元也将成为数字融合产业发展的核心。
数字融合在为产业发展带来机遇的同时，也为政府规制带来挑战。从用户角度，数字融合带来了更加便捷的生活：信息随手可得，不再受时空限制，使用者可以自由选择服务平台，不受限于特定的服务提供者。这样的美好生活愿景却给相关产业，包括电视、电信、网络、信息服务业带来压力。过去，业者只要提防同行业竞争；在未来，产业互跨、互抢客户将成常态。
1.3 数字融合规制政策的演进
在对政府的规制政策进行分析之前，必须先了解规制1.0、规制2.0到规制3.0的演进历程[2]。
（1）规制1.0—从独占到寡占。20世纪80年代前的电信、甚至媒体多由寡占的市场逻辑所主导，这是规制1.0。那曼电信1.0（Noam Telecom 1.0）[3]为传统的独占系统，由国家拥有，也严格受到管制，技术上属铜轴类比的网络，文化上由工程师与官僚所主导，这种现象维持了差不多一个世纪。在规制系统上要与独占者合作，整个社会方能享有服务，欧美等国电信发展在20世纪80年代以前均是如此。而规制的主要概念为公共事业，就如同水电等基础服务，重点在于“全民共有”，且国家的角色至关重要。规制如同公共交通运输一般的共同载具（common carrier）的思考影响该领域超过半个世纪。
（2）规制2.0—去管制竞争机制。20世纪80年代后，由于第一代电信系统转换成更开放的体系可以相对自由进入市场，一般认为既有业者私有化、民营化提升的创新进入了电信2.0（Telecom2.0），对应的是规制2.0，此时的核心概念为竞争，竞争导致创新与解除规制；在科技上，光纤及高速的无线接入网络就是重点，上网速度不断提升。在1996年美国颁布《电信法》时，就已经清楚表明鼓励竞争，但此时对使用者保护不足，遭到非议批评。
（3）规制3.0—再适度管理。在2008年经济危机中，全球电信产业也受到相当的冲击，许多新进业者倒下，一些电信业负责人因误导客户而进监牢，投资停顿，许多电信设备制造商破产，电信研发也萎缩。实际上，欧美发达国家信息产业与服务本来就需要很高的固定成本以及较低的边际成本，也就是从无到有的生产是昂贵的，但复制与配售就相对便宜。而这些不稳定性因素在电信3.0或数字融合高度甚至跨产业竞争之下会更加激烈。对政策而言，此时强调稳定、秩序就比强调竞争更为重要。纵然电信自由化的目标是市场的开放，但在无限制的自由开放和采取管制性的开放之间仍需要政策选择，从电信技术、公用事业本质、国家安全等因素考虑，即使开放也应采取某种程度的管制。
1.4 规制的经济理论分析
罗纳德·科斯对产权理论、法律经济学与新制度经济学领域有极大贡献。他于1959年发表了《联邦通信委员会》（Federal Communications Commission，FCC），作为里程碑式的论文，彻底颠覆了世人对产权的研究。20世纪60年代，频谱分配方法是以FCC指定的用于特定用途的频率（例如，广播、电视广播、无线电天文学等），用单独许可证的方式分配给那些曾是限制的领域，然后进行公开听证会咨询，并由委员会决定所应分配的管制类新闻传播媒介的营业许可证。在很长一段时间，这样的运作模式和管制限制被认为是必要的，可以防止市场秩序的混乱及社会的不稳定，避免不当的竞争导致多人、企业或机构同步使用相同的频率造成干扰以及限制不当违法的用途。
对于美国FCC这套管理规制传播的方式，科斯从经济学角度对该制度进行两方面犀利的批评。首先，他认为如果FCC停止依靠行政过程来分配通讯传播的频谱资源，依靠市场机制由拍卖来决定谁应该获得许可证，那么公众会因此而得到更好的通讯传播服务。其次，他宣称政府不需要预先确定频谱资源分配用以防止互相干扰，政府只需要提供一个明确定义的权利义务和责任说明，包括在每个许可证及其持有人在互不干扰的情况下分配各自权利和确定经营范围。尽管科斯认为频谱的分配使用是传播媒介彼此间不寻常关系的博弈，但他表示对当事人或机构可以通过巧妙结构的联结，使这样复杂性交易符合一般的法律规范原则。
科斯关于FCC的文章很快就在法律、经济、公共政策领域内的学者间引起标志性意义的关注和重视。科斯充分回应“社会成本问题”，认为在某些条件下，经济的外部性或曰非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化，这也就是众所周知的“科斯定理”，即“从最前沿的出发点讨论财产权的经济学问题”[4]。
科斯的经济学对传播界频谱规制政策的影响也同样巨大。它不仅助推FCC于1994年的第一次频谱拍卖，其后只有少数的指定例外，延续到现行法律规定FCC要通过公开拍卖分配所有未来的许可证。科斯理论对于许多国家与地区产生了深远的影响，促使符合经济法则的规制改革渐渐推进。
1.5 台湾数字融合规制政策的蓝图
台湾行政院核定的《数字汇流发展方案（第一版）》共有六大推动主轴、78项行动措施，通讯传播委员会、经济部、交通部、新闻局等10大部都必须配合，所涉及的法案包括广电三法（《广播电视法》、《有线广播电视法》、《卫星广播电视法》及《电信法》。其中，六大推动主轴分别为：①建构高速宽频网络；②推动电信汇流服务；③加速电视数字化进程；④建构新兴视讯服务；⑤促进通讯传播产业升级；⑥调整汇流法规环境。鉴于社会各界认为“内容”也是数字融合发展的重点，2010年第二版方案将“丰富电视节目内容”纳入其中，成为七大主轴。该方案拟定了完备的数字融合环境、普及的优质数字融合服务以及全球最具竞争力的数字融合产业三大目标，旨在促进市场公平竞争、无间隙联结与网络利用以及产业投资经济效率的提升。认为在电信与传播产业均高度竞争发展之下，只有建构良好且可预测的经营投资环境，才能实现消费者与业者的双赢。数字融合产业经济效率的整体提升，能确保相关产业的稳定发展以及公众利用网络的长期可靠品质，但推动其发展无疑需要通过政府政策来消弭数字鸿沟，实现网络资源共享以及对新兴服务的鼓励，共同来提升整体效率。
2 台湾传播机构的规制体制
传媒行政规制体系历经多次更迭。就广播电视而言，主管机关从原来的一元、一层制转变为二元、二层制，并先后经历教育部、交通部、新闻局、教育部文化局，1973年之后复归行政院新闻局主管，直到2006年成立通传会之前，新闻局统管出版、报纸、杂志、广播与电视等事业（见表1）。
台湾传播规制体系虽然不断变化，但大众仍对旧体制下的传媒形态记忆犹新，期盼独立机构的出现，通传会的出现顺应了时代需求。因此，依据《通讯传播基本法》的十七条，政府确立了一些基本原则，最重要的功能之一为第三条第一款“政府应设通讯传播委员会，依法独立行使职权”，而影响通传会运作甚巨的第三条第二款“整体资源之规化及产业之辅导、奖励，由行政院所属机关依法办理之”，则对通传会的职能权限做出了限制[6]。
依照现有制度，通传会的法律组织定位皆为独立机构，并根据《通讯传播基本法》、《通讯传播管理法》来管理传播事业。通传会委员由行政院长提名，经立法院行使同意权任命，新通过的组织法更授予行政院长可以任命通传会的主委、副主委权利，因此行政院在人事、法案等方面，决定了通传会未来的发展方向。通传会独立并不孤立，还需与其他行政机关进行协调，同时接受议会立法院的监督，同时，立法院要通过通传会送出、行政院认可的法案，如广电三法的修订等。法院的角色在政府规制体系中也十分重要，被通传会裁罚不服的业者，可走行政诉讼救济手段（传播事业的政府规制体系架构见图1）。
3 台湾传播政策法规
台湾在思考通讯传播政策时，经历了许多讨论及辩论，正如批判学派学者所言，新自由主义的开放不是好的方向，而公共广播电视系统（类似英国BBC的模式）在台湾几年的实践也饱受艰辛，加上数字融合的发展，使得政府也面临许多挑战。
为了应对数字融合有关的庞杂议题，台湾于2003年通过了《通讯传播基本法》，2005年通过了《通讯传播委员会组织法》，2006年2月20日，台湾成立独立机关——通讯传播委员会（简称通传会）。法律有了，机构有了，政府推动数字融合之门正式开启。但是，除了监理机制的建立外，台湾媒体规制还涉及政府的产业政策、对国内外市场的竞争策略和对新媒体内容的管制态度等。
3.1 水平监理、一步到位时期
通传会正式成立后，依据《通讯传播基本法》第一条：促进通讯传播健全发展，维护国民权利，保障消费者利益，提升多元文化。原属交通部电信总局与新闻局广播电视处的工作人员被移拨，一起为新机关工作；按照《通讯传播基本法》所倡导原则，通讯传播相关法规得以修正，因此第一届委员会在时间的压力下，又要让新机关实际运行，又要修正、制定通讯传播法规，工作相当繁重。
第一届委员推出的《通讯传播法管理法（草案）》采取全新立法方式而不是修改渐进方式为数字融合立下目标，其核心理念是：垂直监理改为水平监理，政策方向是以中高度融合精神，将传统垂直监理模式改为基础网络层、营运管理层和内容应用层的三层模式。政策主要推动方向是建构尊重服务市场既有之竞争机能，解除新进业者之参与限制，减少政府不必要之干预，将通讯传播相关产业由封闭、独占，导入良性公平竞争之境界，并透过市场竞争之活络化，刺激产业投入经营与研发之意愿，促使上下游市场产生良性互动效果，以达消费者及产业共荣互利之效应。
3.2 循序渐进、阶段修法时期
在通传会第一届委员会于2007年底提出融合了《电信法》和广电三法，制订《通讯传播管理法（草案）》一次到位之后，随即引发各界的讨论。通传会虽然将该法草案提报行政院，但行政院考量相关冲击影响，评估尚不完善，认为草案涉及资源规划、产业辅导与监理，通传会应与相关部会、业者等充分沟通；而修法采用一步到位，抑或是渐进式、阶段式，也需要通传会再酌情评估。2008年12月，行政院第28次科技顾问会议建议采用两阶段修法，通传会第二届委员会也朝此方向进行修法工作。
数字融合发展方案启动的最初重点是管制结构的调整，也就是修改广电三法及《电信法》四部法律。第二届以后的通传会采用两阶段修法，第一阶段是修订《广播电视法》、《有线广播电视法》、《卫星广播电视法》，让“融合”可以发生；第二阶段则是看能否把四法合一，变成一部类似“数字融合法”。就修法的进度来说必定是缓慢的，《有线广播电视法》和《卫星广播电视法》已在立法院审查，而《广播电视法》和《电信法》即将从通传会送到行政院。目前，第一阶段修法尚未完成，法案送到立法院之后就会受到多方关注，因为各利益团体都会找立法委员对法案表达意见，例如，想把有线电视费率决定权完全收归台湾政府并非易事，它是地方政府手上一个可以好好运用的工具。有线电视经营区域的调整更会直接影响相关团体的利益。
目前几个重要的汇流法制关键议题，如无线电视频率资源由政府控制转为民间经营利用方式，已于2011年立法院三读（审理）法律草案通过；党政军投资媒体限制、广告与植入性营销等规定，各界也达成共识。几部大的产业规范，如《有线广播电视法》已经送立法院审议；《广播电视法与电信法修正草案》仍然等待通传会草拟完成后报行政院审议。预计未来各法顺利修正通过后，可望以更公平的市场环境带来另一波数字融合发展热潮。
4 台湾数字融合规制政策的特点
面对融合趋势对于通讯传播整体环境的冲击，如何制定公平合理的跨业市场竞争规范、有效推动基础网络设施的投资与竞争，以及数字融合后应采取何种内容管制思维等诸多内容，均是主管机关要审慎思考的重要课题。应对此种环境，正处于摸索探索期的台湾数字融合发展已具备一些特点，如何取其精华、去其糟粕值得探究与思考。
4.1 数字融合规制与国际接轨
全球化使得国家界限被打破，电信、网络、广播电视三者的融合不仅融入了新的参与者，也为传播领域植入了国际的影响，包括国际电信联盟、世界贸易组织、联合国教科文组织、世界知识产权组织、欧盟等组织，均致力于处理国际系统间的种种问题，并影响着政策制定。除此之外，一些非营利组织在近年来也扮演着日趋重要的角色，举例而言，网络域名和号码分配组织（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers,ICANN）是一个管理网络位址的机构，网络内容分级协会（Internet Content Rating Association，ICRA）则是一个规制网络内容分类的机关。目前，台湾也在探索运用这套模式，运作尚属顺畅，前者网络域名和号码分配由交通部所属的电信机关所管辖，后者内容部分是由独立机关通传会所执掌[8]。这种模式为台湾的传播政策规制奠定了基础方向，既维持业界竞争的公平性，又保障消费者的使用权益，有利于产业界实现创新发展。
4.2 政策制定渐进合理
台湾通传会第一届委员会尝试制定一步到位的《通讯传播管理法（草案）》，但在政府部门和产业界引发了较大争议，当时的行政院未通过该草案。第二届委员会考虑到此前热议的焦点，采取两阶段修法的渐进式改革方案，第一阶段让广电与电信产业分别修法，以层级管制架构的概念应对各产业的实务需求，进行法制调整作业，计划在2013年完成广电三法及电信法面临迫切问题之修法草案，到2014年预计将完成广电三法或电信法（或融合形式规范架构），向水平结构法制调整。
4.3 体系建构较为完备
台湾地区的传播规制体系建构横跨行政、立法、司法三权分立制衡的政府运作体制，行政权主导管理运作，通传会独立机关与其他部门分工合作；立法院具有立法权，立法权对法规的创新和融合作出努力，并有监督行政权的职能；司法权对所有运作过程中的争议和不同意见进行调解和裁定，各部门各司其职，运转良好。可见，台湾的政府规制体系将政府各部门及社会民众都纳入其中，形成一个相对完备的体系架构。此机制的形成，既在政府、使用者、产业者之间搭建了一个利于发展的平台，又不至于伤害到消费者的权益以及业者之间竞争的公平性。
4.4 关注民众与市场
在讨论通讯传播政策时，不论属于规范性，或是实务操作方面的考虑都无法免除政府规制的思维。而科斯理论从经济视角及市场机制的运作方式方面对传播规制的改革产生了巨大影响。对于台湾而言，在20世纪80年代后期民主化及经济自由化之后，部门对于产业的发展和民众的需求相当重视，间接影响了政府的政策。尤其是2006年通传会的设立，更是体现了民众对独立机关部委的期盼，它被赋予更加超然中立的地位，用以规制传播通信产业。相对于以往台湾的新闻局常被视为御用传声筒或宣传工具，有许多民众和民意代表希望监管部门能有一定超然中立的属性，也希望在导入经济法则的市场规制运作下更有效率、服务更好，所以在政府组织再造的过程中才会有通传会的诞生和新闻局的走入历史。
5 结语
台湾地区的数字融合执行方案一路走来筚路蓝缕，但国际间的竞赛是不等人的。在数字融合大趋势的引导连动下，未来的数字传输环境将由互联网络、宽带及无线三种数字科技串联互动，任何人在不同的网络、载体上都可以看到同样的信息，传统网络、电视、广播、报纸等纸本各据一方称霸的时代将宣告瓦解。推动数字融合，除了趋势的改变外，还将面临一些困难：①外在科技技术快速发展；②产业发展需求；③主管机关监理者心态的改变；④外在政策如国际环境的改变等。台湾数字融合尽管已采取滚动式的管理方式顺应外在的变化，但在方案出来之后各方都有不同意见，在自由的市场竞争中，内容传递者、网络建构者及使用者之间的利害关系角度都是不一样的。如何沟通协调，是在考验主事者的智慧，特别是在规制政策这一部分，需要多花心力，无论是调整政府组织结构及规制体系，还是法律和法规的修订及融合，都是祈望搭建一个尽量完善的平台，迎接网络、广播电视、电信三者汇流的大潮流，迈向新的通讯传播时代。