我国行业利益集团对规制政策制定过程的影响，本文主要内容关键词为：利益集团论文,规制论文,过程论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文以中国国际快递工作委员会(以下简称快递委员会)在快递业规制政策制定过程中的政策参与为个案，对行业利益集团影响政策制定的具体方式进行实证考察，揭示其影响方式的若干特点，从而为今后相关研究的深化奠定基础。本文采用案例研究方法，文中的案例资料主要是通过以下途径收集：一是查阅国家公开颁布的相关法律和文件；二是查阅在政策形成过程中未公开的内部文件和会议纪要；三是媒体公开报道的有关事实和数据；四是对参与政策过程的部分人士进行个别访谈。
快递委员会是由12家从事国际快递业务的中外企业于2002年共同发起成立的行业组织。发起单位不仅包括FEDEX、DHL、UPS、TNT等国际快递业巨头与中国外运集团的合资公司，还有在国内从事国际快递业务的本土企业如民航快递、中铁快运、大通快递和中远物流等，而邮政EMS则不在其列。
研究结果显示，国际快递工作委员会在整个快递业规制政策的调整过程中，主要采取了直接表达政策诉求、间接影响决策中枢、综合利用各方力量、积极引导舆论导向等方式，开展卓有成效的游说、宣传等活动，极大地改变了我国由“政企同盟”主导行业利益的政策格局。
(一)通过正式渠道直接向政策协调机构反映意见
从中国的现实制度环境来看，利益集团影响政策过程有若干渠道，包括“党和政府、立法机构、大众传播媒体”。随着改革开放的深入，尤其是2000年《立法法》的颁布实施，为行业利益集团参与国家政策制定过程提供了更好的制度平台。
自2003年7月至2004年12月，为修改《邮政法》，国务院法制办分别举行了六次针对不同对象的座谈会。快递委员会及部分非邮政国际快递企业利用参与座谈会的机会，直接向国家决策机关传递其利益诉求。
另外，行业利益集团还通过提出议案、撰写报告等形式，向国家有关部门反映了意见。在“快递风波”中，作为利益代表的中国国际货运代理协会就先后致函国家邮政局、国家工商行政管理总局等部门，要求维护快递企业生存的市场秩序。2003年2月，刚成立不久的快递委员会就向全国人大提出了议案，2004年还分别就《邮政法》第四、五次修改稿的相关条款向国务院法制办提交了修改意见。
(二)动员商务部出面进行协调工作
由于历史原因，商务部与作为行业集团利益代表的快递委员会一直关系密切。一方面，最早作为国际快递企业中方合资者的中国外运集团，一直是原外经贸部的直属企业，在人事管理、业务发展等方面与外经贸部有着千丝万缕的联系；另一方面，快递委员会所属的中国国际货运代理协会挂靠商务部，在业务上接受其指导。由于这层关系，在快递委员会的成立大会上，当时的外经贸部部长助理郭莉为快递委员会揭牌并发表了讲话。在讲话中，她对协会及快递委员会的工作提出了具体要求，同时也表示，“作为上级主管部门，对协会工作的支持是政府应尽的义务”。她还形象地比喻，政府与协会及协会所代表的企业都是“在同一战壕里”的，并且作为主管领导，她认为自己就是外经贸部党组与协会之间的“桥梁”。之后的事实也表明，在快递业的政策制定中，商务部(外经贸部)的确起到了“战友”和“桥梁”的作用。
在“快递风波”中，随着两部一局629号文以及国家工商总局2002年1号文的下发，河北、山东、陕西等省的邮政局开始查抄货代企业或快递企业，引起货代企业或快递企业的困惑和不满。经货代协会反映，2002年2月4日，外经贸部正式发文要求邮政局协助维护国际快递企业的正常经营。2002年3月15日，中国国际货运代理协会致函外经贸部，希望由外经贸部商请邮政局，更正其在《人民日报》上发出的《通告》内容。鉴于部分地方邮政局联合地方工商局开始查封或干扰合法从事快递业务企业的正常经营，应协会和企业的要求，外经贸部于2002年3月19日致函国家工商总局，建议照常为从事快递业务的货代企业办理年检。在国内各方面的呼吁和努力下，2002年9月9日，两部一局下发了《关于办理进出境信件和具有信件性质物品寄递业务的补充通知》，中国邮政取得了快递业的“委托权”，却没有再提“500克以下信件”的老话，作出了一些让步。
此外，在《邮政法》的修订过程中，商务部多次将快递委员会的意见上报国务院或批转至国家有关部门，从而尽到了“婆婆”的义务。
(三)利用国家级政策智库间接反映行业利益诉求
利用国家级权威智库的渠道向国家有关部门反映利益诉求，是快递委员会采用的重要途径。在此次政策调整过程中，快递委员会以提供研究经费的方式，委托国务院发展研究中心和中国行政管理学会进行专项课题研究。
国务院发展研究中心的研究报告后来成为国家发改委设计邮政体制改革思路的重要参考依据。不仅如此，报告还引起了国务院法制办和全国人大等机构的注意。
中国行政管理学会课题组提交了《关于邮政管理体制改革与促进国际快递业发展的政策建议》，这一研究报告被国务院领导批转至信息产业部和国务院法制办。
此外，2002年4月13日，快递委员会在中共中央党校国策研究中心举办了“快递与外贸发展战略研讨会”，邀请国家邮政局、中国国际货运代理协会和全球五大快递公司代表参加。会上，中央党校研究室副主任周天勇在会上表示，“垄断的行业主管和底下的专营公司应该是分开的，假如说既是专营的行业主管，又是企业，你既是吹哨的又是踢球的，别人来踢球就不一样了。所以邮政局存在着一个体制怎么调整的问题”。
(四)联合国内外的行业力量和其他组织共同施加影响
在参与快递业规制政策过程中，快递工作委员会并不是孤军奋战，而是联合其他国内行业组织共同参与。比如，中国国际货运代理协会联合中国外商投资企业协会、中国对外贸易经济合作企业协会等行业组织，于2003年12月向国家有关部门领导呈报了《关于〈邮政法〉历次修改稿相关条款对照分析的汇报(第3稿)》的文件；2004年7月28日国务院法制办征求意见座谈会后，中国国际货代协会又联合中国外商投资企业协会，以行业协会的名义向国务院法制办提出了修改意见。
从目前公开披露的资料看，在快递风波中，国际组织和外国政府积极参与了对中国政府的游说活动。国家邮政局64号文出台后，包括DHL、UPS在内的大型跨国快递企业于2002年4月15日联合签署了一份意见书，紧急呈交给当时的国务委员吴仪，并抄报当时的国务院副总理李岚清、吴邦国以及对外贸易经济合作部副部长马秀红、部长助理高虎城，抄送给国务院办公厅、国务院法制办、全国人大常委会法工委等一系列单位。2002年3月，国家邮政局在《人民日报》上发出“限期60天”的通告之后，美国和欧盟等相关部门也开始就“快递风波”与中国政府相关部门磋商。美国商务代表等都表示将此事列入“影响外商投资环境”的议题。同时有外电报道说，在10月23～24日日内瓦举行的商业大会上，美国和欧盟已把快递服务问题提交大会讨论。据称这些美国企业曾通过白宫官员的努力，使这一问题于中美两国领导人在得克萨斯州会晤时被提到。
(五)利用大众传媒形成社会舆论压力
快递委员会利用《南方周末》、《中国经济时报》、《21世纪经济报道》、《财经时报》、《中国工商时报》、《三联生活周刊》等颇具全国影响力的媒体，通过召开新闻发布会、发表评论员文章和研究报告等方式，向国家决策机构施加了舆论压力。
据快递委员会秘书长刘建新介绍，媒体的介入非常有效，它们造成的社会影响也逐步增大。“64号文颁布后，大众传媒广泛报道，最后连中央有关部门也都介入进来，以维护稳定的名义要求媒体不要炒作，足见其影响之大。”此间，外国的报纸也报道了我国快递业领域的动向。从目前了解的情况来看，媒体报道引发的争议和形成的舆论压力，加快了《补充通知》的出台，从而加速了“快递风波”的解决，也对《邮政法》的修订工作起到了重要的影响。
研究发现，我国行业利益集团影响规制政策的方式，呈现出如下特征：
第一，游说是快递委员会采用的最主要的影响方式。在现代西方国家，利益集团的活动方式包括游说、公开运动、暴力(恐怖活动)、停止合作、影响选举等手段。但从本文可以看出，非对抗性的游说是快递委员会选择的主要途径。这首先是因为我国利益团体“大多是政府有意识扶持的，利益团体之间、利益团体与政府之间合作程度较高，社会性、非政治性特征明显，对政府、执政党的依赖性较强”。其次，快递委员会选择向国家行政部门游说，主要是由我国目前“部门立法”，即行业主管行政机关拥有实际立法权的特点决定的。
第二，智库已成为行业利益集团反映意见的重要渠道。快递委员会委托国务院发展研究中心、中国行政管理学会等国家级智库开展的对快递业政策的专项研究对政策制定产生了重要的影响。但应该看到的是，既然被规制者能够动员靠近规制决策者的智库力量影响政策过程，那么显然也无法排除智库本身被被规制者“俘虏”的情形。因此，如何通过改革进一步处理好国家决策机关与智库的关系，就成为急需解决的一项课题。
第三，跨国企业、合资企业(及其国内的利益代言人)组成的行业利益集团可能成为今后制约行政垄断的重要力量。在入世背景下，随着中国改革开放的不断深入，跨国企业、合资企业(及其国内的利益代言人)将会联合形成大型的行业利益集团，对“政企同盟”滥用垄断、主导利益格局的状况造成有力冲击。在本文所考察的快递业规制政策制定过程中，国际快递力量就不仅通过国内的正式渠道，而且通过国际组织和本国政府对政策过程施加影响。比较而言，国内快递公司虽具有联合抵制的意愿，但缺乏反映意见的有效渠道。显然，如果政府不能解决这一“制度真空”，如果国内企业不能克服“集体行动的困境”，在政策调整中就很难听到他们的声音。
第四，大众传媒有助于政策过程的透明化和利益博弈的公开化。随着中国政治体制改革向纵深发展，政策参与的范围必将进一步扩大。大众传媒作为社会的“第四种力量”，往往能够反映来自社会和民间的声音，起到“下情上达”的作用，同时也能够从多个角度展示政策问题，影响社会的集体认知和舆论导向。显然，大众传媒在政府的政策议程设置、政策决策与政策调整等环节中，已开始发挥重要的作用。
当然，本文的研究也存在局限性。在资料收集上，由于事实的敏感性，笔者无法全面了解到快递委员会通过其他非正式渠道进行政策参与的情况。另外，由于本文采取的是单一案例的研究方法，研究启示中得到的一些结论还有待进一步验证和深入探讨。