地震巨灾后抗震救灾的阶段划分及主要任务研究，本文主要内容关键词为：主要任务论文,灾后论文,阶段论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、地震灾情及其恢复重建阶段划分
汶川大地震造成四川、甘肃、陕西、重庆、云南、山西、贵州、湖北8省市不同程度受灾。灾情发生后，党中央、国务院高度重视，各级党委和政府迅速行动起来，尽全力抢救灾区群众，各界人士纷纷伸出救援之手，抗震救灾工作全面展开[1]。
此次地震灾情具有强度大、波及面广、破坏力强等特点，除吉林、黑龙江、新疆无震感报告外，其他省区市均有不同程度震感。且震中汶川县是我国四个羌族聚居县之一。羌族房屋结构为石砌墙体或夯土板筑墙体，防震性能差。同时由于地震发生在下午，学校、医院等单位人员较为集中，伤亡严重。震中汶川县海拔1325米，周围山体围绕，地形复杂、交通不便，灾区又多阵雨天气，给抗震救灾工作造成很大的困难。截止到2008年5月22日19时，汶川大地震已造成55,239人死亡，28,1066人受伤，24,949人失踪[2]。那么对于地震巨灾而言，我们灾后救援及恢复重建工作可以划分为几个阶段？每个阶段的主要任务和需要注意的要点有哪些？下面将就这两个问题进行一定探讨和分析。
地震灾区的恢复重建活动，一般可分为三个阶段，即初期救援阶段、中期安置阶段和后期恢复阶段。每个阶段的长短，将视具体灾情而定，并且不同阶段间的措施有互相交叉和过渡。
初期救援阶段的时间主要集中在灾情发生后的0至10天左右，其中最为黄金的抢救时间为灾害发生后的3天以内，主要包括抢救生命、防范次生衍生灾害、受灾群众的心理危机干预启动等任务；中期安置阶段的时间为灾情发生后的10—90天左右，主要包括受灾民众生活安置、初步的物质恢复、正常生活秩序的恢复和生产秩序的维持，心理危机干预方案的全面实施等；后期恢复阶段的时间为灾情发生后的3个月至5年甚至更长，主要包括灾害损失评估、全面恢复重建计划和实施、优惠政策的制定和实施、善后处置和长期心理危机干预等等。我们需要结合本次灾情特点，充分考虑到各种可能的不利因素，对灾后救援、安置与恢复不同阶段的主要任务深入分析，有条不紊地开展救援、安置和恢复等各项工作，夺取此次抗震救灾的全面胜利。
二、应急救援阶段主要任务分析
地震巨灾发生初期，正常的社会和经济活动遭到严重破坏，房屋倒塌，各类基础设施遭到破坏，人员伤亡。初期应急救援阶段的主要任务包括全力抢救生命、防范次生衍生灾害（如地质灾害、疫病流行等）、启动心理危机干预机制和灾区治安维护等方面。
（一）全力抢救生命
应急救援阶段的首要任务是全力抢救生命，主要包括救援被困群众、救治受伤群众和脱险群众的紧急安置等方面。
救援被困群众重点是指对被埋、被困人员的搜寻和营救，现代科技下的搜寻和营救绝不是一个简单的从废墟中挖人的问题，而是涉及快速探测搜寻、结构抗震、材料科学、建筑学、灾害管理学以至电子信息和医学等多学科的复杂课题。需要充分利用原城镇规划和人口分布情况对被埋群众分布进行预估，然后在生命探测仪器、搜救术等的帮助下，尽快发现被埋人员；在发现被埋人员后，配合使用重型、轻型救援设备和人工救援，科学开展营救，从而可以争取到最短的营救时间，抢救出更多的被埋人员，此时应充分注意避免营救过程中对被困人员的二次伤害和保护救援人员自身安全。另外，对于由于山区或者地理偏僻而造成的群众隔绝、食品和饮水等困难的群众，也是我们应急救援的对象。
救治受伤群众主要是指对于发现和营救出来的受伤群众进行医疗救治，主要包括现场的快速简易救治、伤员的转移和医疗救治三个方面。这首先需要向灾区大量输送医疗救援队伍，并协调保障灾区所急需的各种各类医疗救援设备和药品，根据灾区地形和原医疗机构分布情况，构建分布合理的医疗救治基地。在救援队伍中需配备相应比例的医护人员，对刚刚发现和营救出来的伤员，能够第一时间实施简易的医疗救护，提高被救人员的生存比例，同时利用担架、救护车和直升机等工具，将受伤程度不同的伤员尽快转移至前线医疗救援点或医院，快速开展救治工作。
脱险群众的紧急安置是指对转移出来的群众进行临时的紧急安置，主要包括安置地的设置和规划、人员的后勤保障和医疗保障等方面。尽量选择空旷、安全和交通通畅的地方，避免余震及相关次生衍生灾害的发生；对于安置人员的后勤保障做好充分的准备，尤其是食品、饮用水、帐篷和防寒衣物的保障；紧急安置地应做好医疗救治保障和卫生防疫的准备。
（二）防范次生衍生灾害
应急救援阶段的另一个重要任务是防范次生衍生灾害，主要包括余震及相关地质灾害防范、火灾及重点设施的风险防范、受损的危险建筑物的抢险排险、疫情的防范等方面。
余震及相关地质灾害防范是指对于余震以及地震之后的相关地质灾害所可能造成的风险进行防范。主要包括对于余震的及时监测分析，疏散群众避开余震可能造成的风险源；对于可能引发山体滑坡、坍塌和泥石流等地质灾害作出预测和分析，及时做好相应防范准备；对于地质灾害风险较大的地方建立明确的警示标志，提醒救援人员和群众注意风险。
火灾及重点设施的风险防范是指对于可能引发的火灾以及水库、发电站、储油站等重点设施进行重点的风险排查和防范，及时排除各种风险隐患。同时对受损的危险建筑物进行勘测，在条件允许的情况下进行相应的抢险和排险工作。
疫情的防范是指对灾区可能引发的疫情进行分析，并有针对性地展开卫生防疫工作。这其中尤其要注意由饮用水和食品所引起的消化道疾病传染的疫情、蚊虫叮咬产生的疫情、尸体及粪便等引发的疫情、受灾地区近年的易发传染病防治等方面。
（三）启动心理危机干预工作
灾情发生后，心理危机干预机制就应该立即启动。应急救援阶段的心理危机干预主要包括稳定受灾群众心理、稳定受灾群众在外地亲属的心理两个方面。可以通过电视、广播、报纸、手机短信等多种渠道，及时报道灾情和应急救援的进展，提升受灾群众战胜灾害的信心，同时避免受灾群众在外地亲属的不安。对于在灾害中失去亲人和致伤致残的群众，及时给予心理抚慰和鼓励，防止心理的过度悲观和抑郁出现。
同时，在受灾地区要加大治安力量配备，加强治安巡逻和治安维护，对于趁灾实施犯罪的要从快、从严、从重处理，确保灾区的治安秩序稳定。
三、中期安置阶段主要任务分析
受灾群众临时安置是从强震发生之后就已开始，但作为工作重点则一般是灾后7—10天以后，并可能持续1—3个月。其主要任务包括脱险群众、救援人员的临时安置；紧急救灾物资的统筹分配和管理；抢修公共基础设施，并对危险公共设施进行排险；实施心理危机干预方案，维护市场及物价稳定，尽量减小地震的经济影响；生产能力的部分恢复，在安全条件下尽量减少直接经济损失等方面。
（一）人员安置和物资管理
该阶段的首要任务是人员安置和物资管理，主要包括对脱险群众、救援人员的临时安置、急救物资的统筹分配和管理等方面。
人员安置是指对灾区的脱险群众、救援人员的临时安置，确保灾区人员的正常生活秩序，为灾区人员提供必要的生活条件。其核心问题是如何妥善解决灾区人员的衣、食、住、行等基本生活问题，如何选择安全地域，解决群众的临时住房，完成“避震疏散”是这一阶段的重要任务。另外，在解决临时住房及搭建防震棚时，一定要吸取海城地震的教训。1975年2月4日辽宁省海城发生7.3级强震，由于防震棚没有解决防寒和防火措施，地震后因防震棚着火烧死341人、烧伤980人；冻死、捂死372人、冻伤6578人[3]。发生这种本应避免的伤亡，是一个十分深刻的教训，同时我们需要做好救援人员自身的后勤供给和生活保障。
紧急救灾物资的统筹分配和管理是指如何对灾区所急需的食品、水、帐篷、药品、防寒衣物等物资进行统筹调配和统一管理。主要包括对所需资源的规划和保障，对于救灾物资的运输与分配，对于救灾物资的发放与管理，救灾物资管理的各个部门之间要加强协调和信息沟通，确保资源保障的充分供给。在救灾物资的筹集过程中，一定要考虑到灾区的实际需求和储存情况，避免不必要的浪费；在救灾物资的发放和使用过程中，由专门系统统一发放，并注意到针对不能亲自领取救灾物资的群体，采取主动送发机制来保障。对于捐赠的资金和物资的使用，要建立信息公开机制和监管机制，确保救灾资金、物资的专款专用、专物专用、专项专用。同时要妥善运用国际援助的物资及资金，积极与国际救援队伍进行信息和技术上的合作。
（二）抢修公共基础设施
为了尽快恢复受灾地区的正常生活秩序，抢修与群众生活密切相关的公共设施，主要包括交通、供水、通讯、供电等公共基础设施。另外，对于在地震灾害中受损的公共设施和危险建筑物进行抢险排险。抢修公共基础设施主要是恢复基本公共设施和民众的基本生活秩序，为进一步的救援与重建提供支持，清除障碍。
对受损的公共设施和危险建筑物进行抢险排险，通过鉴定，区分出哪些建筑可以继续使用，哪些暂时不能使用，需要修复加固，哪些建筑应该拆除。对危险建筑物的抢险排险，也是该阶段的一项重要任务，主要是为了避免在强余震时再次造成伤亡。
（三）全民实施心理危机干预方案
心理危机干预的实施包括对于不同的心理危机进行不同方式的抚慰，并为长期心理危机干预工作做好人力、物力和财力的准备。
通过各种媒体及渠道，树立灾区群众战胜自然灾害、重建家园的决心和信心。这包括通过影视节目的制作、歌曲、小品、舞台剧、诗歌等等多种形式的文艺创作，强化灾区群众战胜灾害的信念。通过电视、广播等公共媒体，建立灾区的亲人搜寻与联系平台；并且对灾区群众进行灾后的防疫、自救、互救知识宣传培训，提高群众应对灾害的能力。
为长期心理危机干预工作做好人力、物力和财力的准备，设立心理危机干预的工作机构和专业队伍，鼓励建立兼职队伍，积极开展相关培训。灾区组织和培训一定规模的心理干预志愿者队伍，以满足灾区群众大量的心理抚慰需要。在当地相关部门建立心理干预的组织体系和工作机制，建立心理抚慰基金，为灾后长期的心理抚慰工作提供人力与资金保障。针对地震灾害中的孤儿、致残人员及老人制定不同的心理抚慰计划并组织实施。
加强对灾区的市场及物价调控，确保物价稳定在一定范围之内。依法对借助灾害囤积居奇、干扰市场价格的商户予以警告和处罚，并积极调配周边地区的物资，向灾区市场供应各类紧缺物资，尽量减小地震灾情的经济影响。
（四）生产能力的部分恢复
对于在灾害中受损企业的相关厂房和设施及时修护，在确保安全的情况下，尽快恢复生产秩序，要立足于自身的努力，通过发展生产重建自己的家园，将因为地震灾害所造成的损失降到最低。同时对于仍能继续生产的企业给予供电、供水、供气等基础设施服务的帮助和抢修，为积极开展生产自救创造良好的环境。协调保险公司、参加保险的受灾企业和群众积极开展保险理赔工作。
在保证安全的条件下，对于灾害中可以抢修与转移的财物实施抢修和转移，对未被破坏的贵重财产实施保护，尽可能的减小灾害所带来的经济损失。
四、后期恢复阶段及主要任务
地震灾害的初期救援阶段和中期安置阶段工作完成；地震引发的次生灾害的后果基本消除；经过震情趋势判断，近期无发生较大地震的可能；灾区基本恢复正常社会秩序后，由相关机构宣布灾区震后应急期结束，解除有关紧急应急措施，进入长期恢复重建阶段。根据灾情不同，长期恢复重建可以达到3—5年甚至更长，其主要任务包括恢复重建社会组织体系、灾情的调查和损失评估、恢复重建计划的制订及实施、相关优惠政策的制定及实施、受灾群众和救援人员的善后安置、心理危机干预的长期实施等方面。
（一）灾情的调查和损失评估
在恢复重建社会组织体系的基础上，灾后评估为恢复重建方案的制订和具体实施提供数据支持，以确定恢复重建所需要的资源与救助的种类与数量。评估应分为快速需求评估和初步损害评估两个阶段：快速需求评估目的是认清灾难程度，确定在灾难应对中救生及维持生命所具备的资源；初步损害评估目的是获得灾害影响的准确信息，以确定灾区所需服务、人员、资源的需求。这一阶段的工作流程可以遵循如下程序：1.根据灾害性质，由相关部门组织专业力量，依据相关技术标准，组成不同核灾小组；2.进行评估准备工作，包括收集信息、决定是否需要与其他部门合作进行联合评估（若需要合作提出申请）、准备评估行动所需一切资源（法律、计划、工作指南与要求、人员等）；3.开展评估行动，与当地政府合作，深入灾害现场，依据评估的专业化和技术化流程进行资料整理，提出评估总报告。
（二）恢复重建计划的制订及实施
在灾后评估的基础上，根据相关预案规定，由各级政府和部门编制具体的恢复重建计划，包括职责分工、工作目标、资源配置、监督检查等内容，用以指导恢复重建实践。恢复与重建计划应当坚持短期恢复与长远发展并重的方针，按照因地制宜、合理布局、科学规划、分类指导、区别对待、突出重点的原则，在有关政府的统一领导下，有计划、有步骤地实施，同时在恢复重建计划中尽量使用灾区及周边的企业和群众。
长期重建过程是指在前期安置和恢复工作的基础上，根据突发事件的种类特征与灾害级别确立长期的重建计划并予以实施。主要内容包括：1.经济恢复重建，确定灾区长远的经济重建战略并逐步实施；2.个人援助计划，对受灾地区的群众制定补偿计划与援助计划、为伤残人员制定长期的援助计划、并制定长久住房建设计划等；3.家庭援助计划，对在突发公共事件中出现各种变故情况的家庭提供援助；4.企业援助计划，对企业恢复经济生产提供政策支持并制定长久计划；5.心理援助计划，建立专业机构或派驻专业人员，制定长久的心理恢复计划并予以实施。
恢复重建实施阶段的工作程序可以采取如下步骤：1.成立恢复重建领导小组，人员包括属地政府、相关部门、相关单位等，同时组建专家顾问组；2.对灾区进行调查评估，明确公共基础设施以及企业、社区的受灾程度；3.基于评估小组报告，确认是否需要申请上一级政府的援助；若需要，提出申请，等待审核；4.确认恢复重建行动原则与优先顺序，与上一级政府共同合作制定针对各种重建计划包括个人与公共的援助项目等方面；5.发布已经制定的援助项目信息，核查申请者的资格条件；6.实施援助计划，兑现相关政策。除此之外，恢复重建的实施阶段还会涉及专业技术工作程序，如救助补偿金标准的界定程序、援助对象认定程序等方面[4]。
（三）相关优惠政策的制定及实施
在针对受灾地区的优惠政策的制定及使用过程中，既要照顾到灾区特点和行业特点，也要考虑宏观经济的发展需要。“国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。”[5]
这包括对受灾地区的财政支持措施，对受灾地区群众的就业和创业的优惠措施；对救援人员的鼓励措施；对受灾地区增加资金供给的金融类措施；对物资捐助企业的免税措施；对受灾地区企业和农业税费减免、贷款贴息、财政资助等政策措施；对赴灾区投资建厂的企业的各项优惠措施等。
（四）人员善后安置及救济
人员善后安置及救济主要包括对于受灾群众的救济；救援人员的补偿和表彰；零时征用的补偿；对灾害中渎职、失职人员的惩戒等方面。
公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，依法给予表彰或者奖励。没有工作单位的公民参加应急救援工作的，由属地县级人民政府给予适当补贴。因参加应急处置和救援工作伤亡的人员，有关人民政府依法给予褒奖和抚恤，符合条件的，按有关规定追认为烈士。对死者生前扶养、赡养的无劳动能力的人，支付生活费。
地震灾区所属地方人民政府根据国家有关规定，结合实际情况，制定补偿标准和补偿办法；省人民政府财政根据实际需要给予补助，必要时请求中央财政补助。国家对补偿标准和补偿办法另有规定的，从其规定。
在抗震救灾工作中有下列表现之一的单位和个人，由有关人民政府根据有关规定予以奖励：1.出色完成抗震救灾任务，成绩显著的；2.及时供应用于抗震救灾的物资和工具或者节约经费开支，成绩显著的；3.对抗震救灾工作提出重大建议，实施效果显著的；4.有其他特殊贡献的。
心理危机干预的长期实施，包括对灾区群众的心理抚慰和在应急救援中受伤人员及其家属的心理救助，同时对灾害中渎职、失职人员依法进行严厉查处。
五、结语
在整个抗震救灾的过程中，我们面临着多种挑战，抗震救灾的工作也会随着时间的推移而不断转换，我们的工作重点、工作主体、工作方式也会随着工作任务重心不同而不断转换，我们需要提前对每一项工作做好充分的思想准备。思则有备，有备无患。
在整个抗震救灾的全过程中，技术支撑及保障系统将贯彻始终。具体来说，包括财政保障、物资保障、通信与信息保障、应急救援与装备保障、交通运输保障、电力保障、医疗卫生保障、治安保障、技术储备与保障等方面，这些是支撑和保障抗震救灾工作顺利进行的最坚实的基础。
地震巨灾的救援、安置和恢复是一个系统性工程，对于统筹管理、协调调度、资源分配和技术支撑都提出了极高的要求，任何一个环节出现些微差错都可能影响抗震救灾的整体进展。因此，我们要将灾后的救援、安置和恢复看作一个长期的全过程来统筹安排，要用百倍的努力克服一切困难，力争夺取此次抗震救灾工作的全面胜利。
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