试析参与式预算的理论基础与实践——基于巴西与中国浙江温岭两镇的比较，本文主要内容关键词为：温岭论文,巴西论文,中国浙江论文,理论基础论文,预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共决策是嵌入在整个政府预算过程之中的。对于公共决策的有效机制，市场运行实践已被证明是有缺陷的，同时新公共管理运行兴起之前，西方各国的财政危机，甚至政府信任危机也显示了“政府失灵”的存在。单纯地依靠任何一方的力量都不是最优的选择，因此，通过第三方力量——公民社会的参与，将公众的意志直接贯彻到预算当中以提高公共决策的有效性和在整个公民社会中的可接受性，是完善公共决策机制的一个有效途径，这就是参与式预算(Participatory Budgeting)的核心思想。参与式预算理论主张，除了传统的投票选举代表人之外，公民更应该是积极表达自身利益取向、影响公共政策的有生力量。通过将公民的广泛参与引入到政府预算过程当中，不仅有利于构建一个负责、透明、回应、民主的高效政府预算，而且能够实现一种新型的公民和政府合作的共同治理模式。
一、参与式预算存在的理论基础
传统的政府预算体制下，自上而下的行政和民主责任模式使得权力影响力从决策者流向行政者，再覆盖到公民社会，而民主参与式预算则要构建一个权力影响力逆向流动的机制，使得公众的影响力能够自下而上地影响公共决策、行政和管理体系。关于这一机制的必要性和可行性已有很多研究者进行过探讨。像Cooper(1984)描述的那样，在现代的工业化国家，让专业的或职业的行政官员维持从属于政治家的地位根本是不可能的，专业技术和特有知识的力量、政府面对问题的复杂性，以及政府规模的扩张都不断地排挤着公民总体和公民代表的作用。Harmon(1971)强调，行政官员的行为并不总能(也不可能)与公民脉搏的跳动保持一致，而参与式预算能够对行政官员的腐败和不负责任起到一定的制约。Whitaker(1980)指出，只有在行政管理者与公民共同工作或者合作的条件下，很多公共服务项目才能实现预期的成效。但对公民参与机制可能出现的问题也被充分的预见到了，公民参与的稳定性和可靠程度有可能和绩效管理相抵触(Cupps，1977；Van Meter，1975)，同时由于决策对专业化知识的要求，公民参与将对决策质量造成威胁(Dutton，1984；Thomas，1986)，同时，公民参与导致的更多集团和机构追逐自身利益的行为将产生极大的交易成本，进而造成效率损失(Cleveland，1975；Rydell，1984)。
尽管如此，公民参与的必要性还是得到了广泛的认同(Lan & Rosenbloom，1992)。相关的研究表明，决策质量不仅包括专业化标准，还包括决策是否符合公民的意愿，以及预算规模和决策的有效性等要素。而参与式预算能通过将公民意愿贯彻到政府预算的决策过程中，使得政府预算决策符合公共需求的偏好，从而保证政府预算的有效性。同时，参与式预算有利于政府政策在公民社会中的可接受性，即公众对预算决策的认同和遵守程度，这直接决定着政策的执行成本和生命力。因此，参与式预算能够实行政策质量要求与公民对政策的可接受性要求之间的平衡。而这一平衡过程的结果可归结为决策效能的提高Field(1979)。同时，公民的参与程度和范围必然触及政府决策的合法性和回应性，因此，参与式预算也是社会民主程度和政府履行责任的一个重要体现。这些都从不同的侧面证明了参与式预算的必要性。其可操作性从理论上来讲，只要对公民参与的广度和深度进行恰当的设定，保证公民参与的收益大于成本，这一机制就是充分可行的。
二、参与式预算在巴西的运用
参与式预算产生于上世纪80年代的巴西，到目前为止，巴西是将这一政府预算策略发展得最为成熟的国家。巴西实施参与式预算的目的在于深化民主和提高公共部门的效率，增强政府公共生产对市民社会的回应性，使得财政资源的分配能够真正的满足最为迫切的公共需要。学术界通常将巴西的参与式预算归为一种自发性制度改革和创新过程，这一过程是在逐步推进的过程中被不断完善的。完善过程中的实践证明，参与式预算的维度、参与程序的设计和参与者的能力是最为核心的要素。
1.参与式预算的维度。
参与式预算的维度是指这一政府预算策略所能覆盖范围的广度与深度。参与式预算的广度是指什么层级的哪些预算项目能够被纳入到公民广泛参与的讨论当中，以及参与式预算的时间和空间等。参与式预算的深度是指参与者的规模和构成。
从巴西参与式预算的广度来看，这一策略被运用的初始阶段是从市级政府预算开始的，至今，参与式预算仍然是市级政府预算决策和执行监督的重要策略。从理论上说，让公共服务的接受者能够直接参与公共生产决策，在中央政府层面是难以办到的，地区差异就是首要的障碍。因此，纳入参与式预算讨论和表决的议题仅限于与公民利益密切相关的市政工程计划建设项目，如城市区划内的公共资本投资。随后，在一些较大的城市，参与式预算讨论的议题扩展到了住房和公共医疗等领域，而对于一些局限于区域内无法做出决策的项目议题，更大规模的城市范围内的公民参与得以实现。目前，经常性支出项目、预算的指导方针和跨年度(至少是任期内)的预算计划也正被尝试着纳入参与式预算的讨论之中。在巴西，参与式预算能够决定的公共资源的份额是比较有限的，通常都低于全市总预算规模的10％。
从参与的深度来看，1989年，阿雷格里港是第一个实施参与式预算的城市，在这个人口过100万的城市，实际参与人数不足1000人，占城市人口的0.1％。到了1992年，参与人数已增至20000人。2000年，有涉及5个州的100个城市实施着某种形式的参与式预算，而截至2004年，在5560个巴西市镇中，有194个将参与式预算作为分配财政资源的方式之一。这其中，包括几乎所有发展状况较好的大城市，参与力量包括公民个人及其所选举的代表，其他社会组织，如非政府组织、协会及社区团体等。参与式预算就是政府、个人和社会性组织机构之间的合作。
2.参与式预算的程序和构成。
参与式预算的全过程分为两个阶段，以时间划分分别是每年的3月到6月和7月到11月，巴西的财政年度以日历年为准。
(1)第一阶段会议。
参与式预算的第一阶段会议始于地区会议，参与者的主要构成是选举出来的地区内的代表，代表的职责包括分析由政府部门提供的、参与式预算构成项目的财政信息，并就可获得的财政资源与政府部门预先进行非正式的商议和谈判，再根据以往的执行情况确定地区的公共需求。政府的职责则是划分地区的范围，提交希望通过参与式预算批准的公共工程项目，及时准确地发布相关财政信息和地区发展信息，并委派技术官员对参与者进行指导。第一阶段的地区会议要选举出参加全市会议的代表。对于多数的大城市来说，2001年以前，各地区代表名额的确定是根据地区人口规模决定的。2001年以后，代表中的一半由社区组织指派，另一半由地区选举产生，这是为了避免代表只为地区利益考虑。
第一阶段的全市会议中，代表将针对各地区会议递送的项目预选提案进行审议及技术和成本的调查，并做出全市范围内市政工程项目的预选和优先权的排序。在这一过程中，政府必须对公民的参与提供技术支持或财力补贴，如在公民缺乏相关知识的情况下委派指导官员，并提供交通补贴等。而参与者则需要不断地通过学习提升自己的参与能力。
(2)第二阶段会议。
第二阶段会议同样包括地区会议和全市会议。第二阶段的地区会议中，参与者将对本地区工程项目的技术和质量做出规划，并在参与者中选举代表组成监督委员会，对本地区的项目工程实施是否符合技术和质量规划进行监督。同时，监督委员会还将预选出部分项目，采用地区居民通过网络投票的形式参与政府预算。
第二阶段的全市会议过程中，参与者将对第一阶段全市会议提出的预选项目和优先权排序进行辩论，对项目工程选址等进行实地考察，随后将通过参与者的投票表决确定最终的市政项目和优先权排序，并对公共政策进行表决，最终将结果递交市预算办公室。市预算办公室以此为参考起草预算提案递交市长，由市长提交市议会。市议会具有否决权。政府根据议会通过的预算提案安排下一财政年度的公共工程和相关财政政策。
参与式预算程序图
三、中国浙江温岭的参与式预算实践
浙江省温岭市的政府预算民主恳谈程序可以说为中国的参与式预算首开先河。民主恳谈的主旨在于将公共事务的利益相关各方集中在一起通过多种形式的沟通交流和讨论充分表达各利益群体的偏好，使得公共决策更符合民意，更具有效性和科学性。温岭的民主恳谈程序主要是针对镇一级预算的，其中新河镇与泽国镇取得的成效最为引人关注。
以新河镇为例。在新河，参与式预算覆盖的范围包含了整个政府预算。恳谈分为两个阶段，分别是政府预算报告初审民主恳谈和人民代表大会财政预算民主恳谈。
在政府预算报告的初审民主恳谈阶段，镇财经小组(人民代表大会预算工作委员会)负责主持会议，并对所有愿意参与的公民个人、团体开放，参与者可对政府预算提案自由发表意见。在2006年的民主恳谈程序中，会议于3月6日召开，参与人数在百人左右，他们按照各自的意愿参与工业小组、农业小组或社会发展小组的恳谈。提出的意见涉及政府预算的各个方面，如工业园区绿化工程、用水工程、农村医疗保险投入力度、文化事业发展、基础设施建设、预算资金的投向及效率等等。还有参与者提出，要求政府提供2005年的政府预算决算数据以供参与者参考。恳谈会持续了3个小时。
民主恳谈的第二阶段，即人民代表大会期间的预算民主恳谈。这次会议于2006年的3月8日举行，整个过程就是人民代表大会的政府预算审查程序，参与者是人大代表。第一阶段会议中，分小组进行讨论的结果被如实地报告给大会，大会代表对这些建议进行了初审，并对政府预算草案进行修改。之后，人民代表大会主席团通过的议案将提交人民代表大会进行表决，3月9日下午，全体代表对镇长提交的预算修正案进行表决，以确定下一年度的预算安排。在这个过程中，代表团是按区域划分进行讨论的，他们可以提出预算修正议案，这保证了代表们可以充分表达其意见和建议。
泽国镇的参与式预算模式与新河有所不同。2005年，泽国镇在年度预算草案中提出了30个备选的工程项目，资金总额约为13692万元，年度可获得资金的规模约为4000万元，显然，最终的政府预算案必须从30个备选项目中选出耗资规模不超过4000万元的项目组合。
为了保证代表的真实有效，决策机构运用了博彩中摇号球的方式从12万户籍人口中随机选取了275个人，实际到会参与民主恳谈的是259名代表。被选出的275个人在参与式预算会议正式开始的10天前得到了由专业人士提供的项目情况的客观说明材料，并被要求按需求的紧迫性对30个项目做出排序。2005年4月9日会议正式开始后，259名代表分16个小组进行讨论，并选取代表就讨论结果向大会进行报告。随后，小组将就大会讨论中产生的新问题和建议再进行讨论，并第二次选取代表向大会报告讨论结果。之后，代表们将重新对30个项目的优先权进行排序，排在前12位的资金总额达3640万元的工程项目成为民主恳谈确定的下一财政年度的基础设施建设项目，其余项目将作为备选，根据政府财力状况确定选择建设的先后顺序。这一结果在2005年4月30日的镇人民代表大会上被提请审查讨论，最终获得通过。
从新河镇与泽国镇的参与式预算实践来看，民主恳谈是一种基层预算民主的制度创新，它提供了一种公民参政、议政的渠道，使得公共利益取向得以表达并转化为公共生产决策，有助于实现政府预算为民理财的职责。在民主恳谈程序中，政府被要求提供相关的预算信息，因此，这一机制还起到了监督政府预算的作用。
四、比较与启示
在对巴西的参与式预算和中国浙江温岭两镇的政府预算民主恳谈程序进行比较的过程中我们发现，经济基础和社会的发展状况是参与式预算能够推行的基本前提。在巴西，无论是最早实行参与式预算的城市，还是将这一制度推向成功的城市，都是经济和社会发展状况较好的富裕地区，因为充足的财力基础能够为公共部门满足多元利益诉求提供保障。而中国的温岭则是农村股份合作制经济的首创之地，也是浙江省最具经济活力和发展最快的地区之一。新河镇位列中国500强县之内，私有经济是这一地区经济发展的主导力量，这使得公共资源可以更多地投入到公共服务领域。市场化经济的发展培育了多元的利益主体和积极谋求利益表达及实现的途径，这些都为民主恳谈程序奠定了基础。可见，参与式预算必须要以经济和社会的发展具有相当的基础为前提。在此基础之上的中国和巴西两国的参与式预算实践也表现出了诸多的差异。
首先，从参与力量来看，除公民个人以外，巴西的社会性力量也广泛的参与到政府预算的决策和执行监督当中来。包括社区组织和多种志愿组织等非政府机构。这与巴西的社会聚合倾向的发展有关。根据对巴西的圣保罗等三大城市的调查数据表明，上世纪70年代到90年代，大城市的志愿组织规模平均增长了近2倍，一些城市更是因其活跃的非政府组织而闻名，如Porto Alegre等。有组织的公民社会使得公民参与政府预算的力量和能力都得到了增强。与巴西相比，中国的参与力量显得较为单一。我们应该进一步地激励具有专业知识的社会团体、组织或个人积极地参与政府预算。
其次，从参与式预算的维度来看，无论是参与的广度还是深度，中国的民主恳谈程序与巴西参与式预算之间都存在差距。从公民参与的广度来看，除新河以外，几乎所有实施参与式预算的地区，被纳入民主恳谈程序的公共决策议题多是基础设施建设项目，或某一公共决策问题，对一般性的公共事务决策，如年度总体规划、预算指导方针等，参与式预算并没有介入。对新河民主恳谈参与者的问卷调查结果表明，人民代表大会代表占了总参与者规模的48.9％，村镇干部占了35％以上。而泽国镇参与式预算实际到会的参与者人数为259，占全镇户籍人口的0.2％。可见，民主恳淡的参与程度不够深入。以上两方面事实表明，中国的参与式预算在参与面的广度和参与的深度上都还存在不足，这对参与式预算揭示公共利益偏好、提高公共决策的合公意性和可接受性等作用的发挥是不利的。
第三，从巴西和中国的参与式预算实施进程安排可以看出，在温岭的民主恳谈与政府预算决策最终形成的时间间隔较短，最长不过10天，短的仅有3天。这么短的时间内，参与者很难进行深入的准备和讨论，相关部门也很难根据民主恳谈的结果对预算草案做出较大的调整，这直接削弱了政府预算对公民社会的回应性。
第四，两国的参与式预算实践中，公民的参与能力也存在明显的区别。这是很多因素造成的。如公共信息发布的广泛程度、透明度，预算编制的规范和详细程度等。这当中还有一个重要的因素就是参与者的知识贮备水平。在参与者无法完全读懂预算提案的情况下，要实现有效的参与是不可想象的。因此，针对就政府预算进行讨论并提出建议这样的工作，由技术官员和专家学者对参与者进行必要的培训、问题的解答和基本知识的普及就显得尤为重要。
参与式预算在当今世界的任何一个国家都处于创制的阶段，在其不断发展的动态过程当中，根据参与式预算的特点，对其关键要素进行不断的完善和改进就能够使这一政府预算的改革策略充分发挥其优势效应。这些关键性的要素包括参与式预算的维度、参与程序的设计和参与者的能力。在中国继续推进参与式预算发展的过程中，要实现公共决策真正得益于公民的参与，还必须从以下方面做进一步的完善：(1)培养公民的公共精神，鼓励其参与公共事务的积极性，扩大参与率。(2)从纵向和横向两个方面扩大参与式预算的范围，不仅要实现参与式预算在一般性公共决策中的运用，更要使其能够在更高的财政层级当中得到推广，如城市公共决策领域。(3)提高政府预算信息的透明度、改进预算编报的方式。(4)建立有效的学习机制和氛围，提升公民的参与能力。(5)改善参与式预算的程序设置，延长各阶段的时间，使得公民的参与能够尽早介入，保证参与的有效性。通过以上措施使得参与式预算成为改革政府预算的推动力，不仅能有效地提高政府预算决策的合公意性、可接受性，同时保证政策的生命力，以政府预算领域为起点，实现公共管理过程中公民与政府合作的共同治理模式，使得政府预算和政府行为符合负责、透明、回应、民主等新的公共管理的价值取向。