摘要：本文分析了新形势下国家事业单位改革后航标管理部门职能转变，从而发现的由于缺乏航标维护专业化队伍以及缺少专业化技术标准，导致目前专用航标维护专业化不强的问题。并就相关问题提出了，在航标处内部成立可独立运行的“航标养护部门”，实行企业管理；建立相应的航标维护标准和市场准入机制；建设培育专用航标维护队伍的解决建议。
关键词：专用航标；航标维护管理
一、引言
党的十八提出要推进事业单位分类改革，党的十九大也提出要统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力，明确职责，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。
社会公益类事业单位通常是指为社会无偿提供服务的事业单位，这类单位不必参与经营活动，其职能具有公益性。与其他事业单位不同的是，公益类事业将经济效益放置第二位，将公益性放在第一位，在确保经济效益的同时与社会效益保持一致。
为了进一步推动海事航保系统事业单位改革工作开展，交通运输部海事局于2018年5月下发了关于《交通运输部海事局深化航海保障管理体制改革实施方案》的通知。2018年7月针对航标执法业务工作，又下发了《交通运输部海事局关于调整航标管理执法业务流程的通知》，《通知》对航标管理执法业务，主要将专用航标的管理以及航标保护等工作进行调整。调整后航标系统将更加回归其公益性事业单位的属性。工作中更加侧重于提供更好的助航保障服务上。但由于其工作专业性强，技术要求高，社会认知度低等原因，专用航标维护市场一直以来是由各航标处的“经济实体”代为维护。航标处退出专用标维护后，专用航标维护将面临缺少专业化维护队伍，和维护质量无法保障等问题。
本文就新形势下海事航标管理相关要求出发，针对专用航标维护管理方面进行分析，并提出相应可参考性的意见。
二、相关概念以及情况
航标（Aids to Navigation），即助航标志，是指供船舶定位、导航或者用于其他专用目的的助航设施，包括视觉航标、无线电导航设施和音响航标。国际航标协会（IALA）于《国际航标协会助航指南》第五册海上航标（Aids to Navigation，缩写为AtoN）定义是以促进船舶和/或船舶交通的安全、有效航行为目的而设计的、在船舶之外运行的一种装置或系统。
航标维护管理概念：航标管理的内容包括航标的规划、建设、航标的配布设置和维护管理养护等。对航标管理的相关要求是航标管理机关编制的航标规划应遵循帮助船舶便利航行、保障安全、统筹兼顾、科学布局的原则，根据港口、航道、航运发展规划、城市总体规划和其他有关发展规划向适应，根据港口、航道、航运等发展的需要，科学合理地设置、撤除或移动航标，航标主管机关应加强对其设置的航标进行维护保养，使之处于良好的使用状态。由此可知，航标维护管理工作专业性以及人员专业素质要求上存在专业化程度要求，这对航标维护单位的专业化水平提出了很高的要求和限制。
专用航标是指在沿海专用航道、锚地和作业区以及相关陆域，为特定船舶提供助航、导航服务或者保护特定设施等而设置的航标。各类船舶均可使用。
其专用属性主要表现在以下几个方面：1、所有权归航标设置的专业单位（企、事业单位）所有；2、航标服务对象主要为专业单位的特定船舶服务，兼顾其他各类船舶；3、专用航标一般设置在沿海专用航道、锚地和作业区以及相关陆域；4、专用航标由辖区海事局负责设置和撤除审批，由设置单位（企、事业单位）对专用航标自行建设或委托具备相关资质的单位进行建设；5、专用航标的设置及维护费用由设置单位（专业单位）自行筹措。
由专用标属性可知，专用航标助航性能要求与公用航标一致，但由于与所有权归属属于航标设置单位，在航标的日常维护管理，应急抢修以及维护队伍能力素质等方面并没有公用航标的充足保障，这也是现阶段制约专用航标助航效能提升的问题。
以笔者所在的北海航海保障中心为例，下属6个基层航标处，37个基层航标站，现海区内共有公用航标2293座，而专用航标的数量已达到2508座。专用航标的助航性能保障已经直接影响到我国航标整体效能的效能指标，以及相关履约要求。
三、新形势专用航标维护管理工作面临的问题
1.专用航标维护专业化要求
（1）海事管理要求。
交通运输部海事局组织编制的《全国沿海航标总体布局规划中》明确提出：“助航服务属于国家公共服务职能，提供与交通流量和风险程度相适应的助航服务，是交通运输部履行国家法律法规赋予的职能和承担沿岸国义务的必然需要”。同时按照交通运输部颁布的《沿海航标管理办法》相关要求，为保障助航效能，应定期开展航标巡检，并保障备用设备设施工作状态良好等硬性要求。这也要求了专用航标维护队伍，必须具备相应的硬件设备设施，比如航标巡检船舶和相应水上航标作业设备，以及专业的航标维护设备设施。以满足航标巡检和航标维护保养工作需要。
（2）航标履约相关要求。
国际海事组织（IMO）是联合国下设的主管海运事务的专门机构。海上安全是IMO工作的一个重要方面，IMO出台了一系列海上安全类的法律文件，在其出台的众多公约中，对航标进行规定的是《国际海上人命安全公约》（SOLAS 公约）。在《公约》第V章第13条，明确了各缔约国在设置航标方面的义务，明确了航标设置时需要参照的国际标准和指南，指出缔约国负有航标管理责任。
另外，国际航标协会（缩写为IALA）作为全球最大的最权威的国际技术协会，也就航标技术标准和管理等方面出台了很多标准，指南和手册。其中，《IALA海上浮标制度》因其被纳入IMO强制性文件体系，是所有IMO履约国必须强制执行的文件。
我国作为IMO履约国之一，航标维护管理是我国海事主管机关必须履行的义务。专用航标的维护管理也是同样必须按照国际标准来进行管理和履约。但由于其维护队伍专业化问题，可能会带来专用航标维护效果达不到，或者与国际标准的不统一的问题。
2.缺乏专业化维护队伍
笔者从走访调研了解到，由于航标维护工作专业性强，工作风险和强度大，工作环境恶劣等原因，现阶段营口航标处辖区内专用航标维护市场根本不存在专业化的航标维护队伍。专用航标的维护一直以来是由航标处的“经济实体”与相应的业主签订航标维护保养合同，开展相应的维护保养工作。
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3.缺少专业化技术标准
专用航标的维护一直以来是航标处代为维护，其工作的专业性和职业要求，能够保障专用航标的维护保养质量。但如果专用航标的维护市场化后，由于维护队伍的专业化程度和商业利益化需求，航标维护保养缺少相应的技术标准要求这一问题就凸显出来。这也可能造成专用航标维护质量不能满足助航需求，甚至影响到船舶航行安全的问题产生。
四、专用航标维护管理建议
1.航标维护管理模式建议
航标处作为公益服务性事业单位的性质决定其不允许存在所谓“经济实体”公司，作为现有航标维护市场中主要服务供给方，在现有的环境下，航标处的养护中心可以承担起提供航标服务的主体责任，参照 “二类事业单位”管理模式，在内部要实行管理和养护部门分离。养护中心仍然隶属于航标处管理，接受处的管理和监督，将养护中心在单位内部实现企业化的管理模式，成立独立“养护企业”，实行企业管理，企业管理人员由航标处委派，航标处保留对养护中心负责人的任免权力，但不参与企业运营管理，处内养护资源设备设施也可以以“入股”，“租赁”等国家政策允许的方式参与到企业运营使其充分发挥作用，参与到社会竞争中。实体养护企业的运行要处理好公益服务和经营活动的关系，要始终坚持航标公共产品优先，兼顾经营行为，社会效益优先，兼顾经济效益，稳定主业优先，兼顾产业扩展。
养护中心可在一线基层站点派驻人员，设置“航标养护班组”，班组人员日常管理归属于航标站代为管理。这样既在一定程度上解决了一线航标工老龄化和数量不足的问题，也能更快速地满足顾客需求，降低航标维护成本，持续地提高航标综合服务效能。在建立优质、高效、可靠、便利、规范的服务现场管理系统的基础上，可以选择企业中的精细化、标准化、5S、TPM、目视化管理等工具和方法，不断提升沿海航标的服务质量、服务能力和服务效率，切实提升航标用户的满意度和忠诚度。
这种内部“分类管理”模式，既保障了航标处作为公益性事业单位的服务质量的提升，也解决了现有情况下专用航标的维护管理专业化队伍缺失影响维护质量的问题。切实的保证了船舶的航行安全和航标相关的履约需要。
2.建立相应的航标维护标准和市场准入机制
航标因其关系到公共安全和国际履约等国家利益方面，其与其他公益性的行业存在一定的特殊性。同时由于其专业化程度高的特点要求从业人员必须具备一定的专业化知识。笔者从实际了解到海事通航部门对航标的管理和维护现阶段也存在一定“空白”，建议一段时间内，航标处应适当保留航标技术方面的监督权力，以便专用航标在管理上能平稳度过“过度期”。同时，为了更好的保障航标维护质量，保障航行安全，便于海事部门对专用航标维护管理工作的开展。认为建立航标维护标准和市场准入机制是当前专用航标维护标准化建设的重中之重。
（1）推进建立航标市场准入机制，建立健全航标维护管理标准化
积极与上级主管机关沟通建立航标市场准入机制，《航标维护市场准入机制》是对有意向进入航标维护保养市场企业的一种资质认定的行业管理机制，其主要目的是规范航标市场准入条件，保障航标维护质量，以及保障企业能公平、公正参与市场竞争。准入机制应明确参与航标维护市场的企业应具备相应资质。同时，应对企业参与市场维护的相关设备设施资源和具备海上作业人员的资质做出相应的规定要求。同时，考虑到现阶段航标维护市场社会认知度低，参与企业少的现状，应在准入机制中设定等级，具备最高级认定的企业可参与全部航标维护市场所有的相关工作，次一级企业应参与少一些的维护工作，等级设定并不是一定，可采用“升降级”制度，对日常维护质量的检查结果记入考核等级评定，以达到对航标维护市场培育和监管的目的。航标处养护中心所辖“公司”，在参与市场竞争过程中，要本着公平、公开、公正的原则。“公司”也可开展对相关企业进行技术指导、人员培训的业务。航标处作为管理机关，应设定航标维护企业的资质认定年限，可参照实行“年检”制度，对辖区相应企业进行资格管理的同时要承担起对企业进行技术推广，人员培训等方面的职责。
（2）推进建设航标维护服务质量监管机制的建设
积极与上级主管机关沟通建立《航标维护保养工作技术标准》建设工作，《航标维护保养工作技术标准》作为航标维护市场技术规范标准和指导说明书，应结合国内、国标相关技术要求规范，涵盖航标日常维护保养工作中各方面的工作，对诸如浮标标体除锈刷油，链系使用标准等维护保养工作结果进行详细的技术要求。并要明确技术参数范围，规格型号等相关条件。《航标维护保养工作技术标准》的制定不仅是管理航标维护市场的手段，更是为了规范维护质量，体现考核和日常检查的公平、公正。
3.专用航标维护队伍的建设培育
航标处应发挥作为现阶段航标维护市场主体的责任和义务，大力推进专用航标维护队伍的培育和建设。航标维护管理工作具有专业性、技术性和综合性等特点，从某种程度上也决定了航标工作人员本身必须具备较强的专业素质和较高的技术能力。加强航标维护队伍建设，要以技术人才培养为重点，以激励机制为关键，逐步建立航标管理人才、专业技术人才和高技能实用人才“三支”队伍人才梯队。可通过利用航标处行业优势，开展与相关院校的合作培训，利用院校理论资源和航标处实践资源建立相互的培训基地，以保障理论和实际工作的相结合，扩大在校学生投身航标工作的热情和培养航标职工的实际工作能力；挖掘自身人才潜力，利用老职工，老师傅的工作经验和工作能力上的优势开展有针对性的实践课程，提升航标“新鲜血液”的实战能力，解决其工作经验不足等方面的弊端；养护中心要加强对市场上航标维护保养队伍的技术指导和安全培训教育，可定期开展对其开展技术培训和安全培训，同时也可派驻专门技术人员现场指导作业和维护工作，以达到快速提升其维护保养能力。
五、展望
新形势下，国家事业单位改革后，航标回归到公益事业单位，使其更加专注与公益服务的本位，有助于更好的服务社会发展，保障航行安全，进一步提升自身的助航保障能力。同时我们也应意识到，随着基层航标处退出专用航标维护管理工作，专用航标的维护管理质量保障问题也是急需面对的问题。本文从专用航标维护面临的问题入手，分析了营口航标处辖区专用航标维护管理面临的问题和困难，并结合现阶段营口航标处辖区航标维护市场情况，笔者认为，为了保障船舶航行安全和国际履约的相关要求，一段时间内，基层航标处可以承担起专用航标的维护方面的工作，同时也应就航标技术监督方面保留一定的权力。同时，基层航标处应当承担起航标维护管理标准化建设以及航标维护队伍建设的责任，以便更好的保障水上交通，船舶航行安全。
论文作者:姜斌1,刘承旭2
论文发表刊物:《防护工程》2019年第2期
论文发表时间:2019/5/10
标签：航标论文; 工作论文; 船舶论文; 事业单位论文; 维护保养论文; 队伍论文; 企业论文; 《防护工程》2019年第2期论文;