中国的政府管理体制及其对环境政策执行的影响，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中国论文,其对论文,政策论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国存在一种相互矛盾的现象。一方面，领导人已意识到环境领域存在严重问题；施行的环境法律和管制令人印象深刻；专职的环境管理机构从北京扩大到了省、市、县和乡村一级；中国在全球环境共同体中的参与也十分活跃。但另一方面，中国在国家一级产生的大部分治理环境的动力却因分散到多个国家结构层面而消耗殆尽，产生的成效也没有多大的具体影响。
为了理解如何才能推动中国改进环境成效，我们必须搞清楚造成中国在环境问题上承诺和绩效之间出现裂痕的系统动力。本文认为，职权划分(Distribution of Authority)和激励结构(Structure of Incentives)这两个因素尤显重要。
一、职权划分①
中国存在一种多层政治体制，其中主要的地域层级包括：中央，覆盖整个国家；31个省；六百多个市；二千多个县；近十万个乡镇；近一百万个村(截至1995年——编者注)。通常，中国体制中的每一个政府部门都有一个指定的级别。一个地域层面的政府内部包含数个行政级别。例如，在北京的国家政府，国务院最高②，像国家发展改革委员会这类委员会次之，各部再次之，部属各局再次之，依此类推③。省政府和各部委是一个行政级别；省属厅局和部属厅局享受同一个级别。
中国体制中的一条关键法则，是同一个级别的单位不能向另一个单位发出有约束力的指令。从操作上说，这意味着任何部委不可以向任何省发出有约束力的命令，即使部委(直属中央政府)在组织坐标上居于31个省之上④。这种操作法则的后果自然就是：为了有效操作，极有必要形成一种共识，而旨在建立这种共识的协商就成了这个体制的核心特征⑤。
职权不仅通过级别而且通过职能获得实现。中国的官员说他们的政府被分成了许多职能“系统”，因此每一个部委都居于一个具有特定职能的、在每一个地域层面都存在的政府机构之上。例如，国家环境保护总局(NEPA)就处在分别由乡镇、县、市和省级环境保护部门组成的系统的最上级。通常，这些特定机构内部至少有两位领导：机构本身所属地域层面的政府领导，同一个职能领域的高于本地域等级的部门领导(例如，湖南省环境保护厅同时受湖南省政府和国家环境保护总局管理)。
职权的“垂直”线条(在中国被称为“条”，如每一个政治体制层面的环境保护部门)和“水平”线条(在中国被称为“块”，作为职能部门，它们产生于各个在地域上为同一个层面的政府)之间显然存在一种潜在的冲突。前者按职能搭配(如环境)，后者按它管辖地的需求搭配。尽管具体内容有变化，但一般而言，20世纪70年代末以来的改革所取得的最突出的进展已经让职权的水平线(即地域的搭配)压倒了垂直线。中国人称此为“使条条隶属于块块”。结果就是地方政府普遍变得更加强大，而中央层面职能单位如各部则只能跛脚前行。而且，在每一个地方政府内部，往往有一个职位最高的人(被称为省一级的“首长”)和数个副职领导。每个副职领导形式上都分管特定系统的职能部门，且不允许插手干预自身分管部门以外的职能部门的事务。
即使如上面那样简短的评论也足以表明，中国的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散。具体内容也许有变化，但重要的是“绘制”出在任何给定的地方执行任何特殊环境政策所采用的职权的线条。例如，实际上对已摆上外宾接待日程的特定议题，一个城市不分管该项工作的副市长就可以不重点展开谈话。
二、激励结构
地方政府之间的关系既复杂又重要。一般情况下，所有的联系都在国内一级级的领导层之间上下进行。越级(例如中央直接联系某个县)是不合规的。同时，每一个地域层面的政府形式上都允许向其辖区内低一个级别的地方政府发出有约束力的命令。但在改革名义下产生的一种不明言的政治和经济交易，已经极大地搞乱了这种直线式的操作法则。
中国改革领导人很早就认识到，如果要成功实现中国经济的飞跃并将它逐步转变为一个由技术推动的、高效的增长引擎，就必须找到某种激发地方领导人真正热情的方式。简单地从北京发出命令，难免会在中国这样幅员辽阔且国情复杂的国家酿成大错并出现一面倒的刻板僵化现象。然而，领导层的官员并不想放弃终极的控制。通过试验找到的、但从来没有在法律或某份文件中加以明确的摆脱这个困局的方法，就是一种全国性的政治经济潜规则，简单地说，其实质就是：每一个级别的政府都会赋予它直接下属的政府以充分的灵活性，为的是使下级政府能促进其经济迅速增长，从而维护社会和政治稳定。快速的经济增长，伴随着社会和政治稳定，反过来会给官员们带来晋升机会和其他方面的好处。
这种全国性的政治和经济潜规则造成了戏剧性的后果。它给每一个地方的主要官员提供了巨大的激励，使他们变成了企业家——为促使所辖地域经济增长最大化寻找机会。政治体制所有层面的官员都日益关注于协商事宜，为的是从更高一级官员那里获得额外的灵活性——或掩饰那些敷衍上级约束的活动。
因此，中国的政治体制已演变成一个高度依赖协商的体制。在每个地域层面，官员都保有巨大的插手处于国家领导层之下但又直接受本官员管辖的地方政府事务的能力。只要愿意，官员几乎能让任何事情停下来。因此，在每一个层面，主要官员都花大量的时间去为了额外的灵活性与上级协商，并挖空心思寻找让更高级官员不致变得过分束手束脚的途径。这是一场讨价还价的游戏，经济增长和社会政治稳定就是他们的筹码。
这种情况在乡镇层面带来了更加有意思的结果。乡镇相当于小城市，而且它们吸纳了很多自20世纪80年代初以来就已离开土地的剩余劳力。乡镇和村办企业已是中国几十年来最有活力的增长部门，它们为这一时期中国广受关注的经济奇迹提供了部分实质性的推动力。
乡镇政府拿不到更高级别的政府经常性预算拨款。毋宁说，它们首先要依靠自筹活动经费，许多乡镇领导人本人会获得在一定程度且与乡镇企业利润直接挂钩的报酬。
尽管形式上被认为是集体所有，但乡镇企业通常是乡镇政府本身的产物。地方政府可以任命企业的管理者，确定业务范围，提供信用担保，为营销提供便利，决定雇佣规模，并为每一个所辖乡镇企业保留利润，当然还有其他方面。尽管政府和企业的角色看起来是分离的，但将二者看成一个联合的本地公司，更符合实际。乡镇政府扮演公司总部的角色，而企业则扮演不同业务助手的角色。地方政府的主要目的，是推动地方经济迅速增长，以便使收入、就业、稳定保持在最优水平。
当我们从乡镇一级“往下”转到村一级，或者“往上”转到县、市和更高层面的政治体制，上述描述就需要被修正了。但最基本的特征依然如故，如：(1)主要官员把自己看成既是政府管理者，又是企业家。(2)所有级别的官员都大量涉足经济领域。(3)企业家很少享有安全的财产权，无法保护他们不受官员的干预。(4)广泛存在刺激经济快速增长的激励。
上述特征并没有很好地刻画环境政策执行的全貌。在中国的职权线条和激励机制既定的情况下，企业家(本地的地方官员)往往控制了管制者(本地的环境官员)。一些企业家个人对环境问题比较关注，而在某些地方，旅游业和其他与环境有关的活动则是当地的经济命脉。但在多数情况下，这种结合远不能解释中国普遍存在的在环境法律虽然完善但环境绩效较差之间的矛盾。
这种基础结构和激励配置，对环境政策有效执行的抑制还有数种途径。“地方法团主义”(Local corporationism)——我用该词来描述乡镇层面的政府和经济关系——意味着各地都倾向于保护地方利益，而把其它地方当作竞争对手。但多数环境问题超过了地方边界，需要不同地域政府合作方能有效解决。这种合作确实很难实现，故意做有利本地的事而伤害周边地方福利的现象屡见不鲜。例如，在中国对超过河流可允许水平的新增污染收取水费之后，许多乡镇和县都出现了将污染企业搬到下游边界处的事情。
扩大本地就业和创造新的财富的强大激励，意味着地方政府会规划将它自己的环境部门所发起的规诫行动的效果降到最低。例如，一个地方的环境部门对本地某个大型企业收取了罚金，然后将收取到的数额转而放入地方政府的腰包，政府接着再提供给企业免收大致相当于所征罚金数额的税收优惠，这样的事例报道出来的也不在少数。这样做，不仅环境部门完成了它的罚款责任，而且政府也履行了它的维持作为本地就业和收入重要源泉的财政状况良好的职责。只有环境在这场游戏中受到损害。
一些研究认为，在国家的新型政治经济下，中国的大型国有企业也许会比地方企业更有效地服从于政府的环境控制。但国有企业越来越面临发行股票和独立于政府行政指令的压力。反过来，这种迅猛抬头的趋势意味着越来越多的企业正在落入“既非国有也非私有”的处境，而这已被证明很难服从于环境管制的约束⑥。
三、中央政府及其局限
上面的说法也许会给人一种错误的印象，即中国的政府高层在这种政治体制中只保有很小的权力。绝不是这样。中央除了用来执行其优先政策的手段之外，还有下面这些重要手段：(1)所有高级职务都由高于本级领导层的领导人来任命。因此，中央任命所有的省长、副省长和省委书记，而省级领导人也照此规定任命下一级，依此类推。如果哪个领导人惹恼了直接上级，他或她的职位就难保。也许为了彰显这个一直存在的弱点，省级高级职务的任期一般总是短于委任制下的这类职务的任期(Yasheng Huang，1996)。(2)地方项目要获得国际金融机构贷款资金，都必须经中央同意。(3)中央建立了管制的大环境，包括免除特定的管制要求⑦。尽管地方往往设法在管制要求上打折扣，但地方领导人还是害怕不利的管制约束，并努力游说上级以期赢得管制放松⑧。(4)中央控制了大型项目的投资审批权，这对各地来说有着重大的经济影响(Yasheng Huang，1996)。(5)中央可以动用高压部门——公安和负责国内片的国家安全力量，以及军队——来使不听话的地方守规矩。(6)中央可以派驻工作组(在美国这叫做“strike forces”)到地方，调查违规行为，罢免违规的官员，并最终解决问题。地方领导人会竭尽全力以回避上级部门的关注，因为它会成为上级工作组调查的导火索。
由于中央政府手中握有这些特权(这类情况大多也适合于描述每一级政府左右直接下一级的能力)，如何才算是在“自上而下”的管制和地方的灵活性、企业家精神之间的平衡呢？没有什么非此不可的套路可以回答这个问题。简单说来，处于目前历史阶段的中国就是动力十足、试验心强、制度化不够，并因此情况复杂多样。
然而，从大的方面来说，只要满足三个条件，中央就能够普遍获得地方的高度的、相当有纪律的服从：(1)所有的高层领导人都同意这个议题；(2)所有的高层领导人都愿意优先考虑这个议题；(3)下级的服从度心中有数。
在这三个条件都满足的情况下，下级当权者知道若不服从就会受到严厉惩处，甚至有被罢官的可能性。在此情况下的服从度通常令人赞叹，就像中国非同寻常的计划生育工作一样。但只有很少几个政策议题全部满足以上三个条件。例如，大多数环境政策内容太复杂、期限太长，并深深陷入竞争性经济利益当中，最终失去了效力。
要是没有满足上述条件，政策的执行就会更不对等。当高层领导人将注意力转向这个议题并大力宣传他们所关注的领域时，地方官员做起来可能会更加谨慎。当高层领导人的注意力转向别的地方时，服从层可能会很快就改弦易辙。
因此，政策的制度化尤其重要。鉴于中国体制无所不在的科层特征，只有当特定单位创建(或改编)起来并具体承担执行新的动议的时候，这些特殊动议才会被顺利推进(Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg,1988)。这与环境政策也不无关系，就像全国性的、在体制上自上而下的环境事务机构的发展所表明的那样。
然而，尝试探讨统属关系和探讨专门机构的存在一样重要。就环境而论，如上所述，每一级环境部门都与本级的地域性政府有着一种固定的统属关系，而与全国政府序列中的上级环境部门只有一种虚的统属关系。这种权力结构有效地将每一个环境部门置于对本地经济加速发展负有最大责任同时也享有利益的官员手中。环境政策的执行必然难逃此劫。
四、有关环境援助的几个建议
上述分析对国外帮助解决中国环境问题也有着重要意义。细节当然会随人们所考虑的问题的具体特征以及要补救这个国家哪个地方的环境的不同而不同。但有几个重大教训需要引起注意。
一是，在环境工作上与中央政府领导人合作不足以产生实质性的成效⑨。中央的工作是很关键的，因为中央层面的反对(或者泛泛而论，任何高级层面的反对)可以扼杀任何动议。但这类工作本身是不够的。相形之下，在各地寻求理解和支持也是十分重要的，因为各地的行动能够产生截然不同的结果。中央对地方有如此多的需要，地方领导人事实上有能力优先考虑他们的服从。国外一些机构的工作也许能推动某些环境议题被排进地方优先事项的前列。
二是，国外一些机构必须仔细了解每一个地方的职责分工。例如，假如和某位副职领导谈话，一定要知道这个特殊人物是否真的分管环境问题。
三是，在大多数地方，迅速壮大本地经济的压力是压倒一切的。压力不只是来自上面(那些成功的官员一般既享有高水平的生活待遇，也拥有好的提拔前景)，而且来自下面。例如，有研究明确指出，中国村级地方选举最强大的推动力之一，是农民希望选上这样一位本地领导人，他更会办企业，因此能够更好地壮大本地经济(Allen C.Choate，1997)。要当地方官，就必须设法将环境改善与短期的经济增长相结合。如果牺牲短期增长，而许诺长期好处，则不太可能有大的说服力。此外，鉴于中国人的短期关注点放在谋取经济利益上，找到能够断然遏制任何收入下滑风险的方法，往往也是重要的。
四是，在中国，就像在许多更民主的国家一样，重要的是推出结盟策略。中国的体制在多数情况下是一个由共识搭建起来的体制。上面描述的权力碎裂意味着多数大型动议需要人民的合作，因为现实是没有哪个单独的官员有命令所有的重要参与者的权力。换句话说，在中国，成功的策略必须考虑到不同的单位和单个的官员，如果没有他们的积极合作，他们的反对能够轻易扼杀某项动议，并找到保持他们中立立场的办法。
五是，中国的体制是一种在它的不同官员和部门内部制造持续不断地协商的体制。国外一些机构的合作伙伴倘若花心思去了解这些幕后的协商，并弄清他们如何才能对中国同仁的协商工作提供最大的帮助，才算是做得最好。
六是，中国集中发展经济，反映了它依然深处在广泛的贫困当中。以国外资金和技术为依托的外国动议，尤其是那些创造工作机会的动议，总体来说正在取得越来越大的成就，而那些需要中国人直接花钱或那些有可能降低地方就业率的、也许更加重要的动议，却没有那么好。
五、中国环境的未来
上面的评述展示了当代中国体制的相关特征，以及这种体制对环境方面的合作的部分影响。将上述分析推而广之，这要求头脑清醒。当前中国的政治体制是按照一种十分不稳固的方式运行的，地方变数很大，提出地方动议的机会很多，而地方官员面临的优先考虑经济迅速发展的压力也很大。如此一来，这个国家的大范围环境管制的执行力度必然很不充分，而其环境管理部门一般也掌握在优先考虑短期增长而不是长期可持续性增长的当权官员的手中。综合考虑这些因素，中国的环境条件在未来5-10年内很可能会继续全面恶化。
然而，中国的体制正处于持续变化当中，长期的走向并不晦暗。趋势已经很明显，部分体制很可能会变得越来越重要，包括：(1)更大的信息流转，以对发布数据观点更加宽容、更好的通讯基础设施、在技术问题上对多元化观点的更大的容忍为基础⑩。(2)更多的专家意见，这在一定程度上是以越来越多的与国际环境团体的接触、中国内部更好的教育资源、专门从事解决环境问题的研究为基础的。(3)有越来越多地摆脱了贫困的中国人关心生活质量。与此相伴的是政府考虑民众的意见，并对大众情绪全力做出响应的意愿日益加强。(4)国内政治领导人更加了解环境破坏的真实成本。(5)逐步远离“地方企业化”的模式，政府和企业走向严格分离。这将促使官员更愿意坚持环境标准。
随着时间的推进，中国的体制应该会朝着一个更加鼓励负责任的环境管理角色的方向演变。信息量的增加、分析能力的提高，切断官员和企业利益关系结构的变化，各方对民众关心环境保护的日益高涨的情绪的更积极的响应，这些因素结合到一起，将会加强并提高中国走向可持续发展的意愿和能力。国外在教育、研究、技术转移和资金方面的援助，也能够为加快这些发展做出贡献。当然，如果他们能够仔细琢磨中国政治体制的结构和动力，而不是单单被告知去解决某个特定的问题，那么，这种努力很可能会更有成果。
注释：
①对本部分提出的问题的更详细探讨，可参见Kenneth Lieberthal,Governing China:From Revolution Through Reform,New York:W.W.Norton,1995。
②中国共产党的中央政治局在级别上高于政府的国务院。
③中国的国家环境保护总局级别上低于部(1995年时的情况)。
④同样的法则意味着一个部不能向另一个部发布有约束力的命令，一个省不能向另一个省发布有约束力的命令。
⑤戴维·兰普顿(David M.Lampton)和苏珊·舍克(Susan Shirk)对这种现象做过更多的解释。
⑥有关这三个观点的主要信息取自阿比盖尔·贾埃尔(Abigail Jahiel，1994)的杰出研究。
⑦苏珊·舍克认为，20世纪80年代，中国中央领导人采取了一种十分特殊的政治策略，即批准放宽对各个省的权力的管制。参见：Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,Berkeley:University of California Press,1993.
⑧多萝西·索林杰(Dorothy Solinger,1996)详细记载了中国大城市武汉的现象。
⑨不服从这条规律的情况是资金基本上来自于中央的大规模工程。但即使在这方面，地方的合作往往对于成功来说也是致命的(Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg，1988)。
⑩参见朱鸿飞等著，1996：《发展与危机：长江流域发展战略思考》，上海：上海人民出版社。该书对国务院发展研究中心一个研究小组有关当前长江流域战略的看法提供了十分粗略的阐述。