我国粮食生产直接补贴办法的探讨，本文主要内容关键词为：粮食生产论文,办法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对粮食生产实行直接补贴是市场经济国家保护本国农业生产、确保国家粮食安全、增加农民收入的一种通行做法，也是符合WTO农业规则要求的一种政府行为。今年中央1号文件明确指出，“从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行购销多渠道经营。”“为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。”这从根本上指明了我国粮食流通体制改革的方向，使粮食收购市场化和对粮食生产实行直接补贴成为不可逆转的潮流。积极探索我国粮食生产直接补贴的有效办法，对于增加农民收入、缓解粮食供求紧张矛盾具有十分重要的现实意义。
一、我国粮食生产补贴方式的演进及评述
我国粮食生产补贴政策始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面，对当时农业的增产增收起到重要作用。1980年至1992年间政府主要采用放开农产品价格的政策，让农民在市场交换中受益，财政上的农业补贴相对较少。从1992年开始，为了控制当时严重的通货膨胀，我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策。至20世纪90年代末，我国粮食生产摆脱了农产品长期短缺的局面，基本实现了主要农产品的供求基本平衡，丰年有余。但随之而来的是我国粮食市场上却出现了粮食价格下降、“卖粮难”、“打白条”的现象以及国有粮食企业亏损日益增多等问题。从1998年至今，我国政府对粮食实行补贴政策，具体可分为以下三个阶段：
1.保护价收购余粮阶段。从1998年起，推行以“三项政策、一个完善”为主要内容的粮食购销体制改革，其中一项非常重要的政策就是对粮食进行保护价收购，这是对种粮农民实行的一种间接补贴方式，国家每年都要拿出数百亿元通过国有粮食企业这个中间环节进行补贴。此项政策虽然对保护农民利益、促进粮食生产的发展起到了一定的积极作用，但也存在许多问题。
2.粮食直补试点阶段。由于采用保护价收购政策，不能有效解决粮食主产区库存长期居高不下、价格背离供求、亏损继续发生、企业依赖政府等突出问题，为探索新的解决途径和办法，2002年安徽、吉林选择了三个县（安徽2个、吉林1个）进行粮食直接补贴试点工作。到2003年粮食直补试点扩大到13个省区。2002—2003年粮食直补试点共有四种类型：一是按农民向国有粮食企业售粮量，实行价差直补，如河北、新疆、湖北、浙江、四川和贵州；二是按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直补，如江苏、广东和湖南；三是按农民的粮食定购量和原缴的农业税额，综合计算粮食直补，如河南；四是按农业税计税田亩和计税常产计算粮食直补，如内蒙古、江西和安徽。四种类型的试点方式各有所长。第一种类型按粮食交售量补贴，即把保护价一分为二，一为市场价，二为市场价低于保护价的价差，实际是价外补贴，可以说是与粮食直接挂购的直接补贴。将保护价的暗补改为明补，保护价形态有变，但实质未变，其目的是提高补贴效率，避免扭曲价格的形成机制，使国家对粮食的支持更好地落实。第二种类型按粮田种植面积和第三种类型按粮食定购量、农业税额综合核算的直补，都可说是对粮食半挂钩的直补，不种粮食即不予补贴，仍对保护粮食种植面积，多种粮、多售粮起到利益驱动导向作用；第四种类型按农业税计税田亩和计税常产直补，已和粮食生产、销售完全脱钩，符合WTO绿箱政策的要求。但这种做法，一是将粮食直补扩大到对整个农民的补贴，不符合中央将粮食间接补贴（通过保护价）改为直接补贴，以提高粮食补贴效率的政策意图；二是农业税应税耕地上种什么作物，甚至荒芜，都可照领粮食直补，不利于稳定粮田面积。
3.在粮食主产区全面推行粮食直补阶段。以中发[2004]1号和国发[2004]9号两个文件的发布为标志，国家采取了更直接更有力更果断的措施，从今年开始在全国粮食主产区全面推行粮食生产补贴政策。主要包括四个方面：一是对种粮农民实行直接补贴。今年国家从粮食风险基金中拿出100亿元资金、各粮食主产省均从粮食风险基金中拿出40％的资金用于对种粮农民实行直接补贴。从各地的实践来看，一般采用以计税面积为基础，按实际粮食种植面积对农民进行直接补贴。此办法易于操作，能及时将补贴资金发放给农户。二是良种补贴。将补贴作物范围扩大到大豆、小麦、玉米、水稻四大粮食作物。坚持“政策公开、直补到户、据实结算”的原则，以计税面积为基础，按实际种植面积、国家规定的良种补贴标准和补贴范围，将补贴资金及时发放到农民手中。今年3月，中央财政向湖南、辽宁等7省紧急预拨了南方早稻和东北粳稻良种补贴资金9.4亿元。三是农机补贴。从今年开始，国家对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更换大型农机具给予一定补贴。中央财政今年安排了4000万元在16个省区市的66个县实施农机购置补贴项目。四是实行粮食最低收购价政策。国家规定今年早稻最低收购价为每50公斤70元。如果今年早稻上市价格低于每50公斤70元的，由政府指定国有粮食企业按每50公斤70元的价格敞开收购。实行粮食最低收购价政策，其实质也是一种对粮食生产的间接补贴。
二、当前粮食补贴政策实施过程中产生的问题
不难看出，国家采取这种直接有力的措施来促进粮食生产，保证国家粮食安全，实属非常时期的应急之策。这些政策措施的实施，必将对扩大粮食播种面积、粮食增产和农民增收产生直接影响。但是，我们也应该看到，在实施粮食生产补贴政策过程中不可避免地出现一些问题，需要引起我们的高度重视：
1.缺乏合适的操作主体。在当前各种补贴发放工作中，一般都是由财政部门牵头，计划、税务、农业、粮食等部门参加，县乡村三级干部全体动员。这种发放补贴的形式加大了县乡村干部的工作任务，导致行政成本上升。存在严重的不经济现象，在一定程度上也会增加县乡机构改革的难度。同时，财政部门作为政府财政收支的职能部门，也不宜承担直接兑现的任务。在发达国家，一般都有专门的政策金融机构负责农业政策补贴事宜，如美国就由农业部下属的粮谷信用公司专门负责农民补贴兑现之责。
2.程序较复杂，甄别成本高。现行的粮食生产补贴的发放一般都遵循以下程序：种粮直补和良种补贴一般都由村民委员会对实际粮食播种面积进行调查摸底，据实填表，张榜公布，两榜定案，上报乡镇政府，由乡镇政府责成乡镇农业技术推广站（或农业经济管理站）会同乡财政所据实核定后逐级上报批准。较为复杂的程序，使得补贴发放的时滞较长，且甄别成本高。原因是这种补贴方式是按种植面积计算的，不与售粮数量挂钩，很容易让人钻政策的空子，难以防止一些素质较低的农民和乡村干部把种其它作物的耕地甚至撂荒的土地说成是种粮耕地（只要不超过农村税费改革确定的计税面积），以骗取补贴。而农机补贴程序则更为复杂，由省级农机主管部门根据项目要求，组织公开招标，确定适合当地条件的补贴机具种类、型号、价格及供应厂商，并通过媒体及乡村张榜等形式，向实施区农民公布。在这种情形之下，农民完全处于信息不对称状态，没有任何选择余地。
3.现行补贴办法不与粮食产量和质量挂钩。对种粮农民的直接补贴和良种补贴是按实际种植面积发放的，与粮食产量、质量脱钩，因而不能起到对上述两个目标的直接刺激作用。特别是良种补贴，由于按实际种植面积发放，实际上变成了对粮食的生产补贴，对发展优质粮刺激不大，不利于优质粮的发展。此外，由于现行补贴办法不与售粮数量挂钩，政府无法掌握市场上粮食的销售量及其流向，因而不利于实行有效的监管和宏观调控，使制订和实施的有关粮食政策措施在一定程度上失效。
4.补贴资金面临潜在风险。由于补贴资金中间流转环节较多，加之尚未形成有效的监管机制，尤其是在地方基层政府财政仅能维持“吃饭”的状态下，补贴资金被虚报冒领、挤占、挪用、截流的现象难以杜绝。
5.在一定程度上影响了适度规模经营的发展。现行补贴政策的实施，调动了种粮农民的生产积极性和自觉性。当中央出台有关种粮的优惠政策后，许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡。他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交给自己的亲属耕种，担心自己失去土地。如此一来，使种粮大户的规模变小，在一定程度上影响了适度规模经营的发展，同时也进一步强化了目前我国广大农村普遍存在的一家一户分散的小农生产方式，直接影响农民收入的增加。
6.最低价收购政策在操作过程中将会出现国有粮食企业重新垄断市场的倾向。中央1号文件明确要求，从2004年起，国家将全面放开粮食购销市场，加快国有粮食企业改革步伐。实行最低价收购政策，当市场价格高于最低收购价时，必须坚持放开粮食市场，按市场价收购；当市场价低于最低收购价时，要防止国有粮食企业重新垄断市场、垄断价格，防止出现最低收购价就是实际收购价的倾向。国家指定的按最低价敞开收购的粮食经营企业不应仅仅是国有粮食企业，必须包括民营、个体等多种所有制的粮食经营企业，主渠道决不能成为唯一的、垄断的渠道。应根据企业的资质标准，采取公开招投标的办法，确定粮食经营企业按最低价收购粮食。
三、我国粮食生产直接补贴办法的有效选择
在全面放开粮食购销市场、加快国有粮食企业改革的背景下，对粮食生产实行直接补贴，必须同时兼顾以下目标：一是要有利于发展适度规模经营，增加农民收入；二是要有利于提高粮食产量和质量；三是要有利于激发农民多种粮、多售粮、售好粮；四是要有利于各类所有制粮食企业享有平等待遇；五是要有利于政府直接掌握粮食市场信息，加强对粮食市场的管理和宏观调控；六是要有利于坚持公开公平公正和简便易行的原则，最大限度降低政策成本。而目前实行的种粮直补、良种补贴、农机补贴等补贴政策，无法同时达到上述六大目标。因此，需要我们去积极探索新的更加行之有效的粮食生产直接补贴办法。
笔者认为，比较有效的粮食直接补贴办法就是要与农民售粮金额挂钩，将对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机补贴三者合一，综合考虑粮食生产成本、种粮的比较收益、粮食总体供求状况和财政承受能力等因素，根据不同粮食品种，确定其合理的直接补贴率，用直接补贴率乘以农民售粮金额，便得到农民粮食直接补贴额。例如，近几年来，江西省早稻平均每亩产量为316公斤左右，按最低收购价1.40元公斤计算，则售粮金额为442.40元/亩。而目前江西早稻每亩补贴总量为30元（不含农机补贴），则每亩补贴率为6.8％。假如综合考虑农机补贴等因素，将江西省早稻生产直接补贴率确定为8％，用直补率8％乘以售粮金额，便是农民的粮食生产直按补贴量。粮食生产直按补贴的实施办法如下：
1.进一步放开粮食购销市场，核准粮食企业资质。凡是申请从事粮食经营活动的企业和个人，只要达到规定的条件和要求，经县（市）粮食行政管理部门审查资格，工商行政部门核准登记、发放粮食经营许可证后，即可参与粮食收购、经营，实现粮食购销经营主体多元化。
2.印制、核发购粮专用发票。由省级财政、粮食和农发行三家联合印制购粮专用发票，明确规定所有经核准资质的粮食企业和个人收购粮食时，必须使用购粮专用发票，否则一律吊销粮食经营许可证。购粮专用发票一式五联（粮食企业、农户、粮食主管部门、农发行、农村信用社各持一联）。
3.明确农业发展银行为粮食补贴发放操作主体。规定各类粮食购销企业和个人必须将收购资金存入农发行指定的乡镇农村信用社，开设专户，专款专用，由粮食企业和农村信用社据实结算。粮食直补资金也由农发行在指定的乡镇农村信用社开设专户，专款专用，委托农村信用社根据规定的补贴率和售粮金额发放补贴资金给农民，然后由农发行和乡镇农村信用社统一据实结算。
4.按市场价收购粮食。各类粮食购销企业和个人随行就市，优质优价，按市场价收购农民余粮，据实填写购粮专用发票给农民。农民凭购粮专用发票到所在的乡镇农村信用社领取售粮款项和补贴资金。
5.赋予粮食行政管理部门对粮食的调控、监管职能。粮食行政管理部门根据购粮专用发票进行统计，即可掌握本辖区乃至全省、全国范围内的粮食销售数量及粮食流向。在此市场信息较为充分的基础上，进行相机抉择，实施有效的调控和监管。为防止不法粮商骗取国家粮食补贴资金，需要制订严厉的处罚措施，加强以下两个方面的监控：一是面上的监控。根据本辖区范围内农村税费改革核定的计税面积、粮食播种面积、平均产量、农业人口、农民平均自留口粮等数据，即可测算出本辖区范围内理论意义上的粮食销售量，在此基础上对本辖区范围内粮食实际销售量进行监控。二是点上的监控。将农民姓名以及所在乡（镇）村组税费改革核定的承包耕地面积等资料输入微机管理系统，根据农民承包面积、平均产量、人口、平均自留口粮等情况随机抽查，根据购粮专用发票核对其粮食销售量。
笔者认为，根据国内外粮食生产发展趋势以及供求关系，确定合理的补贴率，实行直接补贴，能及时向市场传递信号，直接体现政府对粮食生产的政策意图。这样做，既符合WTO农业规则关于补贴与农民收入挂钩的要求，又能有效增加农民收入，提高粮食产量和质量，刺激农民多种粮、多售粮、售好粮，也能使各类所有制粮食企业享受同等待遇，便于政府直接掌握粮食市场信息，加强粮食市场管理和宏观调控；能够坚持公开公平公正和简便易行的原则，最大程度降低成本，提高补贴效率。建议国家在今年粮食供求紧张矛盾缓解后，明年在全国粮食主产区选择1—2个县进行试点。同时加快国有粮食企业改革进程，充分利用目前粮价上涨的有利时机，压库促销。
四、相关政策建议
实行粮食生产直接补贴有效办法，还需要实施以下几项与之相配套的政策措施：
1.建立和完善中央储备粮垂直管理体系。建立规模适当、结构合理的中央粮食储备系统，实现垂直管理、专人保管、专帐记载等管理制度，取消地方粮食储备制度。一旦粮食市场发生不正常波动，即可发挥中储粮的吞吐调节功能，平抑市场波动。
2.实施“藏粮于地”、“藏粮于民”战略，减轻财政负担。一是要“藏粮于地”。主要包括：实行最严格的耕地保护制度，不折不扣地贯彻执行《基本农田保护条例》，保持一定数量和规模的耕地面积；加大投入，搞好农田水利等基础设施建设；保持一定的农资生产能力；积极开展良种的研制和推广，并保持一定规模的良种储备；对耕地实行休耕轮耕，合理调整农业生产结构等。一旦发生粮食风险，经过为期半年的生产周期即可将粮食生产出来。二是要“藏粮于民”。主要是指不仅要保持一定比例的国家粮食储备，而且要充分运用市场机制，让国有粮食企业、非国有粮食企业以及农民保持一定数量的粮食储备，从而在一定程度上减少国家建设粮食储备设施的财政投入。
3.建立和健全国家粮食安全预警体系。以粮食生产供给和市场需求基本平衡为基础，建立决策分析系统和模型系统，用科学方法全面监测农业生产要素流动及其市场价格变动情况，对粮食供求状况进行动态监测、深度测量，及时发布警报预报。
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