《矿产资源法》修改中的“权证分开”问题研究,本文主要内容关键词为:矿产资源论文,权证论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:DF462 文献标识码:A 文章编号:1007-788X(2010)06-0065-06
从2002年全国人大常委会在矿产资源法执法检查报告中提出对现行《矿产资源法》进行修改,直至目前已经过去八年的时间了,期间也已先后九易其稿,但修改后的立法究竟何时能出台,目前仍未有明确的时间表。在《矿产资源法》的修改过程中,在很多方面存在较大争议,其中“权证分开”的问题尤为引人注目,更有媒体报道指出“权证分开是《矿产资源法》修改的最大亮点”。[1]因此,有必要从理论上厘清我国《矿产资源法》中“权”与“证”的关系,探析“权证合一”的成因及其内在难以克服的先天不足,进一步推动“权证分开”的立法修改进程,并为相关制度设计的勾勒提供必要的佐证。
一、《矿产资源法》中“权”与“证”
《矿产资源法》中的“权”主要是指矿业权,是矿产资源立法中的基本范畴之一。在目前的理论研究和相关实践中,对矿业权内涵和外延认识并不一致,但总体而言,可以概括地认为矿业权是对矿产资源开发利用的权利,包括探矿权和采矿权,① 在我国矿产资源所有权国有垄断的前提下,矿业权是对矿产资源“非所有利用”的基础性法律制度安排。从权利内容上来看,矿业权主要表现为对矿产资源的支配利用并由此获得相应的收益,从权利功能上来看,矿业权主要是为平衡矿产资源所有者和实际开发利用者之间的权利义务关系。因此,尽管目前对矿业权的性质认识不一,但从其内容和基本功能来看,矿业权应该是一种财产性的权利,属于民事权利的范畴。②
《矿产资源法》中的“证”是指许可证,是立法中行政许可的表现形式,从本质上来讲,“证”是《矿产资源法》中行政权的集中体现和反应。而行政权是矿产资源立法的另一基本范畴,矿产资源立法对行政权的倚重贯穿其发展的整个过程。从历史渊源上看,现代意义上的《矿产资源法》起源于19世纪初期的矿业立法。开始于18世纪后期的产业革命有力地促进了社会分工的进一步发展,社会经济中分化出许多新的经济部门和行业,某些自然资源的专门利用逐渐发展成为社会经济中的独立行业,矿业即为其典型,以行业管理为主要内容的矿业法随即出现。因此,矿产资源立法伊始即定位于行业管理法,行政权必然占据其立法的主要空间,这一点矿产资源立法发展至今仍未发生根本转变。
因此,“权”和“证”实际上分别代表了矿产资源立法中矿业权和行政权这两个基本的范畴,这两个方面对矿产资源立法缺一不可。问题的关键在于,“权”和“证”两个方面分属两个性质完全不同的领域,矿业权作为民事的财产性权利属于私权,而行政权则属于公权力,对于《矿产资源法》而言,则必须将这两个性质完全不同的基本范畴整合进一个制度体系之中,所以如何协调二者之间的关系一直是我国《矿产资源法》发展和完善过程中所面对的基本命题,矿产资源立法中其他为数不少备受争议的问题也大多由此而生。因此,如何界定和厘清“权”和“证”的关系,在一定程度上将对矿产资源立法产生“牵一发而动全身”的影响。着眼于我国矿产资源立法的历史沿革,基于不同的时代背景和观念的影响,我国立法者在不同时期针对该问题所提出的解决方案也有所不同,集中体现为“权”和“证”的结合程度由严密向宽松,直至彼此独立的发展过程。
二、“权证合一”模式在《矿产资源法》中的形成及其弊端
(一)“权”与“证”紧密结合的“权证合一”模式的形成
新中国成立后,我国矿产资源立法起步较早,早在上世纪50年代初期就曾出台调整私有经济体制下矿业关系的《矿业暂行条例》,后来又针对我国“一五”计划后矿产资源勘查与开发中普遍存在的问题颁布了《矿产资源保护条例》。但真正标志着我国对矿产资源的勘查开发与日常管理进入法制轨道的是1986年第六届全国人大常委会第十五次会议通过的《矿产资源法》(下文简称“原《矿产资源法》”)。在“权”与“证”的关系处理上,原《矿产资源法》确立了“权”与“证”紧密结合的“权证合一”的模式,立法中以下两方面的规定较为明确的体现了这一模式。首先,有关禁止采矿权转让的规定。原《矿产资源法》在总则和法律责任部分都明确作出了对采矿权转让的禁止性规定以及违反该规定所导致的法律责任。③ 应该说,能够进行自由转让,是采矿权作为一种财产性权利的应有之义,也是采矿权人权利真正得以实现的重要途径。而原《矿产资源法》却明文禁止采矿权转让,究其根本,其主要原因在于立法者将采矿权作为了行政许可的附属,而行政许可作为行政权的集中体现,当事人是不能将其进行处分转让的;其次,原《矿产资源法》法律责任部分多处有吊销采矿许可证的规定。对于越界开采、转让采矿权、破坏性开采矿产资源等违法行为,原《矿产资源法》都设定了吊销采矿许可证的处罚,④ 而吊销采矿许可证则包含了两层含义,剥夺采矿权人开采矿产资源的准入资格同时剥夺采矿权人对矿产资源进行开采并受益的财产性权利,显然这也是将采矿权和采矿许可合并对待,对“权”和“证”不加区分。
从上述两方面的规定不难看出,原《矿产资源法》实质上人为地将“权”和“证”进行了捆绑,初步形成了“权”与“证”紧密集合的“权证合一”模式。
(二)“权证合一”模式下“权”与“证”之间关系由紧密向宽松的发展
原《矿产资源法》在1996年进行了较大的修改,但修改后的《矿产资源法》(下文简称“现行《矿产资源法》”)在“权”与“证”的关系处理上并未发生根本的改变,依旧沿袭了“权证合一”的模式,只是在“权”与“证”结合的程度上由紧密转为宽松,这种程度上的变化集中体现在有关矿业权转让的规定上。
单就法律条文的字面意思来看,现行《矿产资源法》打破了矿业权转让的禁区,该法在总则部分明确规定了采矿权和探矿权可以进行转让的法定情形。⑤ 就这一法律规定本身而言,现行《矿产资源法》区分了勘查和开采许可与采矿权和探矿权不同的法律属性,因为在法律规定中允许采矿权和探矿权进行换让,也就意味着立法已经确认了采矿权和探矿权财产性权利的基本属性,因为只有以此为前提,采矿权和探矿权的转让在理论上才能够自圆其说,在实践上也才能够顺理成章。因此,现行《矿产资源法》允许采矿权转让实际上在一定程度上将“权”和“证”进行了区分,推动了“权”和“证”在结合的程度上由紧密逐步向宽松转变。
但这种转变依然只是在程度上改变,现行《矿产资源法》虽然在表面上打破了矿业权转让的禁区,但实质上依然延续了“权证合一”的模式,这一点集中体现在以下两个方面。首先,对矿业权转让所设置的严格的转让审批条件和程序。现行《矿产资源法》出台后,就采矿权转让问题,国务院随后在1998年颁布了专门的《采矿权探矿权转让管理办法》(下文简称“《办法》”)。基于采矿权和探矿权不同于一般财产性权利的特殊性,加强对其转让的宏观调控和监管本无可厚非,但纵观该《办法》的规定,不仅对采矿权和探矿权的转让规定了非常严格和繁复的条件和程序,而且转让的审批权仅限于国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门。这些规定不仅缺乏实际的可操作性,而且加大了采矿权和探矿权转让的成本,实际上依然是将矿业权作为行政许可的附属对待,在实践中也阻碍了采矿权和探矿权的正常流转。
其次,现行《矿产资源法》有关矿业权转让的问题的规定似乎前后矛盾。现行《矿产资源法》对矿业权转让的规定集中体现在该法第6条,但该条一方面在前款规定采矿权和探矿权转让的法定情形,随后则又明文规定“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”。仔细推敲,不难发现其中存在的问题。采矿权和探矿权的转让从本质上是一种市场行为,牟利是其中应有之义,而且牟利是个中性的概念,其中不应该包含价值判断的因素,尤其不能将其与倒卖行为进行并列,因为倒卖这一概念本身就包含着对行为的负面判断,立法中“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定实际上体现了对牟利的否定,进而也似乎体现出在采矿权和探矿权转让问题上的消极态度。从根源上来说,这种立法倾向的出现和存在是以否认矿业权的财产属性为基础的,其基本逻辑应为矿业权是依附于行政许可的,所以其转让行为就是倒卖,法律禁止以此倒卖行为牟利。而且,现行《矿产资源法》法律责任部分针对越界开采、违规转让采矿权、破坏性开采矿产资源等违法行为,依然保留了原《矿产资源法》中吊销采矿许可证的做法,⑥ 仍旧同时剥夺行为人的采矿资质和对矿产资源开采并收益的财产性权利。现行《矿产资源法》诸如此类的规定实际上反映出立法者非常微妙而且两难的心态。一方面,在市场经济的背景下,仍旧否认矿业权的财产权属性而且禁止其流转不仅理论上难以自圆其说而且有违市场经济初衷,而另一方面,又唯恐允许矿业权流转将导致矿业权市场天下大乱,难以收场,当然,这里面也不排除主管部门计划经济的惯性思维和官本位思想的影响。
因此,通过对现行《矿产资源法》及其相关配套法规有关矿业权转让规定的分析不难看出,相对于原《矿产资源法》,现行《矿产资源法》在“权”与“证”的关系处理上,并未在根本上改变沿袭已久的“权证合一”模式,只是在一定程度、范围内放宽了“权”与“证”结合的紧密程度。
(三)“权证合一”模式的实质与弊端
如前所述,“权”是指矿业权,从其内容和基本功能来看,是财产性权利,属私权的范畴,而“证”作为行政许可的表现形式则集中体现的是行政权,属公权范畴。因此,“权证合一”模式实质上将《矿产资源法》中的私权和公权不加区分,并将二者混同对待,其中因行政权历来在《矿产资源法》中的强势影响,必然出现因其对私权的吸收而导致私权在立法及实践中无立足之地。因此,《矿产资源法》中的“权证合一”模式集中体现和反应了长期以来在我国矿产资源相关立法中“公权吞并私权、行政兼理民事”的基本格局。显然,立法中这种格局的形成,严重混淆了民事权利和行政权力的界限,不仅在理论上存在明显的缺陷,在实践中也表现出诸多弊端。
现行《矿产资源法》及配套法规对矿业权转让设定严格的附加条件和审批程序,实际上并未在规范矿业权的转让秩序方面达到立法的预期目标,对此基层国土部门的执法人员一直多有反应,认为该方面规定过于繁复,可操作性差,而且忽视了矿业权人基于矿业权而享有的财产性权益,反而容易导致当事人逆反心理,索性违规自行转让,形成既成事实。而且,也有学者专门针对该问题指出:“将行政许可证作为附属物与资源产权一并交易,这种交易看似方便了产权交易,减少了政府对产权的约束,却降低了产权交易的质量与效力,使行政权成为产权主体手中的玩物。行政权行使与产权交易绝不能相互替代。”[2]
另外,现行《矿产资源法》中基于“权证合一”的思路,禁止将矿业权转让作为牟利的手段,这样的规定与我国市场化改革的发展趋势背道而驰,严重阻碍矿业权流转制度的深化改革和矿业权市场的建立,而且也与矿业发达国家针对该问题的处理方法有所不同。就我国勘探行业的实际情况而言,“事实上,国外许多勘探者正是以转让采矿权作为动力,利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上融资,一方面降低了国外勘探者的勘探风险,另一方面也有利于我国矿产资源的深度勘探。”[3]从立法沿革的进程来看,现行《矿产资源法》“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定是立足于计划经济思维的,但计划经济在我国已经时过境迁,“这一禁止性规定一旦脱离了国家统配为主要特点的计划经济体制,便会使探矿权、采矿权主体陷于孤立无援的境地”,[4]其弊端是显而易见的。
三、《矿产资源法》中“权证分开”立法的合理性分析
相对于原《矿产资源法》确立的制度框架,尽管现行《矿产资源法》并未在根本上打破“权证合一”的立法模式,但从“权”与“证”的结合程度由紧密向宽松的发展趋势,也能看出立法者针对该问题的态度已经开始发生转变。不过显然,对于如何为矿业权进行合理定位以及有效协调行政权力与私权的关系,立法者的态度仍趋保守,将“权”依附于“证”的基本倾向并未改变。究其原因,该立场的形成应源于立法者以及相关主管部门头脑中计划经济的惯性思维以及唯恐矿业权流转失范的两难心态。基于此也不可能将“权”从“证”中剥离,从而在“权证分开”的基础上规范矿业权的流转并有效协调“权”与“证”之间的相互关系。
要打消立法者和相关主管部门的上述顾虑,打破“权证合一”的立法模式并最终在《矿产资源法》中实现“权证分开”,必须充分阐明两个基本问题,矿业权的财产权属性和独立性以及在矿业监管中行政权的合理定位。这个问题是对《矿产资源法》“权证分开”立法进行合理性论证的关键所在。
(一)对矿业权的理性认知
如何认识矿业权的基本属性,是判断“权证合一”与“权证分开”这两种立法模式哪种更具合理性的基本前提。对矿业权的理性认识必须以我国对矿产资源所有权的基本制度安排为起点。基于矿产资源的耗竭性以及其对国民经济和社会发展不可替代的作用,尤其是在我国公有制经济的框架内,我国立法在矿产资源所有权的问题上采取了“矿地分离”的立法模式,即矿产资源为国家垄断所有,其所有权不因其依附土地的所有权或使用权的不同而改变。然而从现实需求来看,对自然矿产资源的开发利用又必然是由多元主体参与的社会化过程。这就决定了对矿产资源的开发利用只能由其所有者之外的社会关系主体完成,所以,就相关立法的制度设计而言,对矿产资源开发利用行为的规范必须要通过“非所有利用”权利构建和运作进行,在矿产资源领域,这种“非所有利用”的权利在立法中表现为矿业权。依据传统法学理论的理解,对自然资源“非所有利用”权利应为用益物权,因为该类权利以最大限度实现“物尽其用”为目标、以用益为基本功能,因此,矿业权在理论的归属方面也理应属于用益物权的范畴,这个问题在其他某些自然资源领域已有定论,比如土地使用权和海域使用权的有关理论和立法实践在事实上就非常有力地支持了这一点,从我国《物权法》的有关规定来看,⑦ 也对此进行了肯定。
因此,从基本属性上来看,矿业权既属于用益物权的范畴,其产生的基础和运行的制度依据完全与行政权存在根本的差异,理应独立于行政权之外而单独存在,人为地将二者进行合并对待并未有任何理论依据,这一点也正是在《矿产资源法》中实行“权证分开”立法模式的根本原因所在。
(二)区分在矿产资源开发利用中形成的不同法律关系类型
尽管对矿产资源的开发利用环节多、涉及到的社会关系领域比较复杂,但总体而言,针对矿产资源的开发利用,主要存在两类不同性质的问题:一类是针对矿产资源的支配、利用、收益和处分的问题;另一类则是伴随矿产资源的开发利用而产生的市场准入、生产安全、市场秩序、环境污染与破坏等问题。显然围绕这两类问题所形成的法律关系的类型是不一样的,前者主要涉及矿产资源所有权和矿业权,属民事法律关系的范畴,而后者主要涉及国家对矿业发展的各环节的监管,以行政权的设置和运行为主要内容。对此在理论上不会存在任何认识的分歧,但实践中这两种不同类型的法律关系则容易被混淆不清。问题的关键在于,尽管这两种类型的法律关系在性质和内容上完全不同,但国家一方面作为矿产资源的所有者,另一方面又作为矿业的监管者,同时作为这两种不同类型的法律关系的一方参加者,基于我国传统中行政权的强势影响,再加之相关立法对国家所有权的行使和运作的规定确实并不明确,这些因素都导致了在实践中国家作为监管者和所有者的身份混同,并导致矿产资源的所有权和矿业权异化为监管权力的组成部分。
所以,该问题的出现并非在理论上存在认识分歧,而是在实践中缺乏适当的法律规范指引,而在《矿产资源法》中进行“权证分开”的立法模式则能够较好地解决这一问题。因为,“权证分开”实际上意味着在立法上对矿产资源开发利用中形成的民事财产关系和行政监管关系进行明确区分,以“权”解决矿产资源所有权和矿业权的问题,而把“证”作为国家对矿业进行监管的主要法律形式,二者并行不悖,各自运行。
当然,社会现实相对于立法模型总是显得更为复杂,而且在法律社会化这一总体发展趋势中,一些民事的行为与行政监管出现了一定的交集,比如,矿业权的取得必须以行政许可作为前提条件。但这并不意味着民事的法律规则与行政权的监管发生了混同,仍以矿业权的取得为例,对于矿业权的取得或者成立,勘查或者采矿许可解决的市场准入的资质问题,其明确的是什么样的主体才具备取得矿业权的资格,而并非将矿业权应有的权利内容和法律依据取而代之。因此,《矿产资源法》中“权证分开”立法的合理性是无可置疑的,其中伴随而来的民事权利如何与行政监管相协调,可通过制度和规则的细化予以有效解决。
四、“权证分开”立法的具体制度设计
前文详细阐述了《矿产资源法》中“权证合一”模式的弊端以及进行“权证分开”立法的合理性,但在立法上如何在制度和相关规则的设计方面体现“权证分开”的要求,仍是一个值得研究的问题。
“权证分开”的模式要求在于在《矿产资源法》的立法中厘清并区分民事权利与行政权,把矿业权从行政许可中剥离,实现矿业权与针对探矿和采矿行政许可的彼此独立。因此,在《矿产资源法》中进行“权证分开”,立法首先要做到的是把基于行政许可对探矿和采矿的资质管理和矿业权的取得与流转分别进行规定。立法中应首先明确列举取得探矿和采矿资格所应具备的法定资质条件,针对已经按照法定的程序和条件取得探矿许可或采矿许可的相对人,立法中还应明确规定对其在勘查或开采过程中相应的行为规范要求,并以此为依据,在法律责任部分配套相应的罚则。针对探矿和采矿的资质管理问题,在立法中形成“许可设定—行为规范—法律责任”这样相对完整和独立的制度体系。而针对矿业权的取得和流转问题,则可以借鉴我国土地管理立法中有关国有土地使用权在取得和流转方面的有关规定,主要从以下两方面进行制度设计:首先,在立法中规定对矿业权进行确权登记的机构,明确权利登记机构的权限,并规定对矿业权进行登记的主要内容和范围以明确权利边界,还应该在该部分立法中明确矿业权登记的效力,比如“依法登记的探矿权和采矿权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”,这一点对于明确矿业权的财产权属性而言尤为重要;第二,建立以权利金为基础的矿业权有偿取得以及市场化流转相匹配的不同层次的市场体系,如采矿权和探矿权出让的一级市场和转让的二级市场等。
当然,矿产资源作为国家重要的战略性资源,其矿业权的流转也自然不同于一般民事权利的流转,虽然需要在立法中明确矿业权作为独立的财产性权利的基本属性,但对其流转必要的监管也是不可或缺的。笔者认为,可依照下述思路处理对矿业权流转进行监管所涉及的资质管理与矿业权独立运行的关系。可在立法中明确规定,取得探矿许可或采矿许可是在矿业权一级市场或二级市场取得探矿权或采矿权的前提条件,禁止不具备探矿或采矿资质的主体从市场中取得矿业权。但上述规定只是在制度设计上尽量避免对矿业权的投机和炒作,并不意味着把矿业权依附于采矿或探矿许可。因此,如果行为人违反了立法中对勘查和开采行为的有关规定并依法被吊销了探矿或采矿的资格,但行为人依然持有已经依法取得的矿业权,并可通过转让权利其余部分实现其财产利益。
除上述制度设计外,“权证分开”立法还面临另外一个问题,即矿业权只是一个集合性的概念,它包含了探矿权和采矿权两个具体的权利形态,而探矿权和采矿权在权利的性质和具体内容上既有一致的一面,同时也存在一定的差异。所以,《矿产资源法》中“权证分开”立法必须考虑探矿权和采矿权的一致性和不同特点。探矿权和采矿权在权利的性质上是一致的,同为财产性的民事权利,但权利内容及实现方式上则表现出一定的差异。根据相关立法中对探矿权和采矿权的界定:“探矿权,是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内,勘查矿产资源的权利;采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利”。⑧ 从上述规定不难看出,探矿权和采矿权在权利的类型划分上都属于支配权,都是通过对客体的支配获取财产利益,而二者的差异性则表现在这两种权利所包含的财产利益的内容有所不同。就采矿权而言,其包含的财产权益的内容在于可通过对矿产资源的开发取得所开采矿产品的所有权,指向明确并便于操作。而探矿权则有所不同,立法中只是规定其内容为勘查矿产资源的权利,而在实践中对矿产资源的勘查是一项具有风险的工作,经过勘查并不一定能发现矿产资源,只有在经过勘查发现矿产资源的情形下,探矿权的财产利益才能表现出来,因此,探矿权中所包含的财产利益作为勘查工作的成果,具有一定的不确定性。基于此,为凸显探矿权中所包含的财产权益,在“权证分开”的立法中应对探矿权的界定进行修改,规定“探矿权,是指已经依法取得探矿许可的行为人,在约定的工作区范围内勘查矿产资源,并在发现明确探明储量的矿产资源后,取得对探明矿产资源相关数据和资料的所有权。”另外,为鼓励行为人开展勘查工作,并对其勘查过程中的风险给予一定的补偿,立法中也可规定探矿权人在已经发现明确储量矿产资源接受勘查阶段工作后,在取得采矿权时具有一定的优先权,当然这种优先权必须以探矿权人也已经同时取得采矿许可为前提条件。
五、结语
正如本文一开始所指出的,如何界定和厘清“权”和“证”的关系,实质上涉及在矿产资源立法中如何协调民事权利与行政权力关系这一基本问题,在一定程度上将对矿产资源立法产生“牵一发而动全身”的影响,本文对相关制度设计的分析论证只是对《矿产资源法》中进行“权证分开”立法最为直接的反应和体现,除此之外,诸如监管职能问题、税费问题、民事责任问题等方面也必然面临修改完善或立法创新,但已超出本文的研究旨趣及主要研究范围,故不多赘述。
收稿日期:2010-09-25
注释:
① 当然也有学者认为不能将探矿权和采矿权相提并论,探矿权与采矿权存在本质的差异,本文将在第四部分对该问题进行详细探讨。
② 该问题将在本文第三部分进行详细论证。
③ 《矿产资源法》(1986年)第3条,第42条。
④ 《矿产资源法》(1986年)第40条,第42条,第44条。
⑤ 《矿产资源法》(1996年)第6条。
⑥ 《矿产资源法》(1996年)第40条,第42条,第44条。
⑦ 《物权法》第123条。
⑧ 《矿产资源法实施细则》第6条。