试析韩国威权政体的合法性，本文主要内容关键词为：威权论文,政体论文,韩国论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K153
文献标识码：A
文章编号：1007-7030(2001)01-0069-07
从朴正熙到全斗焕、卢泰愚，韩国威权政体的合法性在很大程度上是建立在全力推动经济增长之上的。但是，在经济发展的同时，威权政体的合法性却逐渐丧失，并最终为民主政体所代替。那么，为什么威权政体与经济发展之间会有如此关系？在分析韩国威权政体合法性的基础上，本文欲对这个问题作一回答。
一
威权主义概念自20世纪30年代出现之后，人们对它的理解与界定不尽相同。一种观点认为，威权主义指“权力集中在一个领导人或统治核心手中的政治制度”，它包括寡头统治、独裁统治和君主专制。[1](p.713)另一种观点虽将威权主义与独裁(autocracy)、僭主政治(tyranny)相区别，但含义仍然较为宽泛，如珀尔玛特认为，独裁与僭主是未加限制和制约的个人非制度化统治，而威权主义是制度化的集体统治。[2]阿尔蒙德的威权主义概念也比较宽泛，因为他不但将新传统型国家，即没有改变传统的社会结构和文化，且国民生产总值和经济增长率都很低的战后独立国家归入威权主义之列，而且将一些社会主义国家也划入威权主义的威权—技术—动员类型。第三种观点则认为“威权主义国家是指缺乏公众参与和宪法制约，强迫人民服从统治者权威来实现民族重建的国家”。由于执政当局把推行高速增长作为国家发展的首要目标，故而称之为“发展型国家”（developmental state或译为发展取向的国家）；在拉丁美洲被称之为“官僚威权主义国家”（(bureaucratic-authoritarian state)。因此，威权主义主要以战后新兴工业化国家为典型代表。[3](p.60-63)本文主要根据第三种观点界定威权主义，因为威权主义概念出现之后，一段时间内并未引起人们重视，只是到了60年代，随着拉美、东亚等地出现发展导向型政府并取得很大经济成就之后，人们才重新使用它。因此，威权主义概念应赋予它特定的历史与现实内涵。就韩国而言，李承晚政权与后来的军人政体显然不能划入一列，与其将其划入威权主义并冠之以“政客型”[4]还不如把它归入阿尔蒙德所说的“新传统型国家”，其原因是：
第一，李承晚的政治结构虽有三权分立、国会选举和政党竞争等民主框架，但这个李朝后裔非常“讨厌美国人强加给他的‘民主政治’。在1950年以前，他一直反对政党政治，说政党政治不适合韩国国情。”[5](p.39)因此，美国人强加给韩国的“民主共和”制度并没有成为宪政的有效屏障，只是成为李承晚排斥异己、镇压反对势力的工具。李承晚政权并没有改变传统的社会结构和文化，而只是“旧李朝政治传统的延续”[5](p.38)。
第二，在官员的任免上，李承晚以私人感情和对自己的忠诚程度作为取舍标准，这与军人政体的专家治国形成鲜明对比。1954年，李承晚在美国顾问的劝告下，也曾一度强调科技治国，并将内阁和政府部门许多领导换成专家或技术人员。但1956年的第三届总统选举结果使李承晚对专家治国会危及其统治产生了深刻的忧虑。因此，从1958年开始，李承晚对官僚机构进行大改组，感情最终代替理性再次成为他用人的最高准则。
第三，也是最重要的一点，即威权政体通常都把推行高速经济增长作为国家发展的首要目标，而李承晚则几乎将全部精力投入到同强大的反对党，即全性洙的民主党的权力角逐上，由此导致国家经济增长缓慢、停滞，甚至倒退。1956年，当李承晚重新倾向于以感情用人时，本来有了起色的经济向后急剧倒退。韩国国民生产总值增长率1957年为8.8%，1958年则为5.5%，1959年为4.4.%，1960为2.3%。农业增长率1959年为-1.1%，1960年为0.1%。[6]韩国50年代GDP年均增长率为4.7%，60至80年代则分别为10.1%、9.3%、9.3%。[5](p.53)因此，李承晚并没有像后来的军人政府那样，通过致力于发展经济而实现民族重建的任务。韩国的威权主义主要是指1961年以来的军人政体，本文对威权主义合法性的分析也仅限于朴正熙和全斗焕政权。
二
合法性概念最初由卢梭提出。由于卢梭的合法性概念以人民的公意为唯一基础，这个模糊概念又与建立在强制性基础之上的主权概念混在一起，这样便在理论上和实践中同时产生了“强制的合法性”的矛盾。因此，后来的学者虽然使用合法性概念，但对合法性的解释与卢梭的理论相去甚远。[3](p.197)
当今学术界对于“合法性”概念的界定存在着两种学理上的分野，即马克斯·韦伯、阿尔蒙德、利普塞特等人的经验判断和J·哈贝马斯的价值判断。经验论者认为，合法性是统治者为维护现行政治制度而作出的种种论证，以及民众对于政治秩序的普遍认可与忠诚。因此，合法性实际上来源于政治秩序本身。与此相反，哈贝马斯强调，合法性作为一种政治秩序可能具有的属性，只存在于社会文化生活中。社会文化领域对于国家制度合法性的公开讨论与论证产生出民众对于政治系统的信仰与支持。“合法性意味着一种值得认可的政治秩序”[7]。这里的“值得认可”不等于被认可。哈贝马斯强调的是应然，而不是是然。由此可见，哈贝马斯主要是从对政治系统的价值判断角度来考察合法性概念的。
对于韩国威权政体合法性的考察主要应从经验事实层面上展开，因为经验论注重合法性统治和稳定性，韦伯甚至认为合法性就是既定政治体系的稳定性。这种强调与发展中国家合法性的主要目的，即保持一定的政治秩序以适应现代化需求。哈贝马斯的目的是要在社会文化系统中寻找资本主义国家的危机并加以批判。因此，他的合法性理论主要针对经历了很长一段时间现代化历程的发达资本主义国家。威权统治下的韩国显然与发达国家属于不同发展层次，其合法性问题不应立即在发达国家中寻找共鸣。
那么，依靠非法手段上台的韩国威权政体如何寻找合法性？斯蒂潘说：“任何政体，尤其是BA（指官僚威权主义）政体，驾驭政治联盟的能力取决于这个政体在多大程度上具有‘防御性’和‘进取性’方案，以及执行这些方案的能力，这些方案在潜在的政治联盟看来，对于保护和促进他们自身利益而言是否可行，是否重要。”[8]所谓“进取性方案”(offensive project)是指推动经济发展，而“防御性方案”(defensive project)是指保护社会免遭内部颠覆与外部侵略。韩国威权政体基本上体现了斯蒂潘的论点。
首先，军政府压制民众参与要求，实行专制统治。战后韩国由于发达国家的民主示范效应，再加上教育中民主思想的大量灌输，使得民众民主呼声一直非常高涨。政府一旦违反民主原则，群众总是报以规模不等的示威抗议：1956年汉城群众反李承晚独裁统治大游行，1960年由反对政府选举舞弊所引发的两次“马山事件”和遍及全国各大城市的反独裁斗争，1963年由金泳三组织的汉城反军人独裁大游行，1973年在野政界发起的“百万人请愿改宪签名运动”，1979年反对强行剥夺“民主斗士”金泳三的议员资格而引发的“釜马事件”，1980年反对全斗焕独裁所导致的“光州事件”，1987年汉城发生为阻止“二金”分裂而使民主化受损的“尸谏”等无不说明韩国民众民主意识之强烈。对此，威权政体的态度是在统治地位不被动摇的情况下实行有限民主，一旦危及政治稳定，便采取强制措施。
60年代，朴正熙在设立中央情报部、颁布各种镇压民主斗争的法令、有效地控制政局之后，曾一度放松政治压制。1971年，朴正熙为了在选举中战胜金大中，还声泪俱下地恳求国民投他一票。但是，60年代的选举经历使他感到了在野党的威胁。至70年代，随着国际格局的变化，朴正熙以“来自北方的南侵威胁”为借口悍然发动“十月维新”。同年11月，提出使总统权力得到极大强化的《维新宪法》，并在出动大批军警的情况下交付公民表决。1973年，为阻止金大中的海外民主活动，朴正熙指使中央情报部在日本绑架了金大中，并企图将其暗杀；1974年，朴正熙针对在野各界修改宪法运动的蓬勃兴起，抛出三项《总统紧急措施》令，指使中央情报部特工和军警，以违反《总统紧急措施》、《反共法》等罪名，肆意镇压民主。1975年，美国侵越战争失败，朴正熙又以共产主义对韩国构成威胁为由，推出《第九号总统紧急措施》，禁止一切否定、反对、诽谤宪法和要求修改、废除宪法的言行，对违反者予以逮捕和拘禁。
全斗焕对民众参与要求的态度与朴正熙如出一辙。1979年12月，全斗焕发动肃军政变后继续推行朴正熙的维新统治。1980年，全斗焕相继实行“非常戒严”、制造触目惊心的“光州事件”、设立凌驾于宪法之上的“国家保卫非常对策委员会”，统揽一切军政大权、掀起“社会净化运动”，将5 000余名官员赶出政治舞台。此外，全斗焕还颁布过《刷新政治空气特别措施法》，剥夺大批知名人士的政治权利，开除多名新闻工作者，封存多种定期杂志，颁布控制舆论界的《言论基本法》，以统一的通讯社代替以前的新闻、广播、通讯机构。在全面控制局势之后，全斗焕才陆续实施了一些自由化措施。
上述情况表明，集权与政治压制是威权政体的突出特征。在韩国，这一特征常与冷战和朝鲜南北意识形态对立联系在一起。反共与国家安全被威权者作为“防御性方案”提出，既成为政治压制的借口，又构成其统治合法性的来源之一。
其次，军政府奉行“经济发展第一”的基本方针，推行外向型经济发展战略，利用官民合作、产业政策、税收政策和金融控制等各种方式和手段推动经济高速增长。朴正熙发展经济有时甚至到了不择手段的地步。1965～1970年，他不惜牺牲本国人民的性命，派出5万兵力去帮助美国的侵越战争，以5000余人的伤亡换得15万亿美元的军事补偿和贷款；为了获取日本的经济援助，朴正熙不顾国民强烈的仇日情绪，先于1963年恢复韩日会谈，后于1965年6月签订《韩日基本关系条约》，以14万人被捕入狱的痛苦换得日本3亿美元赔款、5亿美元贷款和先进的科学技术。为达预期目标，朴正熙常常亲自参加一些大工程项目建设，“例如，在1968年1月到1970年3月长达428公里的汉城—釜山高速公路的修筑中，他跑遍这个工区的每个角落，认识参加这个工程的一半的人”[5](p.74)。
在经济战略上，朴正熙注重“出口导向”，为此，每月还举行一次“出口振兴会议”。在工业化方式上，朴正熙注重制定以增长作为首要目标的五年计划，配合进行一些重要政府机构与运行方式的组织创新，如1961年7月设经济企划院，赋予它制定和执行经济计划和制定国家预算双重功能等。为了保证发展计划与经济政策的有效执行，军政府努力做到：(1)使计划获得社会共识。政府计划通常要由政府各部高级官员、经济与科学审议会成员、执政党代表以及政府聘请的外国专家组成的联席会议多次讨论与审议，同时不断听取社会各界意见，使计划成为各阶层共同奋斗的目标。(2)在制订与执行计划过程中保持务实态度。“一五计划”(1962～1966)初期，军政府曾试图通过动员国内资本为发展提供原动力，也曾想以通货膨胀方式为投资计划融资，但很快认识到负担沉重的投资往往容易失败，于是在1964年将原计划进行了修改；[9](p.31)从“二五计划”(1967～1971)开始，军政府每年制定一个综合资源预算方案，对过去的经济运行情况进行总结和调整，对下一步的目标和执行措施进行规划。“三五计划”(1972～1976)期间，政府虽继续推进“出口导向”战略，但对促进出口贸易的政策已作了很大调整。[10](p.33-34,p.40-41)此外，70年代末期调整过分投资重化工业的举措对全斗焕时期经济继续高增长起了相当大的作用。(3)在执行计划过程中建立政府主导的官民合作体制。政府以惩罚“非法敛财”为威胁挟制企业界完成国家赋予的经济任务，并通过出口振兴会议、出口协会、韩国经济协会等组织机构将政府与企业紧紧连结在一起。[10](p.46-57)在政府—企业家—劳工三角关系中，政府与劳工的合作一定程度上是通过对劳工的控制实现的。韩国劳工低报酬的勤勉工作是80年代中期以前韩国经济高速增长的一个重要原因。(4)政府握有强大的行政与经济手段，包括利用产业政策、税收政策、金融政策等对市场进行干预，确保了资源的合理配置和使用。
威权政体着力推动经济增长的举措确实在一定程度上赢得了合法性。“60年代中期，韩国曾进行过一次民意调查。这一调查表明，民众最迫切的要求依次是：迅速的经济发展、国家安全、民主政治。”[10](p.30)“经济发展第一”的方针的确是符合60年代韩国民众的普遍愿望和要求的。由于强劲的经济发展势头，朴正熙在1967年第六届总统选举中得票1 100多万张，而反对党新民党候选人尹潽善不过400多万张；1973年，朴正熙也正是凭着经济成就才敢将维新宪法存留问题交付公民表决，结果有980万票赞成，反对票才337万张。1987年，有人在汉城地区作过一项社会调查，结果表明，民众对政府在抑制通货膨胀、增加国家财富方面的评分分别是2.91和2.93分（评分标准为：1——很差；2——差；3——好；4——很好）。在认为政府表现差的人当中，有72.6%的人对政府很少信任，有78.5%的人认为政府为少数人谋利，有34.2%的人认为政府中有很多人不诚实。与此相反，认为政府表现好的人当中，只有29.4%的人对政府很少信任，40.1%的人认为政府为少数人谋利，9.2%的人认为政府中有很多人不诚实。[11]韩国威权政府的经济政策是非常成功的，六个五年计划平均经济增长率分别为7.8%、9.5%、9.1%、5.7%、9.8%、10.0%，[9](p.33)因此，上述调查结果并不令人感到奇怪，但问题在于，为什么威权主义在致力于发展经济的同时却又在为自己挖掘墓穴呢？
三
马克斯·韦伯曾对合法性的来源作过概括，合法性可能会建立在三种基础之上：对于正式制定法律法规的要求，历来适用的神圣不可侵犯的传统以及个人的魅力。这三种合法统治的基础都是“纯粹的类型”，“在历史上没有任何一个真正以‘纯粹’的形式出现过”，所有经验事实中的统治形式都是这三种类型的混合，只是侧重的程度不同而已。[12](p.241-242)韦伯的概括似乎未将威权政体完全包括在内，因为在威权政体的合法性来源中，法律、传统、个人魅力并不是主要因素，自己赋予自己权力的威权政体主要依靠经济成就，其合法性更多的是与政策有效性相关的。
但是，政策有效性所带来的民众支持只是伊斯顿所说的“特定支持”，即由于政治体系的输出（即政策）因为满足了系统的成员的某些利益要求而获得的支持。[13](p.297)这就产生了两个问题：第一，“特定支持”本身具有多长的时效性？第二，政治体系的输出能在多大范围内满足系统成员的利益？
考察一下1961年后威权总统获取政权的方式及在选举中的得票情况将有助于我们理解“特定支持”的时效性。在第五届总统选举中，朴正熙仅以15万张选票的微弱优势战胜反对党民政党候选人尹潽。（朴正熙得票469万张，尹潽善得票454万张）；1967年，由于几年间经济年均增长率达7.8%，朴正熙在第六届总统选举中以1 100多万张对尹潽善400多万张的绝对优势蝉联总统。经济增长为朴赢得了广泛的支持。但朴正熙此后的情景似乎并不乐观。1971年，在第七届总统选举中，朴正熙的得票数与反对党新民党候选人金大中的差距急剧缩小（朴正熙得票634万张，占51.3%；金大中得票539万张，占43.6%），而这一阶段经济年均增长率达9.5%，这说明民众并不因为经济增长速度加快而越来越支持朴正熙。1972年，朴正熙通过发动维新政变，修改宪法当上了第八届总统。此后，韩国的经济继续高增长。“三五计划”期间经济年均增长率为9.1%，1977年和1978年进一步达到9.8%，但朴正熙显著的经济成就并没有为他带来好运。1978年，朴正熙虽然当选为第九任总统，但当年年底举行的第十届国会议员选举中新民党在当局选举舞弊的情况下得票32.8%，比执政党民主共和党多出1.1%。在汉城，新民党候选人获158万张选票，超出共和党得票数的1倍。在釜山，新民党在地区选区推荐的77名候选人中，有61人当选。威权集团处于风雨飘摇之中。
1979年，在第二次能源危机的冲击下，韩国大批企业倒闭，经济出现严重危机，当年经济增长率降为7.2%。在这种情况下，韩国工潮不断。汉城“YH贸易公司”、新罗金属有限股份公司、釜山美振有限股份公司等企业职工纷纷举行示威游行，要求保障生存权利。工人的斗争得到学生和以金泳三为首的反对党新民党的支持，而朴正熙对工人斗争和新民党的镇压与打击立即引发了一场全国性的、以“釜马事件”为典型的反政府示威。面对汹涌澎湃的群众民主运动，统治阶级内部发生分化，朴正熙本人在1979年10月被部下刺杀。由此可见，若将政权合法性主要建立在经济发展上，经济政策一旦失效，政权必将动荡。
朴正熙死后，威权政体之所以能继续存在七年主要应归因于韩国经济回升。1981年经济增长率为5.9%。“五五计划”期间(1982～1986)平均经济增长率再升至9.8%。但是，全斗焕是通过发动肃军政变、修改宪法获选总统的。迫于民众压力，他不得不将总统任期限为七年，不得连任，且从1984年底始陆续实行自由化措施。
我们不禁要产生疑问，合法性危机产生于经济周期波谷或者政策失效导致经济停滞甚至倒退时可以理解，为什么在经济高速增长时（如1971年），朴正熙的支持率反而有所下降？为什么在80年代中期经济高增长时（1986～1988年GNP增长率分别为12.3%、12.8%、12.2%[14](p.70-71)）威权政体的统治合法性也会出现危机呢？
80年代初，韩国人在回答“在发展经济的过程中，哪怕多少还有些障碍，也一定要实行民主主义”这一问题时，1 196名被调查者中，79%持肯定态度，只有12%持否定态度。在回答“不管怎么样，能创造一个舒适的生活环境就不错了，不一定非要实现民主主义”的问题时，1981年和1982年的赞同者都是16%，而反对者则分别为65%和74%，[15](p.28)这说明韩国人的民主意识在不断加速。这一结论与1987年的一项有关政府政治和经济作为分别会带来多大程度的政治支持的社会调查结果不谋而合：“如果某人对经济作为的评分增加1个单位，其对政府的信任度仅仅增加约16个单位；然而如果某人对政治作为的评分增加1个单位，其对政府的信任度将增加约41个单位。”[11]政治作为对政府信任产生的影响是经济作为的2倍多，而威权政府恰恰没有认识到这一点，因为他们的想法是：不惜一切代价推动经济增长。而经济增长给韩国带来以下结果：
第一，经济增长的直接结果是城市化与国民教育水平的提高。韩国由于农村耕地面积小、气候条件差，再加上教育、工业区在城市建立以及商业化等原因，城市化的速度远远超过工业化速度，而大规模的城市化带来了普遍的人口分布与经济结构变动。1980年，韩国城市化比率由1960年的28.0%、1970年的41.2%上升到57.3%。城市人口增长率在1960～1966年间为5.19%，1975～1980年间为4.88%；与此同时，全国总人口增长率分别为2.57%、1.90%、1.76%和1.51%；而农村则为1.24%、-1.14%、-0.66%和-2.26%。[15](p.121-122)从1981年到1991年，韩国全国高等院校在校生人数由60.2万人增加到134万人。近年来，由于韩国大学招生人数不断增加，韩国大学适龄青年的入学率已经超过50%，仅次于美国和日本而居世界第3位，进入了高等教育“大众化”时代。[16]
与经济增长严重不协调的城市化所带来的压力曾经是威权政体施行“经济发展第一”方针的主要原因之一，而经济增长所造成的进一步城市化和教育普及化给威权政体带来了更大的压力。在韩国新闻界所作的调查中，有一些初步证据证明，最有可能投民主正义党票的人是年龄较大者及农村居民，由此形成“城市支持反对党，乡村支持执政党”的格局。这种格局自1963年开始即已明显化，其主要原因就是都市化与工业化。[17]与此同时，由于学校对自由主义的宣传使民主意识在社会中广泛传播，教育与民主价值观的联系最为紧密。1985年，韩国青年进入中等学校的比例从1965年的35%上升至90%，有33.9%的高中毕业生进入大学，而同期日本比例仅为28.6%，西德15.12%，美国也只不过37.5%。[18]教育的普及及其对民主思想的宣传是韩国学生极具反独裁性质的最主要原因。
第二，经济增长改变了原先的社会结构和人们的期望值。60年代，韩国连续实施旨在加速工业化的经济开发五年计划，特别是1973年政府产业目标向重化工业转移之后，社会结构发生很大变化，这主要表现在大资产阶级的产生和农业人口向二、三产业的分流。“韩国的大资本家绝大多数都是通过参与政府主导的工业化项目才得以成为大资本家的。他们可以试图通过多作政治捐献来取悦和影响政府，但几乎不能批评或挑战政府。”[19]但到了80年代，随着金融自由化政策的施行，韩国的大企业已具备自筹资金的能力，对政府的依赖大为减轻。尽管在压制劳工运动上与政府意见一致，但大企业已不再完全听命于国家的意愿了。其实力增长以及对威权政体的挑战在1992年现代集团总裁郑周永参加总统竞选一事上得到最好的体现。在经济增长的同时，韩国的产业结构发生明显变化。按照韩国自己的产业分类标准（采矿业和建筑业在分类上与其他国家不同，在韩国二者分属二、三产业），1972年，三种产业的比重分别由1962年的43.3%、11.1%、45.6%变为26.9%、19.8%和53.2%；1982年又进一步变为16.9%、32.0%和51.1%；与此同时，三产业就业人口在总就业人口中的比重分别由1963年的63.1%、8.7%和28.2%变为1972年的50.6%、14.2%和35.2%，以及1982年的32.1%、21.9%和46.1%。[20](p.354-385)农业人口向二、三产业的分流造成工人阶级与中产阶级队伍的迅速膨胀。80年代工人运动的蓬勃兴起表明工人阶级已成为威权政府的潜在威胁。至于中产阶级，由于他们虽在经济上受益，但在政治上被疏远，因而带有深深的“相对被剥夺感”(relative deprivation)[18]。中产阶级更注重民主政治秩序，不希望再有独裁、压制性统治和侵犯人权行为，因此给政府的支持远远少于贫民。
随着经济的不断繁荣，人民生活水平的不断提高，社会期望值也在不断变化。“越来越多的人主要关心的已不再是物质的增长，而是生活质量，特别是政治生活的质量”[11]。人们评价政府的标准也不再主要集中于经济成就上，而是能否朝多元化方向发展。经济繁荣、生活水平的提高、分配均衡、社会正义、公民权利与自由、秩序和稳定、国家安全等都可能成为人们的期望值。如果政府的目标取向与人民的主流期望不相符合，即使经济成功了，也不一定能获得人民的支持。
总之，威权主义由于缺乏一套完美的、指导性意识形态，无法在人民中通过强制性灌输以产生对威权政体的认同（这在伊斯顿看来是获得“散布性支持”的重要途径），因此，威权主义只有诉诸于两种“方案”，一是国家安全，将自己装扮成全民族而非某个阶层的代表，在指导国家发展的同时与北方共产主义相对抗；二是经济增长，以消除贫困与落后获得人民的支持。这两种“方案”在经济落后以及意识形态严重对立时期能够成为威权主义存在的理由，但随着经济发展任务的完成、城市化与教育的普及、社会结构的变动以及社会期望值的提高，以及国际上“冷战”的结束，以同样的理由来获取合法性便显得非常困难。再者，将合法性基础建立在上述“方案”基础之上使威权主义面临两种不同层次的限制。首先，威权主义必须完成自己提出的“方案”，否则，它就没有存在的理由；其次，当威权主义完成旧“方案”后，必须提出新“方案”以满足民众更高的期待，否则，它就变得没有必要了。[11]很遗憾的是，朴正熙将经济增长与国家安全作为其主要“方案”提出，而全斗焕还是如此，再加上威权主义的固有弊端，即排斥大众参与，因而政治基础比较薄弱；国家过分干预经济造成权钱交易和金钱政治等。这就是为什么拉美军人政府在经济危机时垮台而韩国威权政府却在经济相当成功时崩溃的重要原因。
收稿日期：2000-06-08