政府规制失效及其优化，本文主要内容关键词为：规制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规制，是指政府为达到某种目的而凭借其法定权利对社会经济主体施加具有约束力限制或规范的一整套工具。政府规制包括各级政府颁布的法律、正式或非正式法令与强制性规则，政府授予管制权的非政府机构或自我管制性机构所颁布的各种规则及其实施。政府规制的经济学依据有多种理论和说法，市场失效是其中重要的，也是比较有说服力的一种。市场失效的存在为政府规制提供了足够的理由。但是，在市场“看不见的手”无法使个人的不良行为变为符合公共利益的行为的地方，可能也很难构造看得见的手去实现这一任务（注：[美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》（中译本），中国发展出版社1994年版，第34页。）。正如道格拉斯·诺斯所指出的：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”（注：[美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》（中译本），上海三联书店1991年版，第20页。）。也就是说，和市场失效一样，政府规制也有可能失效。
一、导致政府规制失效的原因
（一）政府行为目标的多样化
行为目标的重要性就在于它决定着行为方式和行为效果；不同的行为目标导致不同的选择或不同的决策，导致不同的经济后果。相应地，在理论上所作出的不同假设，也导致对经济现象的不同解释。
规范的政府规制理论是以政府追求公共利益最大化为假设前提的，即政府规制的发生是因为对潜在社会净福利的追求，从而使规制成为公众需要。规制公共利益理论实际上假定个人没有个性特征，尽管他们有特定的（抽象的）偏好和不同的初始资源禀赋。在这一框架下，政府行为应该试图提高效率并改善个人的收入分配。这样的个人（“人民”）向诀策者提出自己的偏好，决策者再把这些偏好纳入社会福利函数。可是，“人民”还是由难以区分开来的成员所构成。我们可以把这些个人划分为具有共同利益、需要和信念的阶层和群体，这些阶层或群体会通过其组织（利益群体、院外活动集团、卡特尔、工会和政党等）采取共同行动以确保他们的偏好压倒其他群体的偏好。这些阶层和群体拥有大小不同的权力，既表现在相互之间的经济关系上，又表现在他们能够对社会福利函数所施加的影响上。
规制俘虏理论已经意识到了拥有共同利益的个人群体的存在，并且从某种程度上说它把政府行为看做是这些群体压力的反映。早期的规制俘虏理论认为，规制的提供正适应产业对规制的需求（即立法者被规制中的产业所控制和俘获），而且规制机构也逐渐被产业所控制（即规制者被产业所俘虏）。施蒂格勒(Stigler,1971)、佩尔兹曼(Peltzman,1976)、贝克尔(Becher,1983)等人运用经济学的基本范畴和标准分析方法来分析规制的产生及实践过程，进一步发展了规制俘虏理论。斯蒂格勒在其1971年发表的《经济管制论》一文中，提出了一系列的规制假设条件，他认为，各个利益集团在选择效用最大化的行动过程中都是理性的，它们会通过说服政府使用其强制力这一基本资源，来提高自己的福利。因此，政府规制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的。根据斯蒂格勒这一基础论点，佩尔兹曼进一步认为，规制立法者的行为受其保住职位欲望的驱动，其效用最大化行为将是寻求最广泛的政治支持。由于规制立法能在社会成员之间重新分配财富，利益集团会以提供他们对立法者的政治支持作为获取有利于自己的规制立法的交换条件。由此，规制立法也将由立法者的政治支持最大化所决定。而且，他认为规制将倾向于保护小的利益集团，而以牺牲更大团体的利益为代价。
政府规制行为究竟是出于“公共利益”的考虑，还是出于某些集团的特殊利益的考虑，在理论上有着长期的争论，之所以如此，或许是因为两种假设在现实中都能找到依据。“公共利益假设”的现实性，一方面在于如果政府是由公众选举出来的，它就必须在一定程度上代表全体公众的利益，另一方面则在于政府的确在有些问题上通过规制提高了社会经济效率，比如政府的一些反垄断措施，确实起到了这种作用。而“特殊利益假设”的现实性则在于一届政府或某些政治集团的确受到某些经济利益集团的支持和资助，因而不可避免地在一定程度上为这些特殊利益集团服务。可见，两种假设都具有一定的现实依据，它们能够分别解释一些不同的政府行为。
（二）政府的自由裁量权和寻租成本的产生
政府规制以有关法律和相关的政令及规章为基础实施。一般来说，相关的法律只提供了规制的原则和准则，大量具体而详细的规则有待进一步的完善和规定，所以规制者拥有一定程度的自由裁最权。在对法律进行具体化时，稍有疏漏就会在某种包装下僭越法律。例如，在对自然垄断的价格规制中，FDC方式可以采用多种标准来分摊共同成本，但要选择什么标准则取决于规制者的自由裁量权。由于没有判断哪些分摊标准是否公平妥当的基准，共同成本的分摊往往带有很大的任意性。
因为政府规制者拥有一定的自由裁量权，有关利益集团便会对政府现制政策施加影响，使之对自己有利。这种行为被称之为“寻租”。本森把寻租看成是个人或团体对既有产权的一种重新分配方式。（注：陆丁：《寻租理论》，载于汤敏、茅矛轼主编：《现代经济学前沿专题（第2集）》，商务印书馆1993年版，第154页。）人们可以通过正常的市场交换来处理产权，也可通过政府来重新定义或分配产权。当政府能用强制性的手段改变产权的，会诱使有关的个人或经济利益团体争相影响政府决策使产权的配置对自己有利。可见，寻租活动常常不可避免地与政府自利性行为相联系，并且，寻租活动是再分配性活动，其产出为零，因此这些活动纯粹是浪费资源。例如，政府价格规制能够为某些企业或集团带来垄断利润，这些利益集团就可能采取各种寻租活动以获得政府价格规制的保护。寻租活动虽然需要成本，但寻租成本一般只占垄断利润的一部分，否则企业就不会去追求规制。换言之，它只拿出垄断利润的一部分，去向政府购买它所需要的规制，因此寻租成本实际上也是政府价格规制的需求价格。政府的这种价格规制实质上是一种行政性垄断价格，它和其它垄断价格一样，也会产生收入的再分配和社会福利的净损失，由此所形成的激励机制和分配不公还必然导致社会的腐败和衰退。
（三）不对称的信息结构导致的效率低下
规制者和被规制者往往处于不对称的信息结构中。一种情况是，规制者很难获得被规制者的财务、会计、事业计划、需求结构和动向以及技术等方面详细的数据资料。巴伦和麦尔逊(Baron&Myerson)证明了，在被规制者知道单位平均成本费用，而规制当局不知其正确值的不对称的信息结构状态下，资源会出现低效率配置，并且被规制者可以通过隐瞒真实信息而获得超过收支平衡状态的收入，从而缺乏提高内部效率的激励。（注：Baron.D.P.and R.B.Mayerson[1982],"Regulating a Monopolist with Unknown Cost,"Econometrica,20,911-30.）另一种情况则产生于规制合同的不完全性。由于规制决策大都具有事先发生的特点，而在事先描述事后可能产生的信息显然非常困难，因而规制机构只能有有限的承诺。当被规制者通过一些提高效率的措施降低边际成本时，在以后的规制合同中，规制机构就会设法降低价格，甚至侵占企业的效率收益，这就是所谓的“棘轮效应”（注：Lafont·J and J·Tirole[1993],"A Theory of Incentives in Regulation and Procurement." MIT Press.）。由于规制机构在事后总要得到一些新信息，这样会加重“棘轮效应”所产生的不良影响，从而影响被规制企业事先提高效率的激励。
不对称的信息结构不仅存在于规制者和被规制者之间，还存在于公众作为委托者和政府作为代理者之间。规制决策有很强的专业性，规制机构的部分专业知识实际上是由于长期监控企业形成的，这样，规制机构对某个产业非常了解，而公众对产业的了解只限于一般的知识，虽然优越的专业知识有利于规制决策更加符合效率原则，但是这种长期监控显然会助长合谋。此外，这种专业知识的要求会限制规制队伍乃至整个规制制度的建设。
二、政府规制优化
政府规制是政府弥补市场失效的一个重要方面。由前述关于政府规制目标和有效性的论述可知，市场机制有效性的必要条件是政府规制的有效性。因此，提高政府规制有效性对于保障和提高市场绩效具有基础性的意义。针对上述政府失效的主要方面，应至少考虑以下方面的措施手段，以抑制政府规制可能产生的不良后果：
（一）要从制度上约束政府行为，使公共利益目标能更好地实现
如前文所述，政府规制目标的确定往往受不同利益集团的影响，而这些影响是通过对具体参与规制立法和具体执行规制的成员进行影响来实现的。因此，我们就必须通过制定一系列合理的制度结构来对参与规制立法和具体执行规制的成员的自利性行为和机会主义行为进行约束，只有这样，规制目标才有可能得以更好地实现。以矫正规制目标偏差为目的的制度设计，应满足两个要求：
首先，政府规制主体的设立应相对独立。对比西方的政府规制和中国的政府规制，我们可以看出两者之间一个非常明显的不同是，西方政府规制的实施中，至少有三个相互独立的主体，即决定对某行业进行规制的立法机构、具体实施这种规制的行政性执行机构、以及被规制的对象。这三者尽管相互之间有千丝万缕的联系，但在法律概念上是完全相互独立的三个主体，每个独立的主体完成其独立的使命，在规制目标的实现中扮演着不同的角色。而从整体上讲，中国目前的政府规制作为政府经济行为中的一种，并不是通过三个相互独立的主体来共同完成的。在大多数情况下，在政府规制的实行中所涉及的不同机构，实际上三位一体，彼此间缺乏必要的制度制衡。这样的规制，即使规制的目标再宏伟，其最终的效果也是十分令人怀疑的。
其次，要从政府规制机构成员的任用和构成上防止公共利益目标的偏离。根据政治学家J·Q·威尔森的观点，规制机构的成员可以划分为三类：第一类为职业主义者；第二类是政治家；第三类是专家。第一类属于职业主义者的成员偏好的是规制机构长期存在并发展，因为他们期望的是与规制机构建立长期的关系，以使自己的职业生涯比较稳定。他们不喜欢放松规制等任何有可能削弱规制机构权力的举措。第二类属于政治家的一类的成员，他们所关心的是自己政治生涯的发展。规制机构只是他们通向更高、更好职位的一个阶梯或跳板。大多数规制机构的成员可以归为此类。第三类属于专家一类的成员更多地带有知识分子的色彩，他们与其他两类成员相比更追求“真理”一些。他们真正从规范经济分析的角度来考虑到底实行什么样的规制政策。如果说他们也有什么私心的话，那就是他们极为看重自己的专业声誉，并力求在专业研究领域不断进步。不同类型的规制政策，偏好不同类型的规制政策，都会对规制政策的制定产生不同的影响。在中国传统的政府规制机构中，成员类型大多属于职业主义者和政治家的类型，属于专家类型的则比较少。因此，为了避免规制机构成员依据其所居的位置，出于自己的私利而使政府的规制目标发生偏离，应对中国现行的干部人事任免制度进行改革，切实打破以往主要看资历看表现，注重关系网的陋习，应采取聘任制，通过竞争和考核的方式任免干部。这样可以有利于提高规制机构的成员的整体素质和水平，使规制机构中专家类型的成员数量逐步增多，从而有利于促使规制机构的规制目标最大可能地接近社会福利最大化的目标。当然，为了使规制机构的规制目标尽可能地符合公众利益，还需要建立起相应的激励机制和约束机制。
（二）严格控制自由裁量权的使用，建立租金消散机制
寻租的根本原因是因为有大量的制度租金的存在，经济人从生产性的寻利转向非生产性的寻租，主要根源在于制度缺陷。经济人具有自利性动机，在某种约束下以寻求自身利益最大化作为行为准则，只要制度租金存在，就会有寻租的机会和激励，就会产生寻租现象。因此，解决寻租问题的根本办法是制度创新，从制度上建立租金消散机制。由于在政府规制中的寻租行为主要来源于政府自由裁量权的存在，所以，必须严格控制自由裁量权的使用。
首先，要严格根据法律而不是“根据法官的自由意志”实施社会的治理，将自由裁量权控制在最低限度，才能使政府事务尽可能少地受“愚昧和邪恶感情的支配”。统治者自由支配的事情越少，即不受法律约束的事情越少，他们才会变得不那么专制，才会比较稳重地处理政务，才会更多地考虑公共利益，社会才能不断地繁荣（注：[英]昆廷·斯金纳，段盛武等译：《现代政治思想的基础》，求实出版社1989年版，第67页。）。实现政府行为法治化，最重要的是实现司法过程社会化。保证作为规则裁判的司法的公正、平等、公开与独立，是重构政府合法性、权威性和可依赖性，维护政府作为正义、民主、自由、公正、幸福的缔造者和象征的根本途径。
其次，要倡导政府行为中的“公益精神取向”。关于公益精神的讨论曾在19世纪20年代掀起过一次浪潮，并引发了行为主义革命。但随着公共选择理论的兴起与占优，公益精神被“经济人”假说所取代甚至被理论家所遗忘。然而90年代以来，随着美国政府规制改革的深化与实施，人们越来越发现公益精神在处理现代问题中的重要，因而公益精神又获得人们新一轮的重视。正如布坎南所说的，“人们在从有组织的市场活动领域进入有组织的政治活动领域时，必须改变他们的心理配备的道德配备。……[人们必须证明]在市场组织本身性质里有一样东西，它提示人的利己动机。同时，在政治组织本身性质里也有一样东西，它压制利己动机，并提示更‘崇高的’动机。”（注：James M.Buchanan,"Politics,Policy,and the Pigovian Margins," University of Michigan Press,1972,p.177.）作为公益精神的象征与体现，公共权力行为对社会道德和人类文明具有很强的培植、示范、升华及威慑效应，即使那些利己的政治参与者在表达他们的论点时，也不得不把某些利益巧装成公共利益，以示他们不乏公共精神。
再次，要重新建立和实行健全有力的制度。政府本质属性中所具有的更高尚的动机和象征的实现，必须以与此相关的制度约束为前提。因此，重新设计政府体制与组织制度，以便让更为广泛的社会阶层通过更多的和更灵活的方式参与政策制定、实施与评估过程，参与政府提供物品和服务的过程的监督与检验，解除单一集团对政府行为的垄断，实行健全有力的制度。政府健全有力，政府就会卓有成效；机体运转失灵，政府就要腐败堕落。所谓健全有力的制度，就是这种制度具有使统治者或掌权者在考虑和处理问题时能够真正把公共利益放在万事之首的机制。即若掌权者在实施治理时出现以私人利益（或地方利益或集团利益）代替公共利益时，人们能够随时将其驱逐出掌权者的行列。
（三）建立政府行为过程中的激励性机制
从政府行为的整个过程分析，政府规制实际上处于多重委托—代理关系之中。由于委托人与代理人之间的目标并不一致，代理人的某些私人信息并不为委托人所知，或者委托人不能完全了解代理人的行为动机，很有可能导致不利选择或道德风险。因此，委托人必须事前设计一种激励机制以对代理人的信息和行为作出反应，采取奖励或惩罚性措施，最终使代理人的行为目标与自己的行为目标最大限度的一致。所谓激励机制，就是委托人设计一套信息机制，使代理人在决策时，不仅需要参考原有已获知的信息，而且需要参考由信息激励机制所发出的新信息，这些新的信息能够使代理人不会因为隐瞒私人信息或显示虚假信息而获利，甚至会招致更大的损失，从而保证代理人无论是隐瞒信息还是采用虚假信息进行欺骗都是徒劳无益的。这样，代理人就没有必要采取欺骗行为，最终保证了委托人的利益。激励机制的设计可以分别通过两种方式实现：
一是通过建立“负”激励机制来克服公众作为委托人和政府作为代理人之间的信息不对称，即建立和健全公共责任制度。所谓公共责任，就是让掌握公共权力的政府官员对其行动负责，其经济目标是确保公共政策及其实际实施，以及公共资源的有效分配和实施之间的和谐一致。提高公共责任的手段主要是靠竞争与参与，包括建立申诉程序和制度；实行听证会制度和热线电话制度；接纳公众代表参与决策和监督机构的工作，提高参与的机会以及公众对政策问题的关心等等。提高政府的透明度也是健全责任制度的一个重要内容。透明度是经济效率的关键所在，也是使政府更负责及制止腐败的有效途径，是使市场免受任意干预的有效手段。
二是通过建立“正”激励机制来克服政府作为委托人和被规制者作为代理人之间的信息不对称。被规制者在政府认可的供应条件下准确地向消费者提供物品和服务时，如果存在一定的奖励机制，将会有利于提高物品和服务质量。为了提高效率而给予被规制者的激励方法多种多样。但归根结蒂是给予被规制者以竞争刺激，使其提高生产效率和经营绩效。在一个成功的市场经济里，竞争是一个最基本的因素。即使在某些竞争难以维系的行业（如所谓的自然垄断行业）中，实际和潜在的竞争程度和形式都在不断地发生变化。新技术已经在许多历史上存在高度规制控制的产业扩大了竞争的范围。虽然仍然存在竞争有限或不能竞争的部门，因而需要前述的政府规制政策。但是在这些领域，我们仍然有可能引入竞争，即市场的竞争而不是市场内的竞争，如特许经营权拍卖制度。
总之，政府的公共职能的行使是完善的市场秩序所需的必要条件，但不是充分条件。政府在经济方面的权力不受限制，就不免会破坏市场秩序的自主与完整。维护和制约政府权力主要依靠制度和法律。通过制度约束权力的核心内容是政府经济行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的高度制度化。制度化与法治化是一致的，制度化不仅要求法律制定的正规化和民主化，而且要求决策者尊重和履行法律规定的制度，即要求决策体制和决策行为的制度化，从而把低组织化的和非正式的决策变成高度正规化的和有组织的决策。
收稿日期：2001-06-12