法律依据法律保障的实际状况——中美新闻发言人制度之比较，本文主要内容关键词为：中美论文,法律依据论文,新闻发言人论文,状况论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新闻发言人制度是政府控制新闻传播的手段，也是通过新闻媒介和公众沟通的方式，更是实现公民知情权（人权在精神领域的表现）的重要途径。中美两国在新闻发言人制度方面的主要差异在于：对知情权的法律认可和法律保障有显隐、深浅的差别。习知美国新闻发言人制度之法律保障——《信息自由法》与《阳光下的政府法》（即“阳光法案”），对我国新闻发言人制度走向法律化，具有启示意义。
概念之考察
“新闻发言人”的中国式定义是：国家、政党、社会团体任命或指定的专职（比较小的部门为兼职）新闻发布人员。其职责是在一定时间内就某一重大事件或时局问题，举行新闻发布会或约见个别记者，发布有关新闻或阐述本部门的观点立场，代表有关部门回答记者的提问。（注：刘建明主编：《宣传舆论学大辞典》，经济日报出版社1992年版。）相近的美国式定义是“新闻发布官-新闻负责人”，但其英语原文press and public relation officer-press and public relation chief（注：柳闻主编：《大众传播词库》第444页，文汇出版社2000年版。）直接外化了“公共关系”的目标指向，而中国式定义则没有突出实际存在的公共关系之诉求。
“制度”的中国式定义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。（注：中国社科院编：《现代汉语词典》第1492页，商务印书馆1985年版。）“制度”的美国式定义大同小异，但更侧重其法律化的内涵。笔者尚未寻得“中国的新闻发言人制度”之现成定义，将其理解为：新闻发言人及其职责（职位）的“四化”——规范化、规程化、准则化、体系化。“美国的新闻发言人制度”也没有现成定义，鉴于美国是世界上最早提出和发展政府信息化的国家，也拥有迄今为止“国际上政府信息公开方面最为完备的法律”（注：周庆山主编：《信息法》第74页、第27页，中国人民大学出版社2003年版。），笔者将之理解为：新闻发言人及其职责（职位）的经常化、固定化和关涉信息公开化制度的法律化。
因此，是否“法律化”成为中美新闻发言人制度之概念比较的关键。新闻发言人制度包括以下共同的应然含意：一、指面对新闻记者、从事新闻发布的“制度人”（即“非自然人”）；二、以公共关系为目标；三、是实现法律认可的公民知情权之重要途径；四、必须具备以信息公开、信息自由为立法旨趣的法律保障。
具体而言，中美新闻发言人制度都是基于传播学意义的议程设置原理，是政府借由新闻媒体对公众进行“开放、自信、务实、民主的政府形象塑造”之公关手段，其终极目标是隐蔽地引导舆论，进而控制新闻传播。新闻发言人制度不仅是政府与新闻媒体、公众之间的桥梁、润滑剂，也是实现公众知情权的有效法定途径。
但是，中美新闻发言人制度的概念仍有实际区别：我国的新闻发言人制度已经具有第一个含意，隐藏了第二个含意，理念上尚未真正重视第三个含意，缺乏第四个含意。而美国的新闻发言人制度比较全面地涵盖了四个含意。
法律比较
在此需要进一步展开深层次的理论阐述，一是与新闻发言人制度密切相关的“信息自由权”、“知情权”、“信息公开之义务”的法律依据，二是相关的法律保障。
法律依据
公民信息自由权是公民依法可以自由获取、加工、处理、传播、存储和保留信息的权利，（注：周庆山主编：《信息法》第74页、第27页，中国人民大学出版社2003年版。）是公民重要的宪法权利和精神权利，主要包括知情权、采集权、传播权、个人信息保护权与隐私权。其中，知情权是最为重要的基础和前提。如果与公民切身利益密切相关的政情与社情被神秘化，“知情权”就无从谈起；没有“知情权”的实现，公民也就不能按照个人所能选择的方式获取或寻求所希望得到的信息，也就谈不上“采集权”；如果没有知情的前提与采集的自由，自然就谈不上传播权，更谈不上新闻自由在宪法层面的实现。
“知情权”（right of informaion）最早提出于20世纪20年代的西方，当时只是一个学理性的权利概念。它涵盖两个视角：一是从公众（公民）与政府的关系出发，主张公众有从政府获知各种公共信息之权利；二是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者那里获知各种公共信息的权利。一般而言，公众往往委托具有获取信息之职业性质的新闻媒介代为行使知情权；随着网络的兴起和政务、社情信息的电子化，公众也可凭借网络直接行使知情权。
实现公民的知情权、采集权、传播权之前提，是政情和社情的“信息公开”，即破除信息神秘化或信息封锁。实现信息公开的便利途径之一就是新闻发言人制度，而理想的新闻发言人制度应当是法律化的——明确权利与义务：“权利神圣”是法之要义，但绝非意味只享有权利不履行义务的“泛权利化”；“义务与权利相携”也是法之主旨，不能只强调履行义务不享有权利的“泛道德化”。
具体而言，信息公开是新闻发言人的法定义务，同时也是公众知情权、采集权、传播权的保障性前提——非保密性信息理应通过新闻发言人向公众公开，以保障其知情权、采集权、传播权，这是公众的新闻自由在法律领域的实现。反之，新闻发言人也有保密的权利——关涉国家与民族利益的机密、商业秘密、内部信息，均属信息公开义务之例外，公众理应尊重国家、法人、其他公民的合法秘密权。概言之，特定的信息保密是新闻发言人的权利，尊重、理解新闻发言人的这种权利也是公众法定的义务。因此，新闻发言人的义务与公众的权利、新闻发言人的权利与公众的义务均是一体同构的共存关系。
比较而论，我国的新闻发言人制度，更强调“凝聚人心”、“执政为民”等政治诉求，目前虽已从学理上将之提升到信息自由权的法律层面，但鉴于我国“权利被权力化”的人治痕迹未彻底根绝，新闻传播、法律（法制）的独立性不尽如人意，关于新闻发言人制度、信息公开的公民信息自由权的法律界定，还显得比较模糊。
美国的新闻发言人制度，其法律界定是直接的——“公民信息自由权”是高于政治诉求的高位阶概念，这主要在于其公民强烈的“权利神圣”意识和悠久的民主传统。但其对外的新闻传播表明：新闻发言人制度的法律高位阶地位，并不能改变其对外政治及军事的霸权本质，关于1999年以美国为首的北约轰炸中国驻南联盟大使馆和最近关于美军虐待伊拉克战俘之事件的白宫新闻发布，就是例证。
法律保障
我国对公民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律保障，主要散见于高位阶的宪法，但缺乏此等明确的字眼，代之以“公民之言论出版自由”，而且是“不可、应该、必须作为”多于“可以、能够作为”的义务本位。没有专门的信息法，有诸多相关的法规、条例却以限制性、说明性和指示参照性法条，使公民之“知情权”、“采集权”、“传播权”的法律认可与法律保障趋于淡化与消解。
代替公众行使信息自由权的新闻媒体，在缺乏具体有效的低位阶法律（新闻法）保障的传播领域中，未能完全摆脱固有的模式。党的十三大虽然提出了“重大情况让人民知道”的原则，体现执政党对人民知情权的承认和重视，但原则不等于法律：原则的实现取决于执政的意志，法律才是理性的强制力量。
美国对公民信息自由权的法律认可和法律保障则是法典化的：建国之初的《独立宣言》、1791年颁布的《宪法第一修正案》、1967年开始实行的《信息自由法》、1977年的《政府公开法》（要求政府各部门公开一切属于讨论的会议内容，即“阳光法案”），这些都是美国新闻发言人制度法律化的重要根基。
结语
以上比较，只是审视我国新闻发言人制度诸多空白与规范化不足的粗浅尝试，这并非意味我国的新闻发言人制度的法律思路必须照搬美国，而是“有比较才有鉴别”的现实理性使然。
在新闻发言人制度法律化方面，公民如果遭遇（实质性）信息不公开，新闻发言人的法律责任如何追究？公民如何寻求及时的法律救济？新闻发言人的法律例外应当如何把握？这些问题，还有待于进一步探讨、研究。