农民集体所有土地股份合作制的前提和根据，本文主要内容关键词为：集体所有论文,前提论文,土地论文,农民论文,股份合作制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
80年代中期以后我国农村和城镇出现的股份合作经济，是在改造乡村集体经济的基础上发展起来的，旨在构建明晰的产权制度，优化生产要素组合，创造合理有效的利益分配机制，发展社会生产力，提高企业经济效益。从那时起，农村股份合作经济向诸多领域延伸，其中包括土地股份合作制，具体表现形式异常丰富，有的偏重股份制，有的偏重合作制。笔者曾研究过“股份合作制与农业产业化经营”，但对土地股份合作制未作专门考察，本文运用间接资料，仅就土地股份合作制的一般根据，谈些粗浅看法，先从股份合作制的本质内涵说起。
一、股份合作制的内涵
规范地说：“股份合作制是把股份制引入合作制，实行劳动、资金及其他要素的联合，容纳多种所有制，聚集和融通各种生产要素，扩大生产经营规模，发展社会生产力的一种经济组织形式。”“股份合作制是对股份制的改造，对合作制的发展”（高山，1991.7），是社会主义公有制的一种表现形式[1]。它既不同于泛指的股份制， 也不同于一般的合作制。因此，不要把股份合作制混同于一般的股份制，也不要把它说成是纯粹的合作制，它们之间毕竟有着诸多区别。
从产权结构上看，合作制是社员个人占有，股份制是按股份多少差别占有，股份合作制是社员占有与股东占有的结合，形成一种特殊的产权制度。
从要素联合来看，股份制是资金的联合，在股份制企业中是资本支配劳动，合作制是劳动（或业务）的联合，在合作制企业中资本为劳动服务，股份合作制则是劳动与资金的互利联合，叫做劳资两合。
从劳动者与生产资料的结合方式上看，合作制是直接结合，股份制是间接结合，股份合作制既有结合又有分离。在合作制企业中，所有者、经营者和生产者基本上是统一的，在股份制企业中“三者”是完全分离的，在股份合作制企业中，“三者”既不是完全统一的，也不是完全分离的。
从股权和决策制度上看，股份制只能入股不能退股，合作制是进退自由，股份合作制是死股活股并存。在成员权利上，合作制实行一人一票制，股份制实行一股一票制，股份合作制实行劳股结合制。
从利益分配上看，股份制是按资分配，按股份分配资本报酬，合作制是按劳分配，按社员与合作社交易量比例分配红利，股金分红受到限制，股份合作制实行按劳分酬为主，同时又实行有限制的按资分红。
总的来看，股份合作制是股份制与合作制两者的结合体——杂交种，因而具有互补优势。一是可以容纳多种所有制，二是可以融合各种生产要素，其中包括土地；三是可以实现有限的合作和无限的联合；四是在分配上可以兼顾参与各方的利益；五是可以分散风险，稳定经营。所以股份合作制对内能产生很强的凝聚力，对外产生极大的吸引力，适用领域很广，包括农民集体所有土地资源共同开发利用，特别适用于农业产业化经营，能给“农工商一体化、产供销一条龙”经营注入不衰的活力。
股份合作制企业与股份公司和合作社也有若干共同点，具有现代企业制度的基本特征：（1）具有独立的法人资格；（2）具有明晰的产权关系；（3）建立了有限责任制度，实行自主经营、自负盈亏；（4）按照现代企业制度的要求，建立起企业内部的高效运行机制，且是更加开放的经营系统。
二、土地股份合作制的政策法律前提
“农民集体所有土地股份合作制”，顾名思义，是以特定的土地为股份创办股份合作制企业，或以此种土地作为有值要素，实行股份合作制生产经营。无论具体组织形式如何，实行土地股份合作制进行生产经营，都不能改变农民集体所有制和农民家庭承包权，这是一个最基本的政策和法律前提。
新中国成立后，农村农用土地所有制几经变迁，最后确定为“农村劳动群众集体所有制”。这种土地所有制最早始于50年代中期高级农业生产合作社，一直延续了25年，实行家庭承包责任制时，将土地所有权与经营权分离，仍确定农村土地归劳动群众集体所有，实行农民家庭承包经营。对此，《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等法律都做了明确规定。
那末，谁是农民集体所有土地产权的主体？在实践中大约有两种情况。第一种是村集体所有。原人民公社以村为单位设立生产大队，改革后建立了村民自治委员会，由它代表集体，行使土地所有权。村民委员会是村民自治组织，以这种行政组织兼公有财产的产权主体，从法权属性和“政企分开”的角度看，这似乎不顺，但这已是既成事实。
第二种情况是组集体所有。实行家庭承包责任制时，原生产队变成村民小组，由村民小组代表集体，行使土地所有权。从历史角度看，由原生产队——村民小组作为集体土地所有者的产权主体，实际上承袭了当年界定的“队为基础”的产权主体。
不论村集体所有还是组集体所有，由村民自治组织兼任集体土地产权主体，都嫌“名不正，言不顺”，笔者认为，如果在相应范围内建立起以土地为基础的社区合作经济组织或者集体土地股份合作经济组织，就算解决了实际存在的农民集体所有土地产权主体“不够明确”的问题。
实行“农民集体土地股份合作制”必须坚持“农村土地属于农村劳动群众集体所有”和农民家庭承包使用权。任何变相地剥夺农村土地的农民集体所有权和取消农民承包经营权，都是违反党的政策和国家法律的行为，是绝对不能容许的。稳定以原生产队为基础的土地承包关系，是党和政府的一贯政策。1995年中央国发7号文，1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》均明确指出，“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权界限，在全村范围内平均承包”。同时，中共中央、国务院一向认为土地承包权是一项长远政策。我国新的《土地管理法》第14条规定，“土地承包期限为30年”，明确“农民的土地承包经营权受法律保护”。中共十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出，“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权”。很显然，任何地方不论以任何形式实施农民集体土地股份合作制，都不能改变原集体土地所有权的界限，不能强行改变农民土地承包期限。这两个前提是死杠杠、硬约束，谁也无权改变。
三、物权：土地股份合作制的法权基础
众所周知，到目前为止，农村土地承包使用权是作为债权法概念理解和操作的，其基本根据是“承包合同”。从表面上看，农地发包和承包是一种债权关系，但这仅是事物的一面，它还具有实质内涵。农地家庭承包使用权并非单纯的民法调整，主要是由党的政策和国家土地法、环境法、自然保护法等法律来调整。因此，家庭承包土地使用权不是单纯的由发包方和承包方签订的契约关系，即所谓债权关系，而是关系到国家长治久安的一项重大决策，其实质和作用超出或高于债权法范畴。我国《民法通则》规定，民事财产权有依法占有、使用、收益、处分的权利。家庭承包土地使用权作为民事财产权，既有占有、使用、收益权，也有一定的处分权和排他性权利，因此具有物权性质。这种物权性质是承包地抵押、入股、转租等“处置”的法权基础，当然是集体所有土地实施股份合作制的法权基础。
应当明确，农民承包地的物权性质具有特殊性。我们说承包地使用权属于物权范畴，是要表明“土地承包经营权是一项关系国计民生的特殊权利，它是以国家基本政策为指导，受公法调整的一项特殊的行政法律关系，不单纯属于民事法律关系调整”。在这种物权关系中，农业集体经济组织作为集体土地所有权产权主体是发包方，集体土地所有者成员之一，具有劳动能力，以农业为主业和完全行为的农户是承包方，双方构成物权关系主体，集体所有的土地则为这一物权关系的客体。由这种主体和客体的本质所决定，农民承包地使用权具有两面性：一方面具有债权形式，在签署土地承包合同时，双方协商、纠纷处理、使用权的继承等，均运用一定的民法原则；另一方面这种财产关系又具有物权性质，因为集体土地发包权和承包权的行使并不由于运用民法原则而受债权法的限制。因此，有必要修改《农业法》，明确规定农民承包地使用权为物权，土地承包合同为物权合同。
在“集体所有土地股份合作制》运作中，不免发生农民承包地流转，为防止农民承包地使用权受到侵犯，并严格控制土地“农转非”，有必要在明确区分农村集体土地基本用途的基础上，以法律限定农村土地流转范围。要从法律上区分农地和市地，将农地流转渠道与市地分开，不得混淆。对农地租予非农利用应严格限制。要明确规定农地流转仅限农地农用，且以本集体范围内为主，违者追究法律责任。根据各地经验，下列界定对于农地股份合作制具有重要的现实意义。
第一，要规定农地流转原则。例如：（1 ）不得改变农村集体土地所有权关系（与国有土地互换除外）；（2 ）不得改变农村集体土地的农业用途；（3）流转不得逾超土地承包期限；（4）不得任意改变承包合同内容和期限；（5）不得单方撕毁公司，中止承包关系；（6）不得违背群众意愿，强行流转。
第二，要规定农地流转的主要形式。在农地流转约束内实行转包、租赁、代耕、承包权入股、转让承包经营权、互换、抵押、返租倒包等等。有人已对农地流转形式、内容、适用范围、约束条件、操作方法作了初步说明，其中有些方面尚待深入研究，加以具体化。
第三，对于土地“农转非”，应当作为例外或专项条款，严格覆行审批手续，实行有限度的农民承包地资本化，可以入股，并取得分红（土地入股的分红应在村、组、户三者之间公平分配）。
第四，要确立建制镇、乡集镇、小城镇规划区和建成区内土地属国家所有制度。这些土地不属农地范围，应按市地管理，由国家统一规划，限定市地和乡镇外延规模，不可随意扩张；侵占农地。乡镇土地所有权明确属于国家后，当地政府不能再以集体所有名义任意利用乡集镇土地，有利于保护耕地。
据有关报告称，近几年来各地不时发生农地非农利用情况。一些地方农地出租绝大多数不是农地农用，而是给二、三产业作堆栈、仓库修建临时性和永久性房舍，有的租给邻村作建房之用，且租期长达30—50年，有的以建开发区为名挪作非农利用。有的租了再转租，进行土地投机。有的官商合伙，以低微的“补偿金”剥夺农民的承包地，进行房地产开发。乡镇政府从土地流转中搞钱，作为地方财政的一个来源。如此等等，在不同程度上侵犯了农村集体土地所有权和农民承包土地使用权。
四、股份合作制的适应性和发展前景
股份合作制具有很广的适应性，特别适用于农业产业化经营。农民集体所有土地实施股份合作制，具有良好的发展前景，但对农地非农利用必须严加限制，务必防止各种形式的扭曲。
（一）股份合作制适用于农业产业化经营。农业产业化经营代表了农村经济和市场农业的发展方向，股份合作制代表了农村经济新的产权制度和新的发展机制，它们把农业与相关产业、农业与市场、生产与消费有机地联结起来，把农民利益、企业利益和各类服务组织的利益紧密地联结起来，三者相辅相成，互相促进，有利于农业产业化经营健康发展。因此，有的地方明确提出要走“农业产业化经营+股份合作制”之路[2]，似有普遍意义。
这种制度安排之所以适用于农业产业化经营，是因为它具有股份制与合作制相结合的优点，能够发挥多层面的促进作用。
——能够将家庭经营式的小生产（原料性和自给性生产）与社会化大生产（农产品加工和销售）结合起来，形成聚合规模经济，又能稳定和完善家庭承包责任制。通过股份合作制将农户的小生产、农产品加工和销售诸环节联结成为产加销一体化的产业链条，把家庭经营聚合成大群体，又不打破家庭承包经营制，而且农户入股的股权可以继承、转让和馈赠，实质上承认农户对土地的承包权和使用权，并使其价值化。这样的制度安排不仅从根本上稳定了家庭承包责任制，而且弥补了农户小生产的缺陷，使农户经营产生新的生机和活力。
——能够实现生产要素的合理组合、优化配置。通过股份合作制，实现多元投资和投入主体自愿联合，可以充分发挥自身的优势，或以土地，或以资金，或以劳动力，或以技术入股，并按照农业产业化经营的要求，把这些生产要素有机地结合起来，多层面、全方位地参与农业扩大再生产全过程，从而促进商品生产的发展。
——能够构建完整的产权结构，产权明晰，利益直接，责任分明，从而激励多元主体的生产经营积极性。实行股份合作制，界定了集体与农户的产权，较好地解决了集体经济与农民的利益关系，界定了投资者、劳动者和经营者的利益关系，使多元主体利益大体均衡，既联股联利又联风险，从而使各方多重积极性得到最佳结合和充分发挥。
——能够构建一种与生产力发展、与市场经济相适应的合理的经营机制，有利于吸纳多方资金，增加农业投入，促进农业综合开发，发挥区域比较优势，发展区域经济，提高农业的整体经济效益。在股份合作经济中，效率、效益属性成为主流意识，因而具有较强的凝聚力。
（二）土地股份合作制的发展前景。前几年我们研究“农业产业化经营与股份合作制”时发现，各地农户以承包地直接入股者并不多见，但农户以土地为基础与有关企业结合共同经营者却颇多。一些地方实施产业化经营，农民以承包地产品（原料）收入入股，或者按产销合同关系将承包地产品（原料）交售给“龙头”企业加工后销售出去，都属于或近似于这种类型。
有些地方以股份合作制开发荒废地和低产地资源，发展生态农业，创造了新经验（如陕西人达公司）。有些地方农民以承包地入股，与有关公司企业联合进行农业开发，发展集约化、高效率、高价值种养业，按股份合作制机制运作，提供了很有价值的经验。
土地股份合作制作为农村社区合作经济制度模式具有普遍意义。实行家庭承包责任制以后，农村以土地为基础的社区集体经济组织被称为社区合作经济组织，并不名正言顺，或者说名不副实，因为它们大多是改革了的集体经济的遗产，而无合作制的本质内涵和运作机制。解决这个问题可供选择的办法是，按照股份合作制原则，以农村土地集体所有权和农民承包土地使用权为基础，在相应的社区内组建土地股份合作社。这种土地股份合作社应当是农村集体所有土地的产权主体，以拥有承包地的农民为社员，除土地股外，还设资金股，仿照实行股份合作制的产业以经营系统运行机制来运作。笔者认为，这种集体所有土地股份合作社作为改造以集体公有土地为基础的社区集体组织的制度创新，可以成为农村社区合作经济组织的适宜模式，很值得深入研究，布点试验，取得成功经验后在全国推广。
（三）一种不能仿效的试验。笔者指的是广东省南海市所谓“土地股份合作制”试验。据国务院发展研究中心杨希雨等中外人士的调查，南海市的试验旨在便于农地转为非农利用和发展非农经济，仅是股份制而非股份合作制，并且认为“南海市农村土地使用权制度改革试点的观点是错误的”。
1.南海的试验与1998年新的“土地管理法”相抵触。“土地管理法”要求赋予农民30年稳定的土地使用权，南海的试验恰恰相反，将土地使用权缩短。耕地的租赁期限改为3—5年，果园地的租赁期限改为10—15年。试验违背“土地管理法”的要求，没有对农地转为非农利用加以限制。事实上，将农地转为非农利用正是南海试验的基础。南海股份制试验没有按照“土地管理法”的规定要求股份公司划定基本农田。
2.南海股份制试验中以高投资办法实行所谓规模经营，不仅此种做法没有仿效价值，而且也不符合可持续发展的要求。唯一的集体农场拥有农地800亩，每亩得到5000元的投资补贴，即每公顷约合9000美元！ 该项试验的结果没有提出证据可以证明所办的“规模经营农场”能给小块土地的耕作带来任何好处。甚至没有证据证明单位产量得到提高。本来向大规模、资本密集型农场的过渡应该是渐进的和自愿的，且由市场经济规律来决定，应该竭力避免，靠行政手段强制推行。
3.南海股份制试验导致农用地减少，并且诱发农民的短期行为。该市的试验主要是先把农民的承包地收回集体，然后由集体组建股份公司，并根据农户家庭大小向农民分配股份。股份公司的成立主要有两种模式：一种是行政村或自然村的所有土地和其他资产经评估作为投资入股，然后根据评估的结果给农户配股。大约有40%的股份公司是采用这种方式成立的。另一种是以土地作为唯一的资产入股，并根据三种做法给每个成员配股（达10股）：（1）基本股， 生产队的所有成员都可以得到一定数量的基本股；（2）承包权股， 根据自实行家庭承包制以来每个成员承包土地的年限配股；（3）劳动贡献股，根据年龄配股。 这三种配股方式在理论上有两种不同的比例，即4∶3∶3或3∶4∶3。大约60%的股份公司是以土地作为唯一资产入股成立的。集体收回的土地分别用于农业生产、工商业开发和住户建设，后两者占用的耕地通常超过一个村全部耕地的1／2。很显然，南海实行土地股份制的目的是为了有利于农地转为非农利用，不是为了增加农业用地，改善农业生产，或者更有效地利用生产资料，或者对农民的土地使用权以市场价给予可以接受的补偿。这样做的直接结果是大幅度减少耕地，减少量为8%至65%不等。杨希雨等所调查的7个村，耕地减少25%的有4个村，减少30%以上的有3个村。同时，由于股份公司将农民租赁期缩短（3—5年）， 农民土地使用权的稳定性大大降低，就有可能使承租人注重短期效益，而尽可能减少投入，这势将降低土地的质量。
4.自留口粮田的分配不一致，限制了农户为家庭消费和在市场上出售粮食的机会。在那些分到自留地的农户中，每个成员分到自由地0.04—0.2亩。和南海实行土地股份制以前相对应，在承包责任制下分到1.3亩农地的，现在只分到0.04亩；在承包责任制下分到0.8亩农地的，现在仅分到0.2亩。所有的自留地都必须以征粮的形式缴纳农业税， 有一位农民每年每亩需上缴150元， 另一位农民除自留地必须缴纳农业税外，还须对作为投资入股而改作他用的农地交纳农业税。分到的自留地使用期限不等，从无期到5年， 那些有固定使用期限的在使用期满意味着又将进行调整。有的股份公司甚至对基本农田的分配也带有很大随意性，没有长远打算。有一个股份公司得到基本农田150亩，按成人每人0.2亩，小孩每人0.1亩租给农户。每亩每年租金500元，租期仅为两年（期满重新调整）。如果农民不接受这份租地，则该农户每亩每年可得到600 元的补偿。在南海，非农用途对土地需求很高，公司不怕农户不租地。
5.在南海，土地股份的转让和继承是有限的，尽管官员们说希望增加股份的可转让性和可继续性，但在现实中还远非如此。由于目前股份不能抵押，就不可能通过抵押而得到所需的贷款。股份不能继承，同样限制了资源有效转让，而且使得有可能继承股份的年轻家庭成员不能对缺乏资金的企业投资。可见，南海的土地股份制对土地的资本仅是很有限的和封闭的，不利于资源的有效流转。
6.南海的土地股份制进程缺乏广泛的公众参与，似乎也无退股的自由选择。据上述人员的调查，南海实施土地股份制的透明度很差，农民参与度较低，大约只有一半参与了这一过程，而且股东似乎不是能够真正选择退股并保留农地。在该市农村1937个生产队中，只有两个没有实行土地股份制，这可以说明南海的土地股份制是强制推行的。这种做法本身与股份合作制相去甚远。
笔者未去南海做调查，但认同他人调查后形成的观点，可能与当地官员看法不一致，若有所得罪，请能谅解。我同调查人和Dave Bledsoe等四人的文章一样认为，如果南海市委、市政府希望将股份制永久化，并且真的实行股份合作制，那末，该市必须根据新的“土地管理法”的规定和股份合作制原则，对试验中所作的不当安排重新加以评估，纠正偏离国家法律和政策的部分，从而使土地股份公司的运作得到规范和完善。南海的土地股份制和股份公司的运作是能够得到进一步完善的。
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