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把社会主义市场经济体制确立为改革的目标，标志着中国的改革已进入全新的历史阶段。这个阶段行政改革滞后于经济改革所引发的矛盾和危机日趋明显，创新政府行政势在必行。
一
改革开放以后，政府行政开始按照市场经济发展的要求重新设计和动作。但是，从整个改革的实际操作和进程看，政府行政改革滞后于经济改革，政府行政不适应社会主义市场经济发展的要求。具体表现在两大层面。
1.政府生产力危机
政府生产力是指有价值的投入和价值的产生之间的比率。它的基本内涵在于：①政府投入与政府产出之间的比例。这体现和显示了政府的效率。②政府的管理和服务比较充分体现低成本原则，即政府是廉价的政府。③政府行为成为实现政府目标的直接过程，充分体现民众需求和为人民服务的宗旨。
提出并强调政府生产力的原因在于，政府占有并使用的资源包括权力、财力、人力、物力等，都是有限的，必须要以较少的投入来获得较大的产出。计划体制是一种低效率的制度安排，而市场体制则是高效率的制度安排，选择市场体制不仅意味着解放和发展社会生产力，同时也是解放和发展社会生产力。我国政府生产力危机并不在于政府的性质，而在于作为政府一般，必然存在着某些共同的缺陷或难以超越的限度：①政府也是经济人。政府利益、官员利益并不完全等同于社会现实的公共利益，政府及其官员本身也面临着一个评价、政绩、生存和发展的问题。②政府政策的低效率。政府行政能力是有限的，因为，政府没有能力使政策达到完美的境地，政府财力是有限的。③政府机构工作的低效率。政府机构工作的低效率的原因在于，政府拥有的信息不对称，缺乏竞争和激励。④政府部门的自我扩张。这包括政府官员的增加、机构膨胀、支出水平的增加。⑤寻租。寻租就是政府行政权力形成的租金，即寻求人为短缺资源的租金。寻租行为的结果是社会资源的浪费和政府存在腐败。
政府行政是要消耗和投入成本的，必须要考虑成本与收益间的比较，否则就会出现政府生产力危机。中国模式转换时期，政府生产力危机的突出表现在于，政府行政大多不计成本，对公共物品的供给，超出社会财富最优分配时所需要的数量，因而导致社会资源的浪费。政府生产力危机以政府行政效率和效能低下为主要特征，实质上是政府管理体制的危机。
2.政府职能危机
改革开放以来，政府职能转变有明显进展，但是还没有最终走出危机状态。这表现在：政府不仅是企业投资主体，而且是经营管理主体，政府陷入企业的债务、融资、管理的具体微观事务，而政府所具有的市场环境建设、公共产品的供应、宏观经济调控、社会保障和社会公平等职能却未能履行。企业却履行着政府职能，提供社会公共产品，诸如教育、医疗、住宅、社会保险和保障等。这样，政企职能混同不清、相互替代，政府职能短缺和过剩并存，出现职能危机。
中国改革一直以行政性分权为主，即将中央政府的权力下放到地方政府，地方政府又将本应归还给企业和社会的权力截留下来，用地方政府替代中央政府继续对企业和社会进行管束。行政性分权没有能使企业真正成为市场主体，履行政府职能就缺乏合格的微观基础。在中央与地方各自利益明晰和独立的情况下，地方政府对于中央政府宏观调控职能实施的逆向调控，使得中央政府职能出现危机。逆向调控主要是指地方政府对中央政策的随意放大或任意截取的行为。在经济发展时期，对中央发展政策随意放大，以行政手段来加速经济发展，不计成本、不顾效益地攀比经济发展速度，竞相扩大投资规模，宏观经济面临通货膨胀和经济波动的威胁，国民经济面临不可持续发展的困境。在经济调整时期，地方政府对中央调控意图予以“变通”，抵消中央调控政策的作用，中央调控政策被扭曲变形或截取架空。结构调整是中央调控政策的内容，而每次调整都不能到位，其重要原因在于地方政府投资中的短期行为。由于利益驱动，加工业盲目扩张、低水平重复，生产能力过剩，规模效益低下。
并且，由于投资体制和财政体制的改革，投资主体多元化，预算外收入占整个财政收入的比重逐年攀升，中央政府调控手段也显得苍白无力。在地方政府的逆向调控下，中央政府最显效的调控手段，只能是计划经济的方式，而不是市场经济的方法。这种调控手段的恶果就是在局部导致旧体制的复归，政府职能危机不可避免。
二
笔者认为，出现政府生产力危机和政府职能危机的主要原因在于：
1.行政价值的偏向
中国是一个行政权力统治的国家。政府全能的行政价值占据主体地位。政府全能的行政价值是以计划经济作为体制依据的，新旧体制交替过程中，人们没有对原有传统行政价值清算和消除，而新的行政价值尚未建构和形成，经常出现行政价值的盲区或偏向，这是出现政府生产力危机和政府职能危机的思想价值原因。
在全能政府思维定势下，人们将政府视为一个无所不知、无所不能的超人，政府对整个国家的经济和社会生活包括私人生活领域实行高度地控制。尽管中国的改革已进行了十七个年头，但是，人们终究还没有走出行政本位以及官本位的权力架构。
全能政府是以政府万能假定为前提的，因而，政府权力侵入和直接干预社会一切领域和层次，对其实行全面、严格、直接、深入而细致的管理和控制。全能政府的行政价值取向必然导致集权政府，形成一种把政府、经济、文化等一切都统管统揽起来的过分集权体制，其弊端不言而喻。全能集权政府模式促成了人身依附，对国家的崇拜和依赖，以及官本位的行政文化的形成。同时，因为管事太多而增设机构和人员编制，增加了行政成本，降低了行政效率和效能。
传统的行政价值观认为，政府不仅是全能的，而且也应该是至善的。至善政府的行政价值表明，政府及其官员的行为取向都是全心全意为人民服务的，他们是人民利益的全权代表。这种行政价值导向下，必然忽视对政府权力的内在平衡和外在制约，促成替代人民当家作主的人治政府管理模式的形成。
2.全能型的行政权力结构
在全能政府、至善政府行政价值支配和指导下建立的行政权力结构必然是全能型的，形成的是自上而下的能包揽和容纳企业、社会、公民个人一切权力的行政权力结构。
全能型的权力结构，概括起来说就是高度集权的权力结构。所有决策均由中央政府决策机构在宏观水平上作出。这种决策结构存在条件是，决策所需的信息可以以很低的费用轻易获得，决策所及的所有对象的价值偏好是完全一致的，市场是多余的。而在市场经济体制下，决策主体分散化，否则就不能及时、适时的作出决策。显然，完全集中的决策结构并不适应市场经济的发展。
以上的权力结构具有浓厚的全能政治色彩，国家政治行政权力压倒一切，政府行政权力可以渗透扩张到社会一切领域。尽管改革开放以来，经济市场化、利益多元化、文化世俗化取得很大进展。但是，迄今为止，政府把握着原本属于社会的生产、分配、交换职能，稀缺资源的配置仍是政府的特权，与市场经济相适应的政府自律的权力运行结构和运行机制难以形成。
社会中介组织是介于国家政治组织、行政组织与行业、企业、社会集团之间的各类社会组织。但是在高度集中的权力结构下，权力集中在党委和政府手中，政府直接管理社会和企业事务，作为微观与宏观桥梁的社会中介组织没有存在的必要。由于缺乏合适的土壤和氛围，社会中介组织功能残缺或变形，组织结构不完善、不到位；反过来，社会中介组织的缺位或失范，将直接影响政府宏观调控、间接管理功能的发挥，导致直接干预经济、社会生活的旧体制的复归。
三
显而易见，在体制转换过程中，正确定位政府地位，重塑政府职能，建构与现代市场经济相适应的政府模式，是一项无法回避而又十分迫切的历史重任。为此，我们必须全力以赴，大胆而审慎地做好这项工作。
1.校正行政价值，树立新政府观
行政价值作为政府行政对行政体系和行政行为存在的理想状态的稳定信念，在整个政府行政系统中起着灵魂作用。从一定意义上说，行政价值体现着对政府行为的认同，决策着政府功能与内在构造。因而，必须把校正行政价值、树立新政府观置于政府模式转换的首位。
从取向意义而言，行政价值应适应社会主义市场经济的要求和变化。①生产力取向。解放生产力、发展生产力是社会主义本质在生产力方面的体现。生产力标准是衡量社会进步，检验一切工作的根本标准，也是改革得失成败的检验标准，因此，必须校正和扭转离开生产力的发展，政府行政政治化的偏向，把解放和发展生产力作为政府最核心的职能与任务，创新和建立与社会化大生产相容的现代政府行政。②民主取向。在政府行政中，民主的基本含义是多数人的统治管理。实际动作中的行政民主是在多数人同意、委托、监督和制约之下进行的少数人管理。权力异化的经济基础本质在于行政权力与经济权力的合二为一。为了防止公共权力异化为谋私的工具，必须实行行政权力与经济权力的二元分离。从一定意义上说，市场权力是对政府行政权力最有效的制衡和约束。③市场取向。在市场经济条件下，必须坚持政府行政的市场取向。政府要让企业走向市场，通过市场实现生产要素的优化组合，资源的合理配置、资产的最大增值与经济效益的不断提高。政府只负责那些市场不能或不能完全调节的部门或领域，如国防、外交、社会治安、教育、基础设施、宏观经济，尽量缩小政府职能范围，以使政府不致沉溺于众多的具体事务中。市场取向要求提高政府生产力、降低政府行政成本。这就要求政府运作系统以政府行政组织资源为基础，在一定的行政组织基础上对行政资源按市场化的方式进行配置，最终达到用最小的行政资源投入取得尽可能大的行政效率的目标。
2.创新政府职能，建构新政府权力结构
创新政府职能，意味着将完全改变现有政府与社会合一的关系，逐步转变为社会在市场的推动下相对独立于政府的关系。
(1)政府将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会，真正体现公共权力的本质。一是实行政企分开。政府还权于企业，企业不再作为政府附属物。政府致力于市场培育，集中力量进行总量平衡和宏观调控。二是实行政事、企事分开。政府将社会性、群众性、公益性、自我服务性的事务从行政机关中划出，交由相应的事业单位和中介组织承担。(2)政府不以公共权力主体的身份介入私法关系。经济主体之间是平等的双边契约关系，政府作为公共权力的身份只能是保护这种自由的契约关系，保护平等竞争和机会均等，而不是以权力主体身份，对经济生活实行超经济强制。至于政府以国有资产所有者身份在私法范围内出现，则必须遵循市场交易规则，遵循规则的前提是政府与权力主体身份分离。(3)市场引入。市场引入能够更充分和广泛的利用市场力量和社会力量，推行公共服务社会化，并且降低行政成本，提高行政效率。为此，可以借鉴下列形式。①政府业务合同出租。即把政府的一些工作任务推向市场，竞争获胜者与政府主管部门签订合同。前者完成合同规定的任务，后者支付合同约定的报酬。诸如，环境保护、决策咨询等项目。②以私补公。打破政府垄断，在政府的调控下，把私人资金引入到政府包揽的事业中，如教育、低价住宅，从而弥补政府财力和服务的不足。③公共服务社区化。鼓励和支持社区组织、自治组织参与公益事业，控制犯罪。
3.确定政府功能的合理边界，规范政府行为
政府也是经济人，也常常因为政治上的约束，而无法依据科学的标准自我约束，使自己向社会索取的成本与其创造的组织收益相对称。尽管如此，中国政府作为全心全意为人民服务的政府，需要有始终能够合理的自我约束的尺度，这是创新并规范行为的重要依据。
(1)经济的尺度。如果政府提出的收益所引起的成本与其收益量是相对称的，那么由政府在这方面提供的服务就是合算的。如果政府提供的服务与其收益不对称，那么政府提供这方面的服务在经济上就是不合算的。因而，政府功能的发挥和到位，要受经济约束。诸如：①财政约束。以政绩为目标的政府行政，其财力支撑来自财政赤字和政府税外收费。在一定情况下，政府财政支出以财政收入为限度，财政支出一旦超出了企业和居民的承受能力，政府行政的基点就会失衡。②分配约束。政府坚持效率优先、兼顾公平的原则：一是处理好区域之间的发展不平衡问题；二是将社会成员的收入差距调节在适度范围内。
(2)政治的尺度。政治的尺度主要是成本的配置和收益的分配问题。如果政府提供服务，能够使得一部分收益，另一部分人受损，那么，政府必须考虑其行为的政治约束。
如：①宪法约束。政府的具体行政行为和抽象行政行为是绝对不允许闯宪法禁区的，政府行政活动只能在宪法允许的范围内进行。②程度约束。政府行为必须要符合程序，否则就会滥用权力，导致行政系统的紊乱和社会政治混乱和无序。某项政府功能的实现即使是在经济上合算的，但是如要超越了政治尺度那么该项政府功能也是不合理的，应规范在允许的范围内。