我国农村义务教育贫困生资助制度的回顾、问题及对策——以西部地区为例，本文主要内容关键词为：为例论文,西部地区论文,贫困生论文,对策论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G725 [文献标识码]B [文献编号]1009-1173(2010)04-0008-04
长期以来，我国农村义务教育实行三级办学、两级管理和“以县为主”的管理制度，农村义务教育的发展水平有了很大提高。在肯定农村义务教育取得巨大发展的同时，也应该看到当前我国义务教育投入体制过于单一，在很大程度上阻碍了农村义务教育的发展，很多贫困学生并没有得到最有效的资助。从2008年“两免一补”政策在全国范围内普及后，在很大程度上减轻了农村贫困家庭的负担，保证了一大批贫困家庭子女入学。不过，虽然义务教育财政重心上移，但是“以县为主”的管理体制对于财政能力薄弱的县来说还是一种极大的负担，难以保障义务教育经费的投入。2005年12月24日国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出农村义务教育经费“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的基本原则；同时提出全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学费资金由中央和地方按比例分担，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4。国家明确了义务教育财政分担体制，对贫困家庭学生更加重视。但是由于我国多数农村地区基层财力匮乏，国内资助规模不可能在短期内建立起来，因而进一步细化财政分担责任，建立完善的义务教育贫困学生资助制度，是当前亟待解决的问题。
一、我国农村义务教育贫困学生资助制度的发展概况
(一)政府单一资助主体时期(1949年-1996年)
1949年新中国成立后，实行高度集中的计划经济体制和财政体制，国家各项教育经费均由财政统一支出。1975年以后，中央把基础教育的管理权下放到地方，由地方财政安排。这一时期从教育成本负担情况来看，基本上是由国家和受教育者个人负担，绝大部分直接成本由政府负责，个人承担的比例很少。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出将发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育分级管理、分级办学的方法。1986年《义务教育法》规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费，国家设立助学金，帮助贫困学生就学”。这一时期，中国农村基础教育的状况没有得到明显的改善，相当一部分地区仍未普及小学教育，许多适龄儿童、特别是女童甚至不能接受最低水平的基础教育。这一时期，教育筹资渠道由单一渠道变为中央财政与地方财政双重渠道，多渠道筹资教育经费的机制初现端倪。1992年《义务教育法实施细则》中对贫困学生的资助政策是：“对家庭经济困难的学生，应当酌情减免杂费。依照义务教育法第十条第二款规定享受助学金的贫困学生是指：初级中等学校、特殊教育学校的家庭经济困难的学生，少数民族聚居地区、经济困难地区、边远地区的小学及其他寄宿小学的家庭经济困难的学生。实行助学金制度的具体办法，由省级人民政府规定。”不过，这一细则实际上仍比较空泛，例如没有规定享受助学金的贫困标准[1]。
在实施《义务教育法》的地方性法规中，1990年《甘肃省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》中规定，“对接受义务教育的学生免收学费，家庭经济困难的学生可减免杂费，减免杂费的金额，由当地政府核实拨给教育行政主管部门。”该办法第十五条还规定：“在初级中等学校和少数民族地区、贫困地区的寄宿制学校，实行助学金或奖学金制度，帮助家庭贫困学生和少数民族学生就学。”1992年《青海省实施＜中华人民共和国义务教育法＞办法》规定：“鼓励各种社会力量和个人自愿捐资助学。按照国家规定设立助学金，帮助贫困学生和少数民族地区的学生就学。”这些内容只是提出对义务教育阶段贫困学生和少数民族地区的学生进行资助，但是并没有提出具体的实施办法和措施。
(二)政府、非政府组织共同资助时期(1997年-2002年)
这一时期是国家教育经费多渠道、多方式筹集时期，儿童失学问题在这一时期比较突出。20世纪90年代，“希望工程”成为中国农村普及九年义务教育的重要力量，资助了238万多名失学儿童重返校园，随后，“春蕾计划”、“烛光工程”等非政府组织资助义务教育儿童入学项目相继出现[2]。在这一时期，我国签署了《世界全民教育宣言》等国际文件，义务教育贫困生资助工作在我国有了进一步的发展。
20世纪70年代末以来，以世界银行和联合国所属机构为代表的国际组织在中国开展了一系列教育捐助项目，其地域以中西部地区为重点，这些援助加快了西部基础教育发展和普及九年义务教育的进程[3]。对西部基础教育影响较大的主要项目有“世界银行教育贷款贫困地区基础教育发展项目”，先后实施了五个具体项目，简称“贫困一、二、三、四、五项目”。对甘肃地区实施的项目有中英甘肃基础教育项目、中欧甘肃基础教育项目等。这些外资项目极大地帮助了农村义务教育阶段贫困学生就学，对西部地区农村义务教育的发展起到了重要作用。
1997年10月20日，原国家教委、财政部印发的《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》提出，在“九五”期间，国家将从中央财政安排的“义务教育补助专项”和“民族教育补助专项”中划出1.3亿元，设立“国家贫困地区义务教育助学金”，资助范围是纳入“国家贫困地区义务教育工程”的部分国家级贫困县，主要用于补助家庭经济困难的农村学生的杂费和课本费，这一政策对农村贫困地区的学生更加倾斜。
2001年6月发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出，“要抓住西部大开发有利时机，推动贫困地区和少数民族地区义务教育发展，各级人民政府要完善并落实中小学助学金制度，从2001年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，在农村地区推广使用经济适用型教材。采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担。”这一政策奠定了义务教育“两免一补”政策的资助框架。
这一时期，义务教育贫困学生资助政策有了较大的发展。首先，作为非政府组织的援助计划，影响深远的“希望工程”对农村义务教育发展作出的贡献不容忽视，世界银行和联合国机构在中国实施的一系列教育捐资项目，覆盖了除西藏以外的所有西部省区市，大大加快了西部基础教育的发展，直接推动了西部地区普及九年义务教育的进程。其次，中央政府开始加大承担义务教育经费的责任，提出了“两免一补”政策，虽然没有明确财政分担责任，资助范围也比较小，但是中央政府在资助义务教育贫困学生方面做出的努力是值得肯定的。
(三)以政府为主导的资助时期(2003年-2009年)
由于世界各国义务教育普遍实施免费政策，农村义务教育阶段学生因贫困而辍学的问题成为人们关注的焦点。根据我国九年义务教育的法定要求，义务教育阶段辍学率不能高于3％这一国家控制标准。但事实上，许多农村地区的辍学率远高于这个标准。根据教育部2005年发布的数据，2004年全国义务教育普及率已经达到93.6％，但完成率仍然偏低，小学教育完成率在89％，初中教育完成率仅达76％，问题主要在于农村学校辍学率高。虽然世界各国义务教育经费来源都是多元化的，但政府公共投资是义务教育投资的主要财源。根据亚洲开发银行的分析报告，中国现已完全具备实行免费义务教育的国力与财力，应该不断地加大财政投入，确保中央政府和省级政府担当义务教育投资主体，使义务教育免费制度得以完全实现。
正是在这一背景下，义务教育贫困学生资助制度迅速发展起来。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要建立健全家庭经济困难学生就学制度，争取到2007年时，全国农村义务教育阶段经济困难家庭学生都能享受到“两免一补”待遇，不因家庭经济困难而失学。
为贯彻国务院的决定精神，我国从2004年秋季新学期开始，再次大幅度增加中央财政专项资金，将免费教科书发放范围扩大到中西部农村义务教育阶段所有家庭经济困难学生，同时推动各级地方政府落实免杂费和寄宿生生活费的政策。到2005年，中西部农村400万义务教育阶段贫困学生基本上得到了免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费的“两免一补”资助。2005年2月，国务院办公厅转发《财政部、教育部关于加快国家扶贫开发工作重点县“两免一补”实施步伐有关工作意见的通知》，确定建立农村义务教育经费保障机制，在2005年至2010年的5年内，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生提供免费教科书并补助寄宿生生活费，提高公用经费保障水平。这标志着我国农村义务教育进入到一个新的发展阶段。
二、“两免一补”政策实施后我国农村义务教育阶段贫困生资助工作出现的新问题
从2008年开始，“两免一补”政策在全国范围内普及，实现了农村贫困地区学生教育机会公平。全免的义务教育保证了每一个贫困家庭子女都能入学，在此基础上，将贫困生与非贫困生置于同一起点。但是，由于没有明确细化各级政府的财政分担责任，“两免一补”政策实施后，由于基层财力匮乏，产生了新的问题。
(一)国家教育投入尚不能完全满足需求
在经济学上，教育被称为公共物品或准公共物品。一般来说，义务教育属于公共物品。从教育投入占GDP的比重来看,2(007年国家财政性教育经费占GDP的比重为3.3％左右，离政府提出的4％的目标还相距甚远。一直以来，西部农村地区义务教育发展水平明显落后于中东部地区，少数民族地区更是如此。虽然国家在财政转移支付方面加大了对农村教育的投资，少数民族地区一直受到国家各项优惠政策的扶持，但是义务教育资金缺口仍然很大。2003年，甘肃省普通小学生均预算内教育经费为742.54元，宁夏为815.51元，新疆为1258.62元。据沈百福、王蓉的测算，若我国小学和初中预算内生均教育经费占人均GDP要达到15％和20％，则具体分别为1100元和1500元左右，而这还仅仅是北京、上海等直辖市同类指标的1/3。如果这个最低保障标准都达不到，义务教育的普及工作难以完成。按照上述标准测算，将小学生均预算内教育经费低于1100元的县(市)全部提高到生均1100元，需要各级政府增加经费430亿元；将初中生均预算内教育经费低于1400元的县(市)全部提高到生均1400元的标准，各级政府要增加投入325亿元，即我国基础教育经费投入的财政缺口合计约为750亿元[4]。2008年，甘肃省普通小学生均预算内公用经费为609.8元，宁夏为1144.86元，四川为703.5元。这与北京、上海的差距还是相当大，该指标北京为2951.59元，上海为2844.93元。
(二)基层财力匮乏，配套资金难以到位
根据“两免一补”政策规定，免学杂费资金由中央财政和西部地区财政分担，比例为8：2。这已经极大地减轻了地方政府的压力。然而，在我国西部少数民族地区，农村贫困家庭学生的比例较高，即便中央财政负担80％资金，地方财政还是感到压力很大。在国家划定的“国贫县”中，西部地区所占比例较大，这些地方大多是自然条件恶劣、经济发展落后的地区，县、乡两级政府财政收入非常微薄，有些乡镇一年的财政收入根本不足以提供“两免一补”资金。在经费投入无法保障的情况下，大多数学校只能缩减开支。
(三)寄宿生生活补助标准偏低
西部少数民族地区义务教育发展基础差，人口居住分散，少数民族自治县有很多都是国家级重点贫困县，县级政府财力较弱，入不敷出，严重依赖上级财政转移支付，故义务教育资金缺口很大，而转移支付的支持力度也有限。“两免一补”政策虽然规定由地方政府来负担所需资金，但并没有具体规定是由哪一级政府来承担以及具体承担比例。以农牧业为主的少数民族地区由于居住分散，大多数学生都需要寄宿。2007年财政部、教育部颁布的《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》中，提出对中西部地区参照各地现行政策和生活水平，义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费基本补助标准从2007年秋季学期起执行，具体标准为小学生每生每天补助2元，初中生每生每天补助3元，每年在校天数按250天计算。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生的比例由省级财政、教育部门根据当地实际情况确定，中西部地区可在中央确定的基本标准的基础上，根据实际情况调高标准，调高标准所需的资金由地方财政负责解决。虽然国家名义上提高了贫困寄宿生的补助标准，但是具体实施还是要依靠地方财力。
三、我国农村义务教育贫困学生资助制度的对策
(一)政府仍应担当农村义务教育贫困生资助主体
1.国家财政支持是实现农村义务教育贫困生就学的基础性条件
教育发展受经济条件的制约，农村义务教育的发展对经济发展的依赖尤为明显，我国义务教育的发展历程清楚地表明农村义务教育的发展离不开国家的财力支持。在我国义务教育实行“分级管理，地方负责”管理体制的时期，地方政府财力充足，义务教育得到快速发展。随后，税费制度改革极大地削弱了地方政府的财力，教育负债问题逐渐严重化，大量贫困学生辍学，成为社会关注焦点，义务教育的发展陷入一个相对困难的时期。直至国家实行“两免一补”政策以后，义务教育全免制度才真正建立起来。可见，农村义务教育对于国家财力的依赖程度相当高。国家统计局公布的数据显示，改革开放以来，我国经济总量占世界的比重不断提高，2008年已达到6.4％，位居美国和日本之后，居世界第3位。根据世界银行资料，折合成美元，我国2008年国内生产总值为38600亿美元，相当于美国的27.2％、日本的78.6％。到2008年，国家财政收入已经超过6万亿元，达到61317亿元，比1950年增长985倍。国家财政收入迅速增加，有效地提高了政府的宏观调控能力，雄厚的财力为推进免费义务教育的发展奠定了坚实的基础。
2.国家政策是构建农村义务教育贫困学生资助制度的保障
国家有关贫困学生资助制度的法律和文件，如：1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年的《义务教育法》、1993年的《中国教育改革与发展纲要》、1997年的《国家贫困地区义务教育助学金实施办法》、2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、2005年的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》以及2007年的《教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》，提出要合理确定“一补”政策覆盖范围及标准，做到“应补尽补”，确保家庭经济困难寄宿生不因生活费问题而辍学。国家政策对农村贫困家庭学生的支持是最终实施免费义务教育的根本保障。
(二)建立中央和地方两级政府分项目、按比例分担的机制
长期以来，我国义务教育实行“以县为主”的管理体制，这种教育管理体制将义务教育权力下放到县乡一级，对于财政能力非常薄弱的县级政府来讲无疑是沉重的负担。这种管理体制在投入的财权和事权方面不对称，是农村义务教育经费短缺、整体发展迟缓的体制性根源。这一时期，农村贫困学生失学问题异常突出，虽然国家制定相应的政策来资助农村贫困学生入学，但是这种暂时性的资助政策只能帮助一小部分贫困学生入学，绝大多数贫困学生的入学问题还是很难得到解决，因而不能从根本上解决所有贫困学生的就学问题。税费制度改革之后，国家财政收入的重心逐步上移，中央财政收入占全国财政收入大约50％左右，再加上省级政府的财政收入，所占比重已经超过了60％，而县、乡财政收入的比重一般只在15％左右，却要承担义务教育投入的主要责任，对于县乡财政来说无疑是雪上加霜。中央政府和省级政府在义务教育投入中的缺位，使脆弱的县级财政负担沉重，义务教育投入负债现象十分严重，最终导致农村义务教育发展缓慢。
当务之急是要改革现行的行政体制与财政体制，尽快建立起相对均衡化的中央财政转移支付制度，以解决经济落后地区义务教育经费短缺问题。在2007年《教育部关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》的有关规定中，中央与地方免学费的分担比例，中央和西部地区为8：2，中央和中部地区为6：4；而对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央政府全额承担，寄宿生补助生活费资金由地方政府承担。这一机制初步达到了财权与事权的对应，使公共财政恢复了它为公共事业服务的本来功能。但是，这一体制并没有明确每一级财政的分担责任，只是作了一个相对的区域划分，对各级地方政府的具体承担细节还是没有作出规定。因此，政府部门应当明确更加细致的分担制度和具体比例，建立起更加完善的义务教育资助体系，以解决当前农村义务教育贫困学生所面临的新问题。
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