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中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2000)05-0097-06
国家追偿，亦称国家求偿，它是因国家赔偿制度的建立而派生的一项法律制度，通常是指国家赔偿义务机关在代表国家向受害人履行国家赔偿义务之后，依法责令或要求对引致赔偿后果有故意或重大过失的责任者偿还部分或者全部国家赔偿费用的制度。所谓国家追偿程序则是指国家赔偿义务机关在追偿对象的参与下，代表国家行使追偿权，实施追偿活动应遵循的有关步骤、方式、时限等的总称。国家追偿程序对于保障和监督国家赔偿义务机关依法正确、正当行使国家追偿权，切实保护追偿对象的合法权益等均具有重要的意义和作用。但令人遗憾的是，迄今为止我国在涉及国家追偿制度的有关立法文件之中，并没有对国家追偿的有关程序问题作出必要的、具体的规定。这种立法稀缺状况，显然不利于国家追偿制度的贯彻执行，有必要尽快采用适宜的立法形式对国家追偿程序作出规定。根据我国法制建设的实际，借鉴国外对国家追偿程序的有益规定，笔者认为，我国的国家追偿程序理应包括追偿的决定程序、追偿的救济程序、追偿的执行程序和追偿的督促程序，国家追偿程序立法内容应对这四种程序及与之相关的问题作出规定。
一、国家追偿的决定程序
国家追偿的决定程序是指有权的国家机关对法定追偿对象第一次作出追偿决定所适用的程序。该程序所要解决的主要问题是：第一，规定享有国家追偿决定权的主体；第二，规定享有国家追偿决定权的主体作出追偿决定应当遵循的原则、步骤、方式和时限等。在国外国家赔偿立法上，不少国家都将追偿决定权赋予了赔偿义务机关行使，由其依照一般工作规程或行政程序作出最初的追偿决定。追偿决定在形式上表现为书面决定或命令。但也有个别国家只将追偿请求权赋予国家赔偿义务机关，而将最终的追偿决定权则赋予国家司法审判机关行使。如奥地利国家赔偿法即规定，国家机关或公共团体向有过失的公务人员行使求偿权之诉讼，以民事诉讼第一审法院为有审判权法院，以权利侵害发生地法院为专属管辖法院；国家机关或公共团体在行使求偿权时可以根据民事诉讼法之规定请求法院对追偿对象发出支付命令（注：林准，马原.外国国家赔偿制度[M].北京：人民法院出版社，1992.215.）。至于国家追偿的时效，各个国家的规定也不尽相同，奥地利规定求偿权自国家机关或者其他公共团体向被害人表示承认，或自有损害赔偿义务的判决确定时起6个月消灭时效。我国台湾地区则规定，求偿权自国家向受害人支付赔偿金或恢复原状之日起，因两年间不行使而归于消灭（注：胡建淼主编.外国行政法规与案例评述[M].北京：中国法制出版社，1997.有关法规.）。
根据我国《行政诉讼法》第68条第2款、《国家赔偿法》第14条第1款、第24条第1款的规定精神，我国国家赔偿义务机关享有的追偿权是追偿决定权，而不是追偿请求权。国家赔偿义务机关在赔偿损失后，不是请求其他国家机关作出追偿决定，而是基于法律赋予的责令法定追偿对象承担部分或者全部国家赔偿费用的权力自行作出追偿决定。此外，《国家赔偿费用管理办法》第10条所赋予人民政府对因故意或过失造成国家赔偿，或者超出国家赔偿法规定的范围和标准进行赔偿的赔偿义务机关的追偿权亦属追偿决定权。由于国家追偿决定权直接由赔偿义务机关来行使，在法理上，作出追偿决定的行为就成了国家赔偿义务机关众多公务行为或职权行为中的一种，国家赔偿义务机关作出追偿决定所适用的程序自然就是行政程序或国家机关作出公务决定通常所适用的工作程序。或许正是由于这个原因，我国国家赔偿立法没有专门对国家追偿决定程序作出具体规定。但是，笔者认为，国家赔偿义务机关作出追偿决定的行为与作出其他公务决定的行为并不完全相同，它以直接确定作为追偿对象的国家工作人员等对国家的一定金钱给付义务为内容，如果追偿决定的内容不适当甚至违法，不但会直接损害追偿对象的合法权益，而且还会因此直接或间接损害国家利益。所以，为了切实保证国家赔偿义务机关所作追偿决定公平、合理、适法，使追偿制度发挥应有的良好作用，在立法上应对追偿决定程序作出必要的、较作出一般公务决定的程序更为严格的规定和要求。我们主张在追偿决定程序的立法内容中，应对下列问题和事项作出规定：
(1)作出追偿决定的具体步骤和方式方法。在作出追偿决定的步骤上，应规定对追偿事项应当先交由赔偿国家义务机关的法制机构或有关部门依据客观事实和有效证据，以及法律的规定进行认真审查，并由其写出对责任者应否进行追偿的书面审查意见，然后将书面审查意见提交本机关领导决定。为了保证追偿决定的正确和公正，同时也为了避免长官意志和人际关系对作出追偿决定的不良影响，在决定的方式上应规定采用会议决定方式，由会议参加者中有表决权的人员按少数服从多数的原则作出追偿与否的决定。追偿决定应当采用书面形式，其名称可统一采用“追偿决定（书）”。
(2)追偿对象的知情权和陈述申辩权。基于公正原则，在法律上应赋予追偿对象知晓国家赔偿义务机关对自己进行追偿的有关事实、理由及法律依据等的权利（知情权）。与此相适应，还应规定国家赔偿义务机关通过积极作为来实现追偿对象知情权的义务即告知义务。国家赔偿义务机关在作出追偿决定之前，应当恰当履行告知义务，并依法认真听取追偿对象的陈述和申辩。如果在作出追偿决定前，赔偿义务机关没有履行告知义务，或者没有依法听取追偿对象的陈述和申辩，所作出的追偿决定无效。当然，追偿对象主动放弃陈述和申辩的除外。
(3)追偿金限额。所谓追偿金限额，是指责令或决定追偿对象承担国家赔偿费用，亦即支付追偿金的最低和最高额度。我国国家赔偿法规定：国家赔偿义务机关可以向法定追偿对象追偿部分或全部的赔偿费用。但是，在国家赔偿案件中国家赔偿费用的数额并不固定，它可能是几百元、几千元，也可能是几万元、几十万元，甚至上百万元，如果不对追偿金额进行必要限制即规定追偿金的限额，在实践中就不可避免会出现追偿金额与追偿对象的实际承受能力严重不相适应、法律的适用严重不统一等不良情况。因此，无论是从防止追偿决定权滥用、保护追偿对象的合法权益的角度而言，还是从维护法制统一性、严肃性等角度而言，规定追偿金限额都显得十分必要和重要。目前，有一些国家机关已对之作出了规定，如国家工商行政管理局在《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第29条即规定：“对责任人员确定赔偿数额时，依据责任大小，追偿金额为其月工资的1-10倍”；《甘肃省国家赔偿费用管理规定》第12条也规定：“赔偿义务机关的工作人员因故意造成的赔偿，个人应当承担全部费用；因重大过失造成的国家赔偿，赔偿义务机关赔偿损失后，应当按照损失额的百分之三至五的标准分别向责任者和有关负责人实施追偿国家赔偿费用，但最多不超过5000元”。为了避免造成对追偿金限额规定的不统一和法律文件内容的相互矛盾冲突，我们建议国家应对追偿金限额作出统一规定。
(4)追偿的时效。对于追偿时效，我国法律目前尚无规定。我们建议将国家追偿时效规定为6个月，其期限自国家赔偿义务机关向受害者全部支付国家赔偿金之日起计算。具体理由是：第一，国家赔偿法规定，国家赔偿义务机关只有在赔偿损失后，才能向追偿对象进行追偿。如果尚未支付或尚未完全支付国家赔偿费用，追偿权即不得行使。因此，追偿时效期限只能也应该自国家赔偿义务机关向受害人全部支付国家赔偿金之日起计算。第二，至于建议将追偿时效规定为6个月，一是考虑到国家赔偿义务机关通过参加赔偿诉讼或非诉讼活动，对赔偿案件中所涉及到的有关事实已经基本搞清，作出追偿决定已无太大难度，无需规定更长的时效期。二是考虑到国家赔偿义务机关的日常公务活动繁忙，如果规定的时效过短也不利于保证国家追偿权的正确行使。
二、国家追偿的救济程序
所谓国家追偿的救济程序是指受国家追偿的个人和组织，在不服国家赔偿义务机关所作的追偿决定时，依法定途径诉请有权的国家机关对追偿决定进行再审查，并由其作出裁决，从而保护自己的合法权益，监督国家赔偿义务机关依法行使国家追偿权的程序。它作为完整的国家追偿程序的重要组成部分，相对于追偿决定程序而言，是一种事后程序。该程序除了为追偿对象提供陈诉苦情的途径、步骤及方式方法，给予追偿对象以必要的法律救济等功用之外，还具有依法纠正错误或不当追偿决定，监督赔偿义务机关正确行使国家追偿权的重要作用。因之，国外国家赔偿立法大都明确赋予了受追偿者在不服追偿决定时的抗辩权、申诉权或起诉权，并相应对追偿救济程序作出了必要规定。我国虽然早在1989年通过的《行政诉讼法》中即规定实行追偿制度，但有关追偿救济程序的规定却严重稀缺或立法不明，追偿救济问题基本上处于无法可依或有法难依的状况。其主要表现在：第一，在现有的国家赔偿方面的基本立法文件，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理办法》等文件之中，对国家追偿救济途径、程序毫无规定。第二，在国家赔偿方面的基本立法文件之外的其他有关立法文件中，也基本没有追偿对象在不服追偿决定时可以遵循的救济程序。就行政赔偿中的追偿而言，从现有的立法内容和精神来看，追偿对象在不服追偿决定的情况下，既不能通过行政复议途径和程序获得救济，也不能通过诉讼途径获得救济。其原因在于，从行政管理的角度而言，国家行政机关对所属工作人员作出国家追偿决定的行为系一种内部行为，根据《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属复议机关和人民法院受理行政纠纷案件的范围，显然追偿对象不能依据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定获得救济。另外，国家行政机关对追偿对象所作追偿决定，直接影响或处分的是国家行政机关工作人员的劳动权益或民事权益，它在性质上也完全有别于对行政工作人员所作的行政处分等行为。在追偿对象不服追偿决定时，显然也不能依据公务员管理法规所规定的不服行政处分的申诉程序提出申诉。从现行民事诉讼法、劳动仲裁法等的有关规定精神来看，行政追偿对象不服追偿决定的事项也不属民事诉讼、劳动仲裁的受案范围，不能提起民事诉讼或劳动仲裁。刑事赔偿中的追偿救济程序的立法状况与行政追偿程序的立法状况大致相同。我们认为，追偿事关受追偿者的切身利益，追偿诀定是
否正确适当也直接或间接影响国家利益和国家机关的工作，基于公正原则尽快弥补立法之缺失，规定国家追偿救济程序或在法律上明确追偿救济途径和程序显然是十分必要的，也是富有积极意义的。
那么，究竟如何规定或确立我国的追偿救济程序，或我国应选择何种追偿救济途径和程序呢？我们认为追偿救济程序的确立或选择，既要充分考虑到实际可操作性，又要与我国国家赔偿法关于赔偿程序的基本规定相适应，同时还应当与《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定精神大致相吻合，并根据不同性质的机关的不同追偿决定和追偿对象而有所区别。就行政追偿的救济程序而言，其具体内容可作如下规定：(1)对于作为追偿对象的国家行政工作人员，应赋予其在不服追偿决定时的申请行政复议权和在不服复议时向行政监察机关的申诉权，其程序分别按照《行政复议法》和国家行政监察机关受理申诉案件的有关程序规定执行。(2)对于作为行政追偿对象的受委托的组织或个人，可以赋予其在不服行政追偿决定时的复议申请权和提起行政诉讼的权利，由其自行选择救济途径。在救济程序上严格按行政复议或行政诉讼程序进行。(3)对于国家赔偿义务机关不服本级人民政府针对自己所作的追偿决定的，可赋予其向本级人民政府的复议申请权，按《行政复议法》所规定程序进行复议。对于刑事赔偿或司法赔偿中的追偿救济程序可分别不同情况作出如下的规定：如果追偿对象系公安机关、国家安全机关和行使监狱管理职权的国家机关的工作人员，其救济途径和程序按照上述行政追偿救济程序进行；如果追偿对象是人民法院的工作人员，在其不服人民法院所作的追偿决定时，可向上一级人民法院国家赔偿委员会申请复议，并由该委员会参照受理和裁决国家赔偿案件的程序作出复议决定；如果追偿对象是人民检察院的工作人员，在其不服人民检察院所作的追偿决定时，可以向上一级国家检察机关申请复议。若对复议决定仍然不服，可以向复议机关所在地的中级人民法院国家赔偿委员会申请作出终局决定，有关程序参照国家赔偿法等法律文件所规定的当事人不服国家赔偿决定的救济程序进行。
三、国家追偿的执行程序
国家追偿执行程序是指有权的国家机关在追偿对象不主动履行已经发生法律效力的行政追偿决定法律文书所确定的给付义务时，依法采用强制措施迫使其履行义务所应遵循的程序。该程序所要解决的主要问题有三：一是明确享有执行权的主体及其执行权限；二是规定执行的根据和条件；三是规定执行措施及在执行活动中应予遵循的程序规则。由于目前我国国家赔偿立法文件及其他规范性文件尚未对追偿的执行程序作出具体规定，这就给追偿决定的执行带来了不少需要尽快明确但目前不好解决的问题。例如赔偿义务机关所作出的追偿决定应自何时、在什么样的条件下才能正式生效，才能作为执行根据？对于赔偿义务机关所作出的追偿决定应该由哪个国家机关来负责执行，其享有执行权的法律依据何在？对于追偿决定的执行可以采用什么样的步骤、方式方法来进行？凡此诸多问题都客观需要采用适宜的立法形式予以明确规定和说明，从而改变追偿执行程序无法可依或立法不清的状况，以切实保障国家机关依法行使执行权，保护追偿对象的合法权益，维护国家机关已生效追偿决定法律文书的严肃性。
根据我国法律对强制执行程序的通常规定，针对国家追偿的权力运作机制，我们认为对国家追偿执行程序的基本内容可作下列规定：(1)国家追偿执行权主要由作出追偿决定的赔偿义务机关行使，同时辅之于人民法院对某些追偿决定内容的必要执行权限。(2)在执行的范围和内容上，对国家工作人员的工资报酬的执行以及对国家赔偿义务机关有关财产的执行，分别由国家赔偿义务机关、作出追偿决定的本级人民政府负责执行；对国家工作人员工资报酬以外的个人财产，或者受委托执行公务的组织或个人的财产的执行，应由国家赔偿义务机关诉请人民法院依据行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定执行。对于国家赔偿义务机关和人民法院的执行权限、范围之所以作如此划分，其主要理由有两点：一是国家工作人员的工资报酬通常由作出追偿决定的国家赔偿义务机关发放，国家赔偿法既然赋予国家赔偿义务机关国家追偿权，要求其“责令”有责任的国家工作人员部分或全部承担国家赔偿费用，国家赔偿义务机关在追偿决定生效后对不主动履行给付义务的追偿对象自应有权、也有可能（国家工作人员的工资报酬直接处于国家赔偿义务机关的实际控制之下）采取必要措施直接执行其劳动报酬，没有必要申情人民法院来执行。二是国家工作人员工资报酬以外的个人财产，以及受委托的组织或个人的财产的执行，一则这些财产一般并不处于作出追偿决定的国家机关的实际管束和控制之下，再则国家现行法律也无允许国家赔偿义务机关可以径自采取强制执行措施的赋权规定，显然不宜也不应当由国家赔偿义务机关直接执行，而理应诉请人民法院依法执行。(3)在执行措施上，国家赔偿义务机关可以采取扣发工资等劳动报酬的执行措施。在扣发的办法上可视追偿对象的经济状况和承受能力，采用对月工资报酬的部分扣发或全额扣发方法。至于人民法院在执行追偿决定时，可以根据实际情况采用行政诉讼法、民事诉讼法所规定的各种执行措施。(4)在执行活动所适用的具体程序上，国家赔偿义务机关的执行程序应在法律上参照国家行政机关执行行政处罚决定的程序作出具体规定；人民法院对追偿决定的执行严格按诉讼法所规定的执行程序进行。
四、国家追偿的督促程序
不受制约的权力不可避免会导致滥用或废弃不用。我们在前面所述及的追偿决定程序、救济程序及执行程序固然不失监督和制约国家追偿权正确有效行使之意，但这几种程序的监督制约功能侧重于防止国家追偿权的滥用，而难以对国家赔偿义务机关是否对应受追偿者依法进行追偿或者是不是存在对追偿权故意或过失废弃不用等的情况实施有效监督。我们认为，国家追偿权的滥用固然危害不少，但追偿权的故意或过失废弃不用也危害不轻，它不但会直接损害国家利益，而且还会使人情执法等不良现象滋生，导致法律适用的严重不公正，从而破坏法制的统一性和严肃性。因此，在我国国家追偿程序立法中，规定旨在保证国家追偿权得以有效行使或必须行使的督促机制和程序显然是十分必要的。当然，建立国家追偿程序的构想，也还出于以下两个方面的考虑：第一，若无必要程序保障和督促，国家赔偿义务机关废弃追偿权的情况将势所难免。这是因为，国家赔偿费用统一由国家财政核拨，通常并不是由国家赔偿义务机关自己“掏腰包”。当在财政上已支付完国家赔偿费用后，国家赔偿义务机关往往会以为事不关己而将追偿问题不了了之，使国家追偿制度形同虚设。再者，国家赔偿义务机关与作为追偿对象的国家机关工作人员具有直接的上下级隶属关系，国象赔偿义务机关在作出追偿决定过程中往往难免受到机关内外复杂的人际关系等的不良影响。如果不建立必要的督促程序，就极易出现对该追偿的不追偿，该多追偿的予以很少的、象征性的追偿等不公正执法现象。第二、我国国家赔偿法对追偿的规定是一种义务性、强制性规定，它明确要求对符合法定条件的追偿对象应当进行追偿，不允许国家赔偿义务机关故意或过失放弃追偿权。因此，如果不建立必要的追偿督促程序来保证国家追偿权的实现，对该追偿的不予追偿，显然也有违国家建立追偿制度的本意和目的。
对于国家追偿督促程序问题，国务院颁布实施的《国家赔偿费用管理办法》实际已有所涉及。该《办法》在赋予各级国家财政机关对国家赔偿费用的管理权和监督权的同时，也在较大程度上赋予了财政机关对国家追偿事项的审核督促权，在第8条中即明确规定，赔偿义务机关申请核拨国家赔偿费用或者申请返还已经上交财政的财产时，须同时提供赔偿义务机关对有故意或者重大过失的责任者依法实施追偿的意见或决定，供财政机关审核。但遗憾的是该《办法》并没有对审核督促的程序作出具体规定。根据该《办法》的规定精神，为便于财政机关依法正确行使对追偿事项的审核督促权，我们主张宜对追偿督促程序作出如下的规定：
(1)为便于财政机关事先知晓已经形成的国家赔偿案件的真实情况，有效预防国家赔偿义务机关在用自有资金或自筹资金向受害者赔偿损失后，向财政机关隐瞒赔偿事实或因此对应追偿者不予追偿，强化财政机关对国家赔偿费用的统一管理，使财政机关在了解真实情况的条件下对赔偿义务机关行使监督权，有必要规定由拥有赔偿决定权或裁决权的国家机关向赔偿义务机关所在的本级人民政府财政机关抄送已经发生法律效力的国家赔偿决定书、判决书的制度。
(2)国家赔偿义务机关在递交核拨国家赔偿费用申请的同时，须向财政机关一并递交在该赔偿案件中是否准备对有关责任人员进行追偿的书面意见，供财政机关进行审核。对于因用自有或自筹资金支付国家赔偿费用之后隐瞒事实，且不依法向应承担责任的国家工作人员或组织进行追偿的国家赔偿义务机关，财政机关有权要求其在规定期限内用书面形式说明赔偿费用的来源及开支情况，并提交对追偿对象进行追偿的书面意见或决定，以便进行审核监督。
(3)财政机关在对赔偿义务机关主动提交或受责令提交的关于追偿或不予追偿的书面意见或决定依法进行认真审查后，如果发现赔偿义务机关应向法定责任者进行追偿而不予追偿，或者追偿金额明显过少，应写出书面意见报请本级人民政府决定。
(4)本级人民政府在对财政机关所提交的书面审核意见进行审查后，如果认为意见正确，应责令赔偿义务机关在限期内作出追偿决定或就追偿数额重新作出决定，受责令的赔偿义务机关必须执行，并将受责令所作出的书面决定上报本级人民政府，并抄送财政机关备案。如果被追偿者不服国家赔偿义务机关因此所作出的追偿决定，可以依据前述的追偿救济程序获得救济。
(5)为了使督促工作行有实效，还有必要对实施追偿权过程中发生的或者有可能发生的违法乱纪行为规定必要的法律责任。