地方党政主要领导干部经济责任的涵义与类别探析，本文主要内容关键词为：探析论文,涵义论文,领导干部论文,党政论文,类别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方党政主要领导干部经济责任审计各方面的主题都是围绕着“经济责任”一词展开的，因而有必要对其进行准确的界定。
一、经济责任的一般涵义与构成要素
“责任”一词有两层含义，一是应该履行的职责、义务，是应该做好的职责内的事情。二是没有履行好职责，出现过失等的担当。“界定责任”、“追究责任”等词汇中的“责任”就是属于第二层含义。
经济责任的一般涵义是指特定主体因为工作职责而应当对有关经济活动履行的职责以及对结果承担的责任。经济责任的涵义包括三个要点：责任主体、责任关系、责任内容。也就是谁负责、对谁负责、负什么责。
经济责任主体是责任的履行者和责任的承担者，其对履责过程的正确性和对履责后果的效益性负责。
经济责任关系是指谁对谁负责，也就是责任主体对谁负责。责任关系由权力的来源决定。在受托责任关系中，企业经营者受托进行经营管理，对作为委托方的股东负责。党政主要领导干部的职务和权力来自于党和人民，对党和人民负责。责任关系不同，承担的责任就不一样。
经济责任的内容首先取决于责任空间的性质。责任空间也就是责任主体管辖的空间领域。企业经营者的责任空间是企业，其性质是生产经营，其责任内容与生产经营相关；各级党政主要领导干部的责任空间是各级党委、政府及其组成部门与工作机构的职责发生作用的地区，这个空间可以是一个乡镇、县、地区（市）、省等等。其性质是履行政权职能，其经济责任与政权职能相适应，与企业领导人的经济责任不同。政府的级次不同，他们的经济责任的内容也会不同。乡政府党政主要领导干部的经济责任与省长书记的经济责任不能同日而语。其次，经济责任内容与责任主体的职务相匹配，职务不同，职责不同，责任内容也不相同，同级党委和政府主要领导干部的经济责任内容有所不同。第三是取决于责任关系双方的约定。经济责任表现为一种契约关系，可以通过责任关系双方约定。这种约定，包括法律规定、授权、命令、协议等方式约定。
二、地方党政主要领导干部经济责任的涵义
地方党政主要领导干部的经济责任是地方党政主要领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区财政收支以及有关经济活动应当履行的责任、义务。该定义包含的要点如下：
一是经济责任主体是地方党政主要领导干部。一般意义上的地方党政主要领导，包括在地方工作的各级党委、政府、审判机关、检察机关、党政工作部门的领导。本文所指的“地方党政主要领导”是地方各级党委、政府的主要领导，以及特殊情况下履行正职领导职责的副职领导。
二是责任来源为所任职务。责任派生于权力，权力外化为职务。党政主要领导干部的责任来源于其所任职务，属于职务行为责任，非职务行为的责任不属于经济责任范围。党、政领导干部由于职责侧重点不同，党委领导干部偏重于经济事项决策和部署，政府主要领导干部则偏重于经济事项决策和部署的执行。在确定地方党政主要领导干部经济责任时，侧重点有所区别。
三是责任内容由法规制度、授权、中央、上级党委政府的指示等决定。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）对地方党政主要领导干部的经济责任的内容是做了原则性规定，就是对本地区财政收支以及有关经济活动应当履行的责任和义务。至于对本地区的财政收支及有关经济活动应该履行什么样的责任和义务，则需要根据经济责任审计的目标和管理的要求加以细化。
三、地方党政主要领导干部经济责任的类别
地方党政主要领导干部的经济责任可以按不同方法分类。从实务角度看，拟分为四类：按职责分类、按责任内容分类、按责任产生的因果关系分类、按责任追溯分类。
（一）经济责任按地方党政主要领导干部的工作职责分类
地方党政主要领导干部的经济责任按工作职责，可以分为决策职责、指挥职责、监管职责、协调职责。
1.决策责任。决策责任是指党政主要领导干部根据职务权限对财政收支和相关经济活动正确行使决策权的责任。地方党政主要领导干部对财政收支、重大项目、国有资产管理与处置等经济活动拥有决策权，承担决策责任。决策责任的核心是正确行使决策权，做出恰当的决定。
衡量履行决策责任好坏的基本标准是合法性、科学性、规范性和效益性。合法性就是做出的决策必须符合国家法规制度，必须属于自己的职权范围；科学性就是做出的决策合理、可行；规范性就是决策程序符合议事规则；效益性就是决策的经济效益、社会效益、环境效益方面成效显著。
2.指挥责任。指挥责任是指日常行政管理过程中就财政收支、经济活动、执行国家有关经济工作的方针政策和决策部署等进行工作部署、组织实施、落实安排等方面的责任。衡量地方党政主要领导干部履行决策责任好坏的基本标准是适时性、有效性。
3.监管责任。监管责任就是对直接分管工作的经济活动进行管理和监督、对党政系统各部门履行经济责任的情况进行监督的责任。监管责任扩大了党政主要领导干部的责任范围，领导干部不仅要对自己做出的决定等职务行为负责，还要对直接分管工作履行经济责任的情况负责，而且还要对党政系统履行经济责任的情况承担责任。
4.协调职责。协调是为了产生协同效应。党政主要领导干部日常大量的工作是协调。实施重大项目、落实重大部署等活动往往是跨领域的多部门协作。这种协作的形成和有效，有赖于领导的协调，特别是党政主要领导干部的协调。党政主要领导干部在协调过程中做出的选择、裁决、决定所产生的后果，构成了党政领导主要干部的责任。
（二）经济责任按地方党政主要领导干部的重点工作内容分类
地方党政主要领导干部的经济责任按照工作内容，分为六大方面：
1.遵守法规政策责任。在经济责任方面，地方党政主要领导干部遵守法规政策的责任包括两大方面：一依法办理与经济有关的各项事务，二是个人行为符合法规政策规范，遵守各项财经纪律和廉政规定。
2.执行中央与上级政府重大经济决策和部署的责任。
3.保证本地区财政收支的真实、合法和有效使用的责任。
4.保障国有资产安全和国有资本保值增值的责任。
5.正确进行决策、管理和监督的责任。
6.推动地区经济社会科学发展的责任。
（三）经济责任按责任产生的因果关系分类
党政主要领导干部的经济责任按产生的因果关系分类，分为行为因果关系责任和职务因果关系责任。
1.行为因果责任
行为因果责任可以简称为行为责任，是指因为作为或不作为而形成的责任。对党政主要领导干部的经济责任而言，行为责任分为个人行为责任和职务行为责任。
领导干部的个人行为责任是指领导干部依托、凭借和利用职务便利，谋取个人私利应该承担的责任，如贪污、受贿、寻租等。这些行为不是职务行为，职务只是为这些行为提供了便利，出现这些情况，由纪检、司法机构处理。审计中发现的这些行为，审计机关可不做评价，但要作为案件线索移交给纪检司法机构处理。
职务行为责任是党政主要领导干部在履行经济责任过程中采取具体行动或不采取具体行动等行政行为而形成的责任。领导干部依职权做出决策、决定，采取具体行政措施等取得的业绩、成效，应该给予肯定。如果由于失误、过失导致损失，领导干部应该对此承担责任。这也就是《规定》中强调的没有正确履行职责的责任。如果领导干部依职权应该做出决策、决定等具体行政措施的事项没有采取行动，由此产生损失等，领导干部应该对此承担责任。这也就是《规定》中所强调不履行职责的责任。不履行职责和不正确履行职责，就是通常所讲的不作为和乱作为，造成损失的，要追究责任。
2.职务因果关系责任。职务因果关系责任是因为任职职务而形成的责任。职务因果关系责任包括自身职务行为责任和他人职务行为责任。也就是自身正确履行职务行为的责任和职务管辖的他人履行正确职务行为的责任。
对党政主要领导干部而言，因为职务关系形成的责任包括二种情况：
（1）党政主要领导干部自身正确履行经济责任的行为责任。此依职责而产生，已述如上。
（2）党政主要领导干部管辖的工作部门与工作人员正确履行经济责任的行为责任。党政主要领导干部有监督工作部门与工作人员正确履行经济责任的责任。党政系统是一个权力系统，上级有监督下级的责任，党政主要领导干部有监督工作部门和工作人员正确履行职责的责任，要对工作部门或工作人员不履行或者不正确履行经济责任的行为造成的严重后果承担责任。
管辖的工作部门与工作人员不履行或不正确履行经济责任而导致损失等，党政主要领导干部是否承担责任？对于这一点，颇有争议。对于这一争议，需要从责任关系的角度说明。这里以政府行政首长的责任关系为例加以说明。
根据我国政府的性质，政府对人民负责，两者的责任关系图示如下：
“政府”是一个系统。分为以行政首长为代表的政府指挥系统、政府组成部门与工作机构。对于地方政府而言，其责任关系为：
从责任关系看，地方政府根据中央、上级权力机构（上级党委、政府、人大）以及本级党委、人大等的授权与委托，按照法律、规定、制度、决策、部署等履行职责。在政府系统内部，行政首长（省长、市长、县长、乡镇长等）根据所任职务的职责，作出决定和部署，指挥政府部门和工作机构实施。
关系图中，行政首长代表政府系统向上级权力机构（上级党委、政府、人大）以及本级党委、人大报告政府系统履行责任的情况与结果。行政首长承担的责任是整个政府系统的应该履行的责任而不仅仅只是个人履行的责任。
从履行责任的结果来看，取得有效的业绩，是行政首长的工作成绩。如果出现过失导致重大损失等，行政首长应该承担起责任。
争议的焦点是，行政首长是对过程①指挥与监管过程与结果负责，还是对最终的结果③负责？也就是，如果行政首长正确作为，由于部门或工作机构不作为或不正确作为而产生的负面后果，行政首长是否承担责任？从行为因果关系看，行政首长不承担责任。从职责因果关系看，部门的不作为和不正确作为是在行政首长管理监督职责之内发生的，行政首长要承担责任。将此图原理扩大到党委主要领导，结论是一样的。
党政主要领导干部不仅要自己正确履行职责，还有管理和监督党政部门正确履行职责的责任。党政主要领导干部不仅仅要对代表自己行为过程的①负责，还要对代表党政系统履行责任的最终结果③负责。这是党政主要领导干部经济责任审计中应该强调的观点。
职务因果关系责任与行为因果关系责任相比，扩大了领导干部的责任范围和内容。地方党政主要领导是地方的最高管理者，是地区事务的终极责任者。凡是辖区党政权力所及范围内发生的不履行或者不正确履行经济责任，造成重大不良后果的，党政主要领导应当承担责任。实际案例中，2010年上海特大火灾事故，一名普通施工人员违规电焊作业引发火灾，导致党政工作人员从基层干部到区长、区委书记、副市长等二十多名党政干部受到司法处理和党纪政纪处理。2008年韩国曾经发生总理率内阁成员集体向总统提出辞职，以承担因向美国开放牛肉市场而在国内引发政治危机的责任。这些都是中外领导责任的典型案例。这中间包含的原理与党政主要领导干部的经济责任的原理是完全相同的。
（四）经济责任按地方党政主要领导承担过失责任的大小分类
党政主要领导干部因为不履行或不正确履行职责，造成损失等不良后果时，应该承担责任。这种责任，是过失责任。特别是当地方经济活动出现重大违法违纪、严重损失浪费等不良后果时，需要对党政主要领导干部追溯责任、界定应当承担的过失责任。根据地方党政主要领导干部的职责和管理特点看来看，党政主要领导干部承担的过失责任可以分为四类：
（1）个人行为责任。也就是行为因果关系责任中所讲到的党政主要领导干部依托、凭借和利用职权，谋取个人私利的行为责任。由于个人行为责任直接违纪违规，出现这种情况，直接由纪检、组织、司法部门处理，故在实务和《规定》中，对此责任均未直接界定。
（2）直接行为责任。直接行为责任是指党政主要领导干部违背法律法规和政策规定、违反程序直接做出决策、指示、批示等产生不良后果应当承担的责任，以及应当作为而不作为产生不良后果应该承担的责任。实务和《规定》中，将此责任界定为直接责任。
涉及直接责任的事项很多，难以一一列举。主要包括：地方党政主要领导干部直接违反国家及省有关法律法规和政策规定；违反民主决策、科学决策原则，违反决策程序规定，应经集体研究的事项未经集体研究独自作出决定，或虽经研究但在大多数人不同意的情况下强行作出决定，导致重大经济损失浪费；故意弄虚作假，虚报经济指标；授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家及省有关财政、财务、税收、金融、物价、投资等方面的法律法规，干扰和破坏市场经济秩序；在经济活动中失职、渎职造成重大经济损失浪费；依职责应当作出决定而不作出决定，造成损失浪费等严重后果等，都应当归为直接责任。
（3）主管责任。领导干部管理监督不当产生不良后果应该承担的责任。管理责任主要包括四种情况：
一是党政主要领导干部对直接分管的工作不履行或者不正确履行管理和监督职责而应当承担的责任。按照统一领导、分工负责的管理体制，地方党政主要领导除了对党委、政府的工作全面负责外，还要直接分管一部分工作。党政主要领导干部对其直接分管的工作管理和监督不力而造成的损失等要承担责任。
二是党政主要领导干部对直接分管的工作尽到了管理和监督责任，由于分管的工作部门不履行或者不正确履行职责，造成损失而应该承担责任。这部分责任与第一部分责任的区别在于，前者是党政主要领导干部对自己不履行或者不正确履行经济责任，后者是分管部门不履行或者不正确履行经济责任。
三是决策失误责任。党政主要领导干部主导、主持的决策，由于决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果而应当承担的责任。
归为主管责任中的决策失误责任与归为直接责任中的决策失误责任的区别在于决策程序的规范性。没有按照集体决策程序、或尽管经过集体决策程序，但大多数人不同意时做出决定产生的不良后果，属于直接责任。主导、主持的会议，经过大多数人同意做出决策而产生的不良后果，属于主管责任。
四是党政主要领导干部非直接分管的部门存在不履行或者不正确履行经济责任的行为，需要主要领导干部采取组织措施才能予以避免的，经分管领导请示、报告后仍未采取组织措施加以解决而导致不良后果的，应该承担主管责任而非领导责任。
对于主管责任，有几点需要特别说明和注意：（1）主管责任事项中，有直接责任情形的，应该归属于直接责任；（2）主管责任中的第一种情形和第二种情形，阐释的是对直接分管工作不履行或者不正确履行经济责任的责任归属和划分的两种情况：党政主要领导干部自己不履行或者不正确履行经济责任、分管部门不履行或者不正确履行经济责任。由于《规定》中对这两种情形的区分不很明确，实务中往往容易将分管部门的不履行或者不正确履行经济责任的情况归为领导责任而不是归为主管责任。（3）非直接分管部门不履行或者不正确履行经济责任的问题，一般情况下，按照分工负责的原则，党政主要领导干部对不直接分管的工作，不承担主管责任，只需承担领导责任。但是，如果非直接分管的部门存在不履行或者不正确履行经济责任的行为，其分管领导在其职责范围内无法解决，需要主要领导采取组织措施才能解决的，如果分管领导提请主要领导采取组织措施加以解决，主要领导没有采取措施或没有及时采取措施，最终导致不良后果的，主要领导应该承担主管责任而不是领导责任。
4.领导责任。一般意义上的领导责任是在领导干部职责所及范围（即管辖权范围）内，对直接分管部门以外的部门不履行或者不正确履行责任形成的重大不良后果而承担的责任。对党政主要领导经济责任而言，领导责任就是辖区党政权力所及范围内发生的，直接分管部门以外的部门或工作人员不履行或者不正确履行经济责任，造成重大损失等不良后果而应由党政主要领导干部承担的责任。
概言之，凡是政府系统管辖的单位、部门或工作人员在工作中不作为或不正确作为造成重大损失的，都属于政府主要领导干部的领导责任范畴，至于是否构成领导责任，看损失的严重程度。凡是发生于国家权力系统的问题，都属于党委主要领导干部的领导责任范畴，至于是否构成领导责任，看损失的严重程度。从这点看，党委主要领导的责任范围比政府主要领导的责任范围要更为宽泛。究其原因，是因为我国政治制度中，党委承担着总览全局、协调各方的责任，拥有干部调配使用权。
领导责任有如下几个特点：一是间接性，发生的不履行或者不正确履行经济责任的行为不是领导的直接行为所导致，也不由领导干部直接监管；二是后果的严重性，不履行或者不正确履行经济责任的后果严重。按照责任追溯原则，出现不良后果，直接责任者、主管责任者先担责，在出现重大不良后果时，才追究领导责任；三是职责的相关性。地方党政主要领导是地方的最高管理者，是地区事务的终极责任者。凡是辖区党政权力所及范围内发生的不履行或者不正确履行经济责任，造成重大不良后果的，党政主要领导应当负责任。
领导责任是一个极为宽泛的概念，在内涵和外延的界定上具有极大的不确定性，具体内容的界定上千差万别。《规定》中，对领导责任也做了原则规定：领导责任是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。这一规定容易造成误解的是，领导责任是领导者的直接作为或不作为造成的。显然，这种理解带有片面性。按照前面的论述，间接性是领导责任的基本特点，只要是领导干部权限所及范围发生的，都是其领导责任的范围。简单地讲，“领导责任”是否成立，不是“行为因果关系”，而是“职务（权力）因果关系”。建议在《规定》执行的有关解释中，对容易造成误解的表述进行适当修正。
将上述情况结合起来，形成责任成因组合图：
