用八种政策手段缩小地区发展差距，本文主要内容关键词为：八种论文,差距论文,手段论文,政策论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政投资
财政投资在任何国家都是中央政府（地方政府）用来调整产业结构、开展生产力布局，协调地区间经济利益最重要和最直接的政府性工具。计划经济时期，财政投资是我中央政府用来对地区经济进行宏观调控的惟一的主要手段，随着调控手段的多样化和投资主体多元化的推进，其作用逐步降低，每年能够投入建设领域的财政性建设资金并不充裕，目前大体上只占全社会固定资产投资的10%左右。
因此，研究利用这一政策工具来促进区域协调发展时，不能指望主要依靠扩大财政投资的规模，而是要在注重优化结构和创新功能上做足文章。
一是要认真考虑我国的地区差距问题在相当大的范围内已经迫近社会难以承受的程度，如少数民族地区、内陆边境地区、资源枯竭地区等特殊地区面临着的发展困境。对此，政府特别是中央政府应该通过调整财政投资的空间配置方向和力度来予以缓解，并且力求使其具有长期性和稳定性。在真正建立起来公共财政体制和规范的财政转移支付制度之前，可以采取的过渡办法就是在中央预算科目中建立区域专项，限定投向上述特定区域的社会公益性和公共基础设施项目，重大生态环境治理保护项目和某些高新技术研发及其产业化项目等。仍然沿袭过去的先按行业（领域）切块后再由“条条”部门考虑本系统进行区域配置的思路，是不利于缓解当前区域差距和城乡差距扩大趋势的。
二是在安排以直接投资和资本金注入形式的财政投资时，对于那些国防军事战略地位非常重要、民族和宗教问题比较复杂、极端贫困人口十分集中等区域，要更多地强调讲政治、讲大局，不宜简单的、一般化的执行“同等优先”原则，更不能单纯计算投资的经济回报率的高低。在继续推进提高政府投资效益为导向的财政投资体制改革的过程中，也要防止走向滥用或概念化应用市场规律这另一个极端。让最大多数人民分享我国改革开放和全面建设小康社会的成果，应该成为国家研究“十一五”时期财政投资体制改革时必须坚持的指导思想，坚持“再分配领域应该注重公平”这一基本原则。
二、发行国债
现在，发行国债已经从过去单纯为了弥补财政赤字变成了一种相对独立的可以对区域经济发展进行宏观调控的一种投资手段。比如，1998-2003年间累计发行的8000亿元国债中，在西部地区约安排了2400亿元，占国家已安排国债总额的30%左右。但是，由于国债仍然属于政府债务，在一定时期是否发行国债以及发行多大的规模，需要综合考虑即期和远期的财政平衡情况以及国民经济发展的重大需求，不能随意和无节制地长期使用国债这种具有短（中）性质的政策工具。
目前性质的国债已经连续发行了7年，按计划到去年要累计发行9100亿元，但是也带来的一些问题。一是如此大规模的累计国债必然要对中央财政收支平衡带来影响；二是大量投入各项政府建设项目的国债在客观上存在着“投资挤出效应”，可能会间接影响社会资本特别是民营资本进入一些有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设，而且在一定程度上固化了传统的政府“单打一”投资模式和管理机制；三是近两年国债常常因为各种原因而用不出去，年度间资金结转量比较大。为此，社会上各方面意见比较多，呼吁尽快淡出的声音越来越大。
为此，需要考虑调整国债发行品种的问题。即一方面逐步减少现在发行的一般性长期建设国债规模，继续保留发行的部分则要特别强调主要是用于保障薄弱环节领域重大在建项目资金需求和个别新开工项目。另一方面，就是增加一个新的国债品种，即发行西部开发特别国债。
1、由于实行西部大开发获益对象的特殊性，中央政府有责任尽最大努力满足西部地区和少数民族地区绝大多数人民在公共产品和公共服务领域最基本的需求，而这些在目前的中央经常性预算中难以解决。
2、西部大开发5年来国家已经陆续新开工重大工程60项，涉及投资总规模达8100亿元，至今完成投资还不到40%，留下来的数千亿后续建设工程（大多数还都是社会公益性非常强的项目）的投资是不能指望其他商业资金来“接盘”的。
3、以发行西部开发特别国债的方式筹措建设资金，最有利于尽快落实党的十六大提出的建立西部开发长期稳定建设资金的任务。
三、财政转移支付
财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，从发展方向上看，这应该是中央和省级人民政府用来帮助和支持经济发展落后地区平衡一般性财政预算最重要的区域政策工具。自1994年以来，我国已经从专项性财政转移支付为主开始向一般性转移支付为主转变，从按照基数法予以支付开始向重点考虑贫困地区财政支出因素予以支付转变。
不过，目前的转移支付仍然至少存在着两个突出问题：一是中央对经济落后地区的一般性转移支付数额总量很少，平衡和调节落后地区综合财力差距的作用非常有限。2002年，除了税收返还和体制性补助等特殊情况外，中央财政对地方的全部转移支付约4100亿元，其中用于补充中西部地方财力的一般性转移支付不到400亿元，大约只是当年中西部20个省区市地方财政支出总额的5%多一点，远低于西方发达国家一般为10%-15%的平均水平；二是对地方的财政转移支付缺乏规范的计算标准和与物价水平挂钩的规模增长机制，临时性支出科目比较多，对不同地区进行分配时的随意性比较大，给一些地区“跑部钱进”预留下比较大的空间，也成为滋生腐败的“温床”之一。另外，中央指定用途的临时性专项补助的类型繁多而且复杂，再加上经常要求地方财力进行匹配，这对于西部等贫困地区来说实际上是增加了当地的财政支出压力。还有，每年增加多少转移支付总额缺乏长效机制，使得地方在编制财政预算时很难真正做到统筹安排和从长计议。
为此，在研究运用这一政策工具时，必须从目前过于迁就“部门利益”的既有模式和思维圈子中跳出来。
四、专项建设资金
在公共财政体制尚未建立健全以前，相对灵活使用财政专项建设资金对于调节地区利益非常重要。如可以综合采取参股或资本金投入、财政周转金、投资补助（如“种子”或者“启动”资金）、贷款贴息、信用担保等形式，在促进区域经济协调发展的问题上发挥更大、更加合理、更加有效的作用和功能。不过，多年来由于各级政府在履行职能的定位上同时存在着越位、错位和不到位的现象，许多政府部门将争取设立可以由本部门支配的专项资金作为强调本部门重要性的一个主要标志。一旦设立起来，则往往就成为一种不合理、也不适当地强化部门行政力量并且干预地区经济活动的工具。另外，有时还由于不同部门投资渠道各自独立、相互分割地投向同一个区域而造成重复投资和浪费，加剧了政府财政投资使用上的分散化倾向和部门利益化格局。
为提高财政性专项建设资金的效率，一是加强区域整合，即将不同部门投入到一个特定区域的专项资金进行统筹使用。二是要逐步将贴息、周转金、投资补贴等作为财政性专项建设资金的主要使用形式，发挥政府投资“四两拨千斤”的作用。1999-2002年，中央政府安排了355亿元国债用于贴息，以支持重点行业、重点企业和重点产品的技术改造，调动了地方和企业新增达455亿元以上的投资，创造了许多有益的经验。另外，为鼓励各类非国有资金和外资进入两部地区发展特色优势产业，除了加大运用贴息手段外，还要研究采取对各类投资者予以就业补助、价格补助等形式。三是要加大运用财政担保工具的力度，缓解不发达地区在重大关键性项目建设上的融资困难和鼓励特色产品的出口。
五、税收优惠
在实行分税制框架内，可以通过采取税收的“减、免、退、抵”等措施来体现中央对地方的税收调控和平衡，以达到调节地区利益的目标。20多年来，我国在陆续实施的特区、开放城市、开发区等区域政策和实行的西部大开发、振兴东北等老工业基地战略时，税收优惠始终是国家和地方政府置于重要地位的政策工具。综观国际经验，即使发达的市场经济国家也仍然运用税收优惠政策来支持本国经济欠发达地区的发展。但是，也必须警惕，这一工具如若运用不当或者过度使用也会带来一些副作用。比如当前许多地区为了在招商引资时展开竞争，常常竞相违规和越权提供税收优惠，以国家（也包括当地政府）应得的利益流失为代价来换取短期经济繁荣（甚至还包括换取个人的好处），并由此还经常引起我国税收政策及其对外开放环境的混乱和“失真”。
为此，需要在加强中央的政令统一和规范管制的前提下，更好地挖掘这一政策工具在调控区域经济发展中的合理空间。
1、增值税征收环节由生产型改为消费型是大势所趋，开展试点也应该考虑是否有利于支持不同地区发展特色优势产业，即在这个问题上应该是将区域政策与产业政策更好地结合起来。目前在东北开展试点的行业有8大类，几乎涉及当地所有的主要工业门类，而其他地区更具特色优势和比较优势的行业实际上也应该试行。比较科学的办法是，在东西南北中各大经济区域都选择若干当地最具有比较优势、最有发展潜力的行业率先试点，这样才能促进各地区发展有特色的优势产业和实现区域统筹发展。
2、取消农业税赋的步子可以考虑再大一点。目前在确定哪些地区率先取消农业税时，考虑到了要支持农业（粮食）主产区（如吉林、黑龙江），但也应该同时考虑到要支持农业劳动生产率特别低下的地区（如少数民族自治区），可以考虑早日在西部地区特别是少数民族地区采取一次性取消农业税的政策。
3、对发达地区发生的一些奢侈性高消费行为征收特定的消费税。如在东部沿海地区开征作为中央与地方共享税的高档消费税。这并不会成为一个社会问题，有利于促进建立可持续消费社会，同时也可以起到增加中央财政收入和调节地区发展差距的作用。
4、运用税收手段来推动建立生态环境补偿制度。对于一些生态环境特别敏感的地区而言，为了保障国家的生态安全而不得不牺牲许多发展当地经济的机会，这就需要生态环境受益地区提供相应的经济补偿，否则，就没有人具有主动性和动力来为保护生态环境“买单”。因此，可以首先选择在大江大河下游地区和特大城市（特别是常年风向处于下风头的城市），以实际人口数为基本纳税依据来征收作为中央和地方共享税种的生态补偿税。其中，中央得到的部分可以全额划转生态建设和保护地区，或者纳入国家生态补偿基金统一按标准支出。
六、发行地方公债
国际上，地方政府按照规定的条件发行一定规模的地方公债（主要形式是市政债券）是一个比较普遍的做法。限于我国有关法律规定，地方政府目前不允许发行公债。但是在实际生活中，一些地方政府为了进行必要的市政建设和基础设施项目融资，采取了一种迂回的方式变相发行具有“准市政债券”特点的企业债券。即先成立一个具有法人地位的国有资产管理公司（如市政设施建设公司、交通投资公司），然后以此企业的名义申请发行企业债券的权利，从而筹集当地政府急需的建设资金。由于这些企业在事实上都是当地政府全资或者控股企业，所以虽然名义上是企业筹资行为，但实际上仍然具有其身后的政府信用作为“影子担保”。因此，对于地方政府而言就必然孕育着较大的连带信用风险。
当前，情况已经发生了很大变化，需要采取与时俱进的态度对现有政策加以调整。
一是随着城市化进程加快，许多城市的市政建设都是影响城市快速持续健康协调发展的重大薄弱环节，巨大的投资需求与单一的地方资金渠道不相适应的矛盾日渐突出，一方面按常规进行筹资十分困难，另一方面再指望简单地走“圈地卖地、以地生财”的路子开始受到严格制约，必须加快探索城市建设中新的融资方式。
二是随着建立国家公共财政体制框架的步伐加快，需要重新审视地方政府在财权和事权之间的对应关系，否则很难处理好中央与地方的关系，因此要研究如何在统一的法律框架内适当增加地方政府的融资权限。
三是我国居民个人储蓄资金已经达12万亿之巨，现有投资渠道的狭窄使得大量个人闲置资金只能存入银行，除了导致银行业形成达数万亿元的巨额存差外，也不利于分散风险和利用民间资金参与社会公益性事业建设。
为此需要抓紧解决的问题是：1、法律许可问题。即对现行与发行地方公债有关的法律如预算法、公司法、投资基金法、债券法等进行修改和完善。2、统一各地的变通政策。即对现有一些城市以政府资产类公司名义发行的企业债券进行清理和规范，在此基础上分离出来那些可以与特定市政基础设施项目建成后的收费或部分特定税收相挂钩的建设领域或项目，其后按照国家统一的政策框架，将原来以企业债券名义发行的债券改为发行收入债券。3、从严确定允许地方政府发行市场债券的“入场券”及其报批、核定、备案、报告等程序问题。特别是要对授权发行市政债券的城市政府的资格条件进行规范审查，对于西部某些地区还可以考虑由中央政府提供一定的担保以提高当地财政能力评分值。4、加强风险防范。关键是要建立起来城市政府保证兑付和偿还市政债券的财政担保机制和提高中央政府对地方发行市政建设债券的监管能力。
七、区域信贷优惠
区域信贷优惠是国际上普遍用来调节区域差别的一种政策性金融政策。在我国的实践中，曾经实行过支持东部沿海地区发展外向型经济，对中西部地区适当倾斜（特别是对国家重点扶持的贫困地区和少数民族地区），扶持主要农产品集中产地规模化生产经营等区域信贷优惠政策，对促进上述不同区域经济发展发挥过一定的作用。但是，其力度与促进区域经济协调方面发挥的作用和功能相比远远不够。这不仅仅是与我国金融体制改革滞后有关，也与我国的区域政策体系不健全和不完善有关。
应该重点研究两个方面问题。其一，建立支持经济落后地区发展的区域性开发政策银行。第一步，先利用现有的国家三大政策性银行体制要求其强化实施区域信贷优惠政策，如同国家开发银行所做的那样，在2000-2002年间累计向西部地区投放贷款1765亿元，占全行贷款总量的31.5%，但是并没有因此带来多么大的债务负担，其经验非常值得很好地总结和推广。第二步，待条件成熟时再研究组建专门的西南开发银行和西北开发银行等政策性银行。其二，鼓励商业性金融企业创新金融工具。如采取中央政府财政贴息的方式提高商业信贷进入经济落后地区的积极性，制定能够体现民族和区域差别的贷款优惠利率（如实行过的少数民族贸易贷款利率，老少边穷地区经济发展贷款利率等），扩大商业金融机构总部直接向西部地区优势产业发放贷款的比重，还有包括扩大西部地区以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围，等等。
八、特殊开发地区
“5加2”经济特区、30多个“沿海、沿江和沿边开放城市”、100多个各种类别的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、试验区、示范区等等，这些特殊开发区是加速探索我国改革开放政策的巨大推动力和“试验田”。但是，由于一些地区过于迷信并且滥用了设立特殊开发区的政策优惠效应，导致出现越权、违规和滥用特殊开发区的做法，在对外招商引资过程中引发地区优惠政策失真，政策兑现率降低，政府信用受到影响等情况。尤其是一些地区以设立开发区为“幌子”来控制更多的政府建设用地，出现了大量乱批、滥占和违规多占耕地的现象，侵害了失地农民合法利益，诱发了城市规模盲目、失序扩张等问题。
正因为如此，国家在宏观调控中加大了清理整顿各类开发区的工作力度，在规范各地区兴办开发区中的“土政策”特别是清退大批滥占、多占耕地等方面都已经取得重要的阶段性成果。
首先，要在全面清理现有的法规和行政规章基础上，按照我国兑现加入WTO承诺的基本要求，对现有国家各类开发区享受的国家优惠政策进行统一规范并明文公布，以重新构造中国开发区政策体系（我国近来对开发区的清理整顿使得相当多的境外投资者产生了一些疑虑和误解，对开发区的发展产生了一些不正确的副面影响，有必要以正视听）；
其次，研究建立新的特殊开发区，特别是要按照国际通行规则创新特殊开发区的制度和体制机制，沿海和沿边境地区都要尽快适应经济全球化及其FTA大发展的趋势和要求，抓紧探索符合中国国情的自由贸易区(FTA)及其政策体系，尽快在我国与东北亚、中亚、南亚、东南亚国家和地区接壤的地区设立若干出口加工区或者FTA；
再次，在促进新时期开发区体制机制创新和改革的过程中，要根据新的区域发展战略并结合地区特点，优先考虑给予中西部地区和东北地区更多的试错权，促进这些“后开放地区”和“后发展地区”也来利用设立和发展特殊开发区的形式，促进这些地区集聚有限财力物力，集约利用土地，集中发展主导产业及其配套型工业，同时在这一进程中有重点、求实效、分阶段推进城市化。
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