政治发展中的政治组织与社会组织的制度化整合——以公益基金会为视角的分析，本文主要内容关键词为：政治论文,组织论文,会为论文,视角论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D57文献标志码：A文章编号：1009－3699（2010）04－0007－05
一般认为，政治发展的要素主要包涵了政治民主化、政治理性化、政治社会化以及政治制度化等方面的内容，而政治制度化可以说是政治发展的高级阶段。以美国学者朱莉·费希尔对政治发展的解释来说，政治发展是“一种根据权力的创建与解散、在政府与公民社会内部或之间、交互性地进行公共决策和学习的过程，过程导致来自下面逐渐增加的个人和团体自治，以及来自上面的更多的回应”[1]。从朱莉·费希尔的解释中可以看出，个人和团体自治，以及由此形成的公民社会组织在政治发展过程中具有重要的地位和作用。以此为视角，我们将基金会作为重要的公民社会组织，通过其制度化的组织整合，分析其在政治发展中的影响和作用。
一、政治制度化及其表现方式
政治制度化离不开制度这一载体。按照现代经济学的观点，制度一般被认为是制约人们行为、调节人与人之间利益矛盾的一些社会承认的规则。根据规则存在的不同形式，制度可以分为正式的制度（形式化的制度）和非正式的制度（非形式化的制度）。正式的制度主要指一些成文的、形式化了的并由某种社会权力机构保证实施的规则，比如正式制定的法律、法令、政策、规章、条例等；而非正式制度则主要指上述规则之外的东西，如传统、习俗、民风、伦理道德、意识形态等文化现象。尽管这些文化现象没有外在强制性，但因其同样对人的行为有制约作用，故也属于制度范畴。从一定意义上讲，非正式制度可以理解为人们面对的“心理约束”，而正式的制度则可以理解为被社会化、强制化了的“行为约束”[2]。制度化在社会学上的意义最初是指群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化的模式的转化过程[3]。它是群体与组织发展和成熟的过程，也是整个社会生活规范化、有序化的变迁过程，具体包括共同的价值、统一的规范、系统的机构生成和建构过程。从这一角度来看，由于规范、机构及规范化、有序化等要素同政治的本质相联系，于是也产生了对政治制度化的追寻。
按照亨廷顿的观点，政治制度化有两个参照物，即该社会的政治组织和政治程序，组织和程序与制度化水平成正比。“制度化是政治组织和程序获得稳定的价值观和稳定性的一种过程”[4]66。用通俗的话来讲，政治制度化是政治组织和程序能被政治参与者认可和遵守，从而形成稳定的行为模式的过程。在他看来，“任何政治体系的制度化程度都可以根据它的那些组织和程序及所有的适应性、复杂性、自治性和内部的协调性来衡量”[4]12。具体表现在：①适应性。一个组织或程序的适应性越强，其制度化的层次就越高。适应性是环境挑战与时间考验的产物，一个组织承受的环境挑战越多，经受的时间考验越久，就越有适应性。②复杂性。组织越是复杂，其制度化水平越高。复杂的政治体系能够对环境变化具有较强的适应性和自我更新、自我调适的能力，从而比较具有稳定性和活力。他在总结复杂政体思想后，提出了“形式简单的政治容易衰败退化，复杂性才会产生稳定性”这一著名论断[4]12。③自主性。它是和从属性相对的自主性，是指政治体系的组织和程度获得了自己独立的生存和活动的领域，因而不会因为某一社会集团的特殊利益和特殊要求而改变其活动宗旨、活动程度，而一个沦为某一种社会集团（家庭、利益集团、阶级）工具的政治组织则不具备自主性，也没有制度化。④凝聚性。它与分离性是相对的。“凝聚性指的是一个组织应该具有共识和独立的精神形态以保持内部的统一性，凝聚性越强，制度化水平就越高”[5]。一个政治体系如果具备了上述四个特征，就意味着它具有了能维持社会变动时期的政治稳定和政治秩序的现代性，从而保持对社会的有效控制。
从实践行动上来说，政治制度化的核心主题仍然是政治生活的规范化、有序化和公民政治参与的制度化。它所要达到的目标可以概括为：①政治生活的法律化。即逐步把社会认同的合理的社会规范以法律形式固定下来，使之成为人人知晓、自觉遵守的行为准则；完善有关公民政治权利的立法和其他有利于扩大公民政治参与的立法，如舆论、监督、举报、申诉等方面的立法，既可以保障公民的政治自由和权利的正当行使，又能对这些自由有适当的限制[6]。②政治生活的程序化、规则化。即通过民主的政治活动程序，使公民或利益集团的利益表达在其认同的各种程序规则下进行；使民主权力的形成和运用按照一定的原则和规则有序地进行[7]。这种原则和规则一经制定，人人必须遵守，不得违反，未经一定修改程序，不得更改。③政治生活的组织化。即实现公民政治参与活动组织化，把社会成员吸收到政党、政治团体、群众基层自治组织等各级各类组织中来，使公众通过组织参与政治生活，扩大政治组织的容量，提高其组织能力，完善组织内部的制度规范，使成员明确组织活动原则，明确当前的利益要求和长远的政治目标，明确所承担的责任和履行的义务。④政治参与的有序化、理性化。即健全组织内部的制度规范，主动满足政治生活中的制度需要，把各种政治组织整合为统一政治共同体的更大制度框架，把公众不断增长的政治参与置于统一的制度框架内有序进行，减少参与中的非理性行为。
从以上几个方面不难发现，政治制度化不是政治制度的凝固化，而是政治制度适应社会发展的要求不断使政治参与活动有序化和合理化的过程。政治制度化不仅能使公民的参政权利在制度上和法律上得到有效保障，增强全体公民的政治效能感和对政治权威的认同，还能促进政治体系和政治运行机制的完善，促进政治运作遵循法制轨道有规则有秩序地进行，使政府在充分吸纳社会成员利益要求的基础上完成利益综合和利益协调，化解社会矛盾和冲突，实现社会整合。从这种意义上讲，推进政治制度化的过程就是实现动态的政治发展和持久的政治稳定的过程。
二、公益基金会作为社会组织的制度化建构
公益基金会作为一种非政府组织，与政府组织在组织形式、组织信念、组织目标等各方面存在较大的差异，但是他们都具有社会组织的特性，在制度化方面都有赖于“共同的价值、统一的规范、系统的机构动员、组织起来的资源”[8]，因此，公益基金会组织的制度化必须受到这些价值、规范、机构的规约。
（一）组织具有稳定的价值观与凝聚力
公益基金会是一种致力于社会公益事业的民间志愿性的社会中介组织。作为一个不具有强制性的组织团体，其组织使命是为了实现社会公益。由于它们奉行利他主义和人道主义的价值理念，维护社会弱势群体利益、社会整体利益乃至于全人类的共同利益，所以，他们积极地致力于社会公益性事业，关注那些被政府所忽略的重大社会问题，如消除贫困、保护环境、实施人道主义救援等。正是因为道德的驱动和志愿精神的感召，公益基金会形成了一群具有共同公益性目标和高度社会责任感的人群，无偿贡献出自己的时间、金钱、知识和技能，为社会提供政府和市场不能提供的公共物品，填补公共物品供给方面的真空。也由于志愿服务的特点，中国公益基金会形成了独特的共同体式的组织文化，即组织成员在共同行为的基础上达成了对组织的共识和认同，形成了对组织目标的强烈信念和对组织目标的价值认定，在这种文化力量的推动下，个体实现自我类化，形成心理群体，达到群体凝聚，组织内部形成了稳定的价值观和凝聚力。因此，从公益基金会产生的社会动机、社会功能和所奉行的组织原则来看，它同国家、市场中的组织所追求的安全、效率的目标不同，它所追求的是社会的公平和公正，它所奉行的是利他和社会公益精神，而公益性使其容易树立使命目标，培养和弘扬组织的价值观，形成稳固的制度结构。
（二）组织具有规范性与有序性
规范是一种标准、法式和秩序，规范化是实现民主政治的重要途径，也是组织制度化的必要条件。组织具有政治和法律效力的系统规范可以保证组织的秩序，使组织规定和组织制度在实际运作过程中得以实际运行。有了规范和秩序，就有了衡量组织过程和行为合理与否的标尺。公益基金会作为一个非营利的非政府组织，在国家法律和政府政策的指导下建立和发展，以《基金会管理条例》为依据开展组织的各种活动，组织行为具有详尽而系统的规范性和有序性，也正是因为有了这些规范，公益基金会得以具有自身的独立性与自主性，不仅能在内部实行一套自我管理、自我约束的组织制度，从机构形式和组织制度上减少与政府部门的从属关系，还能够以自身的名义，承担相应的法律责任。与此同时，公益基金会作为面向全社会提供社会服务的自律性组织，在规范化的基础上还形成了程序化的组织模式。程序是为了实现某一目的而预先设定好的顺序、方式和步骤，程序化则体现在组织的运行机制、规则、形式和过程中。公益基金会组织的程序化运作机制不仅对组织主体权力的运行和相互关系进行调控和安排，对组织本体的参与途径和角色进行选择和定位，为组织资源分配、信息沟通提供方式，还为科学决策开辟渠道，为防错和纠错提供保障等。可以说，公益基金会组织制度和规范的制定、组织过程的启动与进行、组织资源的选择与投入、组织信息的生产与传输等，均表现为一种程式化、有序化的状态。
（三）组织具有适应性与复杂性
满足社会发展的需要，是任何组织制度产生并获得迅猛发展的根本原因。公益基金会组织的存在和发展与环境的适应和自身的变革息息相关。从组织制度结构上看，公益基金会在起步阶段主要以直线制或职能制为主，人事简单、功能单一；在发展阶段形成分权事业部制的组织结构，以适应工作任务的分解和复杂的多元化职能要求，这种以分工为基础、以控制为核心的层级组织，不仅使工作任务专业化和标准化，还能够有效地管理大规模活动。信息时代下，传统的组织结构开始具有越来越多的局限性，组织相应也逐步变革，包括结构扁平化、规模小化、内部组织团队化、流程动态化、关系网络化、边界柔性化等，这些变革都体现出对环境变化的适应性[9]。具体来说，公益基金会的组织体制不再采取集中领导的垂直的等级式体制，更趋近于非等级、分权和网络式的，成员之间或非政府组织之间的地位是平等的，他们自主地开展各种活动，形成了共同参与、协调配合的工作团队，塑造了一种自主、创新、灵活、合作的工作氛围，这种平等的、民主的、分权的、非等级的特点，不仅使组织能够更积极、高效地为社会服务，还进一步体现出一种民主与平等的精神。
三、有效推进政治制度化发展：公益基金会与政治组织的制度化整合
社会组织化、组织制度化是当代中国发展的一大态势。1978年市场经济的发端，开启了中国多元社会的变迁历程，社会组织结构从单极渐次地向多极化形态转变，以公益基金会为代表的社会组织崛起的意义，不仅仅表现为数量和种类的增加和扩大，更重要的意义在于它在价值方面与政治组织之间形成了一种结构性张力，国家直接面临着来自社会组织的持久性政治压力，也就是说在功能方面，社会组织会削弱和降低政治组织的整合能力，由此看来，建构政治组织与社会组织制度化整合，成为中国政治制度化发展的新问题。
政治组织与社会组织的制度化整合指的是在政治组织与社会组织之间建立一种契约性关系的过程[10]。政治组织代表国家，社会组织代表社会，政治组织与社会组织之间的关系是国家与社会关系的一部分，因此，这种整合的制度化实际上是国家与社会关系的制度化。这一机制构建的过程实际上就是如何实现国家与社会之间的一种政治沟通机制，这种机制既能实现社会的利益表达，又能完成国家意志的传输，将国家与社会有机地连接起来，降低社会的政治离心力，实现国家对开放社会的政治整合，共同推进政治制度化发展，走向民主政治。因此，从国家与社会的关系来看，制度化的政治整合是政治制度化发展的一个重要表现方面。
从政治发展的进程来看，政治整合包含着多样的内容，它涉及地域、文化、社会阶级与群体、价值观念和行为等多方面的整合，具体地说，就是将文化观念和社会地位不同的群体集合成为一个地域性单元，并建立民族认同；在拥有不同文化与社会群体的次级政治单位或地域单位建立全国性的中央权威；弥合精英和大众之间在社会期望和价值观念上的分歧；实现为维持社会秩序所必需的最小限度的价值观念上的一致；为了共同目标将社会成员组织起来的能力，等等[11]。因此，就政治整合的内涵而言，它既涉及将广泛的人类关系与态度、多样和单个的文化归属感整合起来并发展一种民族情感，还涉及将不同的政治单元整合成一个拥有政府并可实施权威的地域单位，又涵盖统治者和被统治者之间的整合以及将公民整合为一个共同的政治过程和将个人整合成有目的行动的组织当中等诸多广泛的成分。现代国家机构主要是以制度的社会整合方式维系社会的稳定，建立社会政治秩序的。制度的健全程度及其对社会生活整合作用的发挥程度，表现着社会交往的发展程度、社会的公正程度和社会文明的进步程度。所以，制度化整合是政治整合的一种重要方式，而在政治组织与社会组织的制度化整合中，涉及到政治组织与社会组织相互之间的关系、角色和作用。
公益基金会作为社会组织在实现制度化整合上具有重要作用。制度化政治整合的前提是具有一定的政治冲突，表现为社会结构的分化和异质性。正如德国著名政治学家哈贝马斯所指出的，现代化意味着分化[12]。在现代化进程中，随着中国传统的单一、同质性的社会结构被打破，一个多元的、异质性的社会正在浮现。利益的分化导致利益的冲突，利益的冲突又导致人们的利益意识的觉醒和利益诉求的日益强烈化。多元的利益主体为了维护和实现自己的利益越来越求助于组织的力量，由此造成了社会组织的形成与发展。公益基金会等社会组织的生成改变了社会结构的组合方式，促进了社会的多元化、民主化发展。它们能将各种“分散的原子化的个体”组织起来，将各种政治力量整合进政治体系，以便将可能存在的政治对抗消融在政治生活中，实现政治沟通在国家与社会之间的良性循环[13]。所以，公益基金会作为社会组织是国家整合社会的重要力量。它介于国家与社会之间，一方面代表社会利益向国家表达，另一方面，它又可以充当国家代言人的角色，向社会传达国家意志，协调国家与社会之间的关系。
从实现方式上来说，制度化的政治沟通和政治参与是公益基金会作为社会组织推进政治整合的重要方式。公民个体和社会群体的利益表达、政治参与离不开制度化的体制安排，因为组织化程度很低的利益表达如果没有经过集中“过滤”，容易导致表达失败，表达的失败并没有消除利益需求，而经常性的失败，就有可能采取非制度化的表达方式，从而破坏政治稳定，因而社会组织的集体行动离不开组织制度化的进程。正如美国政治学家李普塞特所说：“政治合法性危机通常在两种情况下发生：一是现有的体制结构在社会变革中受到挑战，二是成长的社会团体在提出政治要求时不能进入政治体系。”[14]社会团体不能进入政治体系有两方面的原因，一方面是政治体系的不成熟不开放而没有为社会团体的加入提供有利条件；另一方面就是社会团体的不成熟不规范使其自身无法进入政治体系。如前分析，正在成长中的公益基金会正在形成共同的价值、统一的规范、系统的机构动员及组织起来的资源，作为社会组织同样具有一定的稳定性、规范性、有序性、适应性和复杂性，这些制度化的特性不仅使其在组织内部达到一定的制度规范，更为重要的是它们为其作为群体代表实施集体行动，开展政治沟通和政治参与，从而为顺利进入政治体系提供了强有力的动力和基础。有效的制度安排能使公益基金会凝聚、整合各个社会组织的社会力量，建立社会组织与政治系统之间的制度化的沟通渠道，能够化解个体因表达不畅或表达失败而引起的对政治系统的敌视和抗拒行为。这同时也呼唤在中国政治发展的进程中，公益基金会需要进一步构建一个更为完善的制度化平台，让各种社会群体在这一平台上进行充分的利益表达和利益妥协，如建立制度化的公益行动公约、民间活动规则，召集主要社会群体代表和政策相关群体代表，进行充分的利益表达和协调[15]。同时，加大政治参与的制度化渠道，让不同群体通过合法的、正式的、规范化的方式，参与、宣传和推广各种不同的公益活动，表达和满足不同社会群体的利益诉求。
需要引起重视的一点是，在走向制度化整合的过程中，政治组织与社会组织之间的地位需要加以确认和把握。在我国，公民社会的形成与发展与西方之间存在显著的不同，中国总体性社会和超大国家超强政治权力的特征，确立了政治组织支配社会组织的地位，中国政治组织与社会组织之间形成的是一种以国家为主导、社会组织相配合的多元主义模式，也就是“法团主义”模式。最明显的例证就是我国《基金会管理条例》中实行的对公益基金会的双重管理体制。在这种“双重管理体制”中，公益基金会受两个机构的管理，一个是“登记管理机关”，另一个是“业务主管单位”。这种管理体制塑造了中国公益基金会的“双重性格”，即半官半民，而这一带有明显制度化色彩的组织管理体制的确立，凸显了我国政治组织支配社会组织的地位。在这一模式下，新的政治组织与社会组织的合作关系是一个复杂的制度建构过程，这个建构过程不仅需要社会组织的努力，也更需要政治组织的支持。国家在这方面的制度化作用方式主要是法规整合、党组织整合与政府整合[16]。法规整合主要是指通过制度化的社会规范强制性地整合社会组织的社会行为，对社会组织进行法律、法规的调整和规范，也为其提供合法性空间。如完善“双重管理体制”，一方面将业务主管部门的职能和职责限定于制定公益基金会组织的活动规范和监督规范实施，另一方面，这些部门要逐渐地从直接管理转向间接管理，对整个专业领域实施行业管理；国家政治组织与公益基金会组织之间的关系应该只依据有关的法律规范来调节，从而实现政治组织与社会组织关系的契约化。党组织整合主要是在公益基金会等社会组织中注重发挥党组织的作用。根据中组部、民政部《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》，应在符合条件的公益基金会等社会组织中逐步建立健全党的组织机构，加强对组织中党员的教育和管理，发挥党员的模范作用，增强公益基金会组织的内部凝聚力，引导公益基金会的活动与国家政策合拍。政府整合是指政府行政管理部门依法对公益基金会进行的社会管理和调控活动，目的是弥补市场的盲目性和法规的教条化，做一些发育市场和社会组织的工作。
总之，在现实中国，多元社会并不是一个“机械组合”的社会，而是一个“有机团结”的社会[17]。在国家与社会关系的不断更新发展中，政治制度化发展的重要任务就是用规范的方式把社会上各种多元、异质的元素整合为一个有机整体，这种制度化的政治整合并不是以消灭多样性为代价的，而恰恰是以承认和尊重多样性为前提。在国家与社会之间，国家力量更倾向于实现一种社会的整体目标，建立一种现代的、理性的、普遍性的制度体系，如市场经济和法制社会，而社会组织的力量则更倾向于具有特殊群体的或者小团体的特点。两种力量的相互配合的关键在于政治制度化体系的创新和社会行动领域普遍的制度化。这一方面需要国家积极参与社会组织的制度化建设，增强社会的自治性，同时也要积极地通过制度的渠道吸收民间力量的积极参与，即自上而下的和自下而上的力量汇合并纳入到制度化的轨道之中，这两种力量的契合在中国社会转型过程中显然是一个长期的过程。
收稿日期：2010-06-01
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