农业发展方式转型与财政支农机制创新——以青海高效生态农牧业建设发展为例，本文主要内容关键词为：农牧业论文,支农论文,高效论文,青海论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2012)50-0047-07
党的十七大报告指出：在推进社会主义新农村建设中，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，走中国特色农业现代化之路。作为国民经济基础的农业，同时也是国家财政收入的源泉，支持农业发展，显然财政义不容辞，也责无旁贷。如何进一步创新财政支农体制机制，推进现代农业又好又快发展，已成为新时期转变经济发展方式、统筹推进城乡一体化进程、促进经济社会和谐发展的一个重要理论与现实问题。
众所周知，改革开放以来，我国农业发展取得了举世瞩目的历史成就，但也毋庸讳言，随着现代化、集约化程度的不断提高，以及乡镇企业的迅速发展，我国农业在现代化发展进程中也出现了一系列问题，并为此付出了巨大了代价。面对经济发展方式转型、低碳经济以及绿色经济时代的到来，如何进一步创新财政支农体制机制，不断增强政府财政对现代农业建设的投入与引导，促进农业发展方式转型升级，已成为我国现代农业与城乡一体化建设一个新的、亟待解决的重要现实问题。在西部欠发达地区尤为迫切。
有关财政支农方面的研究，2006年吴厚德等就认为，我国财政支农面临的困境除了总量不足、资金使用分散、效率低下，投入增长保障机制缺乏以及建立健全公共财政的客观需要外，还面临着农业和农村经济发展转型升级，以及日益频繁的资源环境污染和自然灾害破坏等带来的许多新课题。当务之急，可采取的政策措施主要有四点：一是转变支农观念；二是调整财政支农范围及重点；三是完善支农资金的运行机制；四是实行农民“国民待遇”政策，等等。①同年，中国“三农”与财政金融课题组也指出：我国农村经济发展长期处于资金短缺状态，除一方面要加大政府投入外，另一方面还要不断改进财政资金使用办法，尽可能发挥其金融杠杆作用，以引导更多社会资金投入农业经济发展。②随后，2007年胡鞍钢、魏星发表的《财政发展与建设社会主义新农村：挑战与策略》③一文，便系统分析了我国不同时期财政支农政策及其相关效应，认为现阶段我国公共财政体系在解决“三农”问题上角色与分量日趋明显和重大，公共支出政策应坚持“多予、少取、放活”的方针，将公共财政的阳光普照农村大地。魏朗通过对1999～2003年相关数据的实证分析，指出我国农业经济增长与财政支农支出关系密不可分，农业经济增长大约30％是靠财政支农支出推动的，其平均贡献率在农业劣势地区高达63％、优势地区为11％。④究竟财政支持农业产业化发展与农民收入关系如何?朱湖根用计量分析方法考察得出二者之间存在显著相关性，并由此认为我国应进一步加强财政支持农业产业化发展力度，调整支农资金支出区域结构，进而提升农业产业化经营水平。⑤
从实践经验来看，财政支农在世界各国尤其是发达国家，都颇为重视，并且大都收益明显。我国农业基础产业地位的特殊性，客观上更加决定了我们需要对农业发展予以更多支持和保护。事实上，自新中国建立以来，我国“每一次经济形势的恶化都是首先从农业开始的，每次调整的成功都是以农业发展形势的好转为前提，而农业波动又成为工业波动和整个国民经济波动的基础”。⑥由于农业在国民经济中所处的弱势地位，若没有政府的财政支持，农业的稳定增长及“三农”问题的有效解决显然都是一句空话。特别是加入世贸以后，我国农产品国际竞争力所面临的挑战就更为严峻。
此外，财政支农还有着深远的政治和社会意义。农业和农村经济是中国整个经济改革和社会发展中的一个重大问题，对我国政治稳定和社会发展有着举足轻重的作用和影响。有意思的是，自2004年至今，每年中央“一号文件”都是关于支持农业与农村发展的，这无疑反映了国家对农业发展和农村现代化建设的高度重视，在某种程度上也指明了我国未来农业发展的走向。从青海省来看，近年来全省经济社会发展迅速，特别是“十一五”计划的顺利完成，全省综合实力显著增强，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的条件，随着国家新一轮支持西部大开发政策的深入贯彻实施，特别是中央支持青海等五省藏区经济社会发展政策的出台，更为青海高原生态农牧业建设发展提供了坚实的政策保障和财力物力支持。
为此，笔者拟以近年来青海省现代高原生态农牧业建设发展为例，就目前西部欠发达地区农牧业发展方式转型与财政支农机制创新问题展开探讨。窃以为，当前财政支持青海高效生态农牧业建设发展应在多方借鉴国内外农业扶持的成功经验与教训的基础上，充分考虑国际和国内两种资源、两个市场作用及影响，重点改革和完善相应扶持体制与机制，建立健全一整套既适合中国国情与青海省实际，又符合WTO规则要求的高效生态农牧业政府扶持政策与实施体系。大致说来，当前及今后相当长一段时间内，要着重做好以下几个方面工作：
一、科学制定发展规划，促进财政支农机制加快创新
毋庸讳言，与世界发达国家相比，我国对农业的支持和保护具有较为明显的临时性、阶段性特点。因此，我们必须首先正视自身的问题和差距，在借鉴国际上农业支持与保护先进思想与方法的同时，强化农业扶持的法律法规与制度保障，增强扶持政策的权威性、连续性与有效性。
具体到青海，首先要坚决按照科学发展要求，积极开展《青海省发展高效生态农牧业中长期规划》前期调研工作，加强高效生态农牧业发展战略研究。与此同时，积极探索按照高效生态农牧业与循环经济发展的新理念、新要求，有针对性地修改、编制系列相关专门规划。在制定规划时，要注意把不同的高效生态农业模式同绿色食品开发、无公害农产品基地建设、农田水利设施建设、农牧区能源设施建设、新农村新牧区建设等内容有机结合起来，合理布局，做到有法可依、有章可循、健康有序地发展。
其次，要加快完善政策与法律法规体系，建立灵活高效的政策激励机制和法律保障体系。一是要尽快研究、制订《青海省加快生态农牧业发展的指导意见》，明确高效生态农牧业发展的总体思路、目标举措；二是要积极组织实施《农产品质量安全法》、《农业标准化法》和《清洁生产审核办法》，以农业标准化建设和清洁生产审核为重要抓手，全面推进高效生态农牧业；三是要积极开展《青海省发展高效生态农牧业条例》以及青海省《高效生态农牧业投资法》、《高效生态农牧业保险法》、《高效生态农牧业补贴条例》、《高效生态农牧业灾害救助条例》等条例法规的前期立法调研工作，健全高效生态农牧业发展的政策法规体系；四是要加快制定农畜产品市场规范化建设方面的法律法规，诸如《生态农畜产品标准化法》、《绿色食品标志使用管理法》、《农畜产品市场流通管理法》等。通过立法，充分调动全省广大农牧民发展生态农牧业的积极性。
再次，要切实按照统筹城乡经济社会发展的要求，进一步明确各级政府、部门和单位责任，尽快建立健全绿色保障制度，积极鼓励企事业单位和全社会成员为高效生态农牧业发展做出努力。要加快建立绿色环境制度、绿色规范制度、绿色激励制度，努力完善生态环境保护、农牧业污染控制、农畜产品质量安全、农畜产品市场准入、农畜产品标志管理等法律法规和制度，完善生态补偿及污染破坏治理制度，强化依法行政，确保高效生态农牧业持续、健康发展。
二、精心选育特色产业，推进农牧业发展方式转型升级
依托青海特有的生态资源优势，精心选择、重点培育高原特色生态种植业、高原生态林业、高原生态牧业、高原生态渔业等生态产业体系，重点发展城郊型、草原型、河谷型生态农业模式，建立健全高效生态农业产业框架，积极打造结构合理、标准完善、布局规范、管理科学的生态产业发展体系。其中城市郊区可重点发展高附加值的生态、旅游、观光与设施农业，在为城市居民提供绿色无公害高质量的蔬菜瓜果及肉禽蛋奶的同时，还可为广大市民提供亲近自然、体验农业文明的新选择；在河谷地区，要积极开展小流域综合治理和开发，大力发展立体种植与农牧渔相结合的高效生态农业；在高寒草原地带，可重点发展高原生态冷水渔业和高附加值生态畜牧业。
依据国家相关产业政策，立足各地特色资源与生态环境优势，对现有产业进行生态化改造和引导，调整和优化现有产业结构，大力发展以绿色农产品生产及其加工转化增值为主的高效生态农牧业。在农牧区投资政策及项目选择上，要努力向产业结构转型升级方面倾斜。在稳定粮食生产的同时，通过对农牧区生态经济模式的不断优化，积极提高全省农牧民收入与农牧业综合竞争实力，促进农牧业发展方式转型升级。
三、强化科技支撑体系，构筑生态农牧业科技促进机制
低投入、高产出、低消耗、高效益、生态环保可持续，是现代高效生态农牧业的基本特征。但青海高效生态农牧业建设还处于示范、试点阶段，没有真正深入到千家万户。除辐射带动力不强、推广力度不够外，缺乏对农牧业生态工程与技术措施深入系统的研究与配套组装也是一大成因，这其中既包括农牧业生态工程与技术如何发展应用，也包括高新技术如何引进、完善等问题。必须高度重视技术创新与应用推广问题，在稳步增加科技投入的同时，努力构筑农牧业科技促进机制，积极增进创新技术推广与农牧民消化吸收能力。
具体说来，现阶段要重点做好以下四个方面的工作：
1.积极开展科学试验示范，促进农牧业规模经营和产业化发展。要加强对专业户、重点户(村)的培养，通过科学试验、典型示范，积极推广他们的成功经验和具体发展模式，以点带面，不断扩大规模化、产业化经营。
2.加强科研攻关，加大绿色先进科技成果的引进力度。要高度重视农牧业综合开发与农牧业生态环境保护、农畜产品精深加工及其综合利用等领域的基础研究工作，在动植物新品种选育、病虫害综合防治上要着力下工夫；加强国内外科技交流与合作，积极引进先进绿色科技成果，对高新技术与重大应用技术，要及时做好消化、吸收和创新工作。
3.加大农牧民职业教育与培训力度，全面提升从业人员的综合素质和技能。要充分发挥各级各类职业技术学院(校)、广播电视学校、农牧业技术推广机构等的作用，积极开展新型农牧民创业培训、青年农牧民科技培训与农牧业远程培训等，大力培养本土型农牧区实用人才，不断提高农牧民的生态知识与生产经营管理水平。
4.高度重视并发挥农牧业部门的人才技术优势，积极完善农牧业技术推广体制，加快科技成果推广转化进度，着力提高他们高效生态农牧业建设的领导水平。现阶段，要重点加强关键共性技术的研发与推广力度，重点促进油菜、马铃薯、蚕豆、果蔬、特色生物资源、牛羊肉、奶牛、毛绒、饲草9大特色产业链发展，组装、配套一批技术水平高、市场前景好的农牧业科技专项，推广技术集成创新和示范，重点推广双低杂交油菜、脱毒马铃薯、专用型青稞、大通牦牛等农作物和牲畜新品种。
四、加强农牧区基础设施建设。进一步改善农牧业生产生态环境
西部大开发以来，青海农牧业和农牧区基础设施建设步伐明显加快，但仍存在许多薄弱环节，尤其是防灾抗灾能力不强，草原退化、土地沙化以及水资源匮乏等问题突出。为此，要进一步加强重点基础设施的建设与管理，积极推进示范园区与生产基地建设。近期，要着力发展农牧区水利基础设施、环保设施、科技推广设施、基础教育与职业教育设施建设，并积极探索新的经营管理体制；重点打造青海东部特色现代农业科技示范区、青海现代生态畜牧业科技示范区及青海西部生态经济林和节水农业科技示范区三大类型农业科技示范区，积极引导农牧民和加工企业严格按照质量标准进行产品研发、组织生产。
未来生态农牧业基本建设：一是要继续加强农田水利基础设施建设，积极支持土地整理以及抗旱、节水灌溉等措施，用以提高农田标准、改善水利条件；二是要加强以乡村道路、农牧区水电以及能源通讯等建设为核心的农牧区基础设施建设投入，以减少绿色农畜产品的生产成本；三是要把农牧业生态环境保护作为农牧业基础设施建设的一项重要内容，加大对“三江源”实验区、防灾减灾、气象服务、水土保持、防护林建设等生态环境治理的投入力度，积极改进农牧业生产的环境条件，提高产品市场竞争力；四是要加强农牧区小型公益建设，诸如农牧区人畜饮水工程、沼气建设，等等。
此外，加强农牧业基础设施建设，还要注意两个方面：一是要进一步健全种子储备制度，完善自然灾害、重大农作物病虫害、动物疫病的预警和防控体系；二是要加快绿色农产品市场体系建设，建立健全市场信息服务体系，完善农牧业技术推广、农畜产品质量安全和动植物病虫害防控体系，推动传统农牧业向高效生态农牧业转变。
五、加快完善社会化服务体系，健全农牧业发展服务保障机制
发展高效生态农牧业，相关配套服务不可或缺。从某种意义上说，它与技术进步有着同等重要的作用，诸如农牧业保险与信贷服务就非常重要。然而，青海目前尚未建立比较完善的社会化服务体系，一些地方甚至还无法向农牧民提供优质种苗、化肥农药，对于金融信贷与科技信息服务就更显乏力。因此，必须加大政府及相关社会组织的支持、引导、培育与服务工作力度，尽快完善社会化服务与保障体系。
(一)大力推进高效生态农牧业产业化进程。
首先政府要加大宏观调控力度。要按市场机制组织生态农副产品的生产、加工和销售，形成促进高效生态农牧业发展的新机制，确保生态农牧业能够获得社会平均利润；其次要积极探索扶持龙头企业发展的新方式，不断提高扶持的力度与效率，努力培育出一批规模大、起点高、辐射带动能力强的生态农畜产品加工企业，打造一批在国内外市场都有一定竞争力的龙头企业和品牌产品，把农牧民和农畜产品带进国内外市场。
(二)建立健全高效生态农牧业标准化体系。
发展高效生态农牧业，其基本要求之一就是要降低生产经营成本、确保农畜产品品质。这就要求我们要尽快建立健全以市场为导向、完整统一的高效生态农牧业标准化体系，努力消除国际贸易技术壁垒，促进高效生态农牧业的健康、快速和可持续发展，实现经济、社会和生态效益的多赢。要尽快建立一套完备的生态农牧业质量标准保障体系，既要实施生态农畜产品生产过程标准化，还要加强绿色农畜产品质量标准化，尤其是要建立一套强大的高效生态农牧业执法体系，确保高效生态农牧业标准化相关法律法规和政策体系的贯彻实施。
(三)加快生态农畜产品市场流通与信息服务体系建设。
要努力完善生态型农畜产品市场体系建设，建立健全各级农畜产品质量检测网络和农牧业质检机构，加快农畜产品“市场准入”制度建设步伐；积极改变农畜产品流通体制滞后状况，大力实施生态农牧业品牌化战略，把功能互补、结构完善的市场信息与监测评估体系作为扶持高效生态农牧业发展的重要环节来抓。此外，还可适时引进、实施生态农畜产品拍卖制度，逐步完善市场调节机制。在加强硬件建设的同时，也要高度重视软件建设，要加强对农畜产品质量安全的执法监督检查，对劳动力、土地、信息、技术和金融等生产要素市场也要加强建设，对有害生产资料的生产、流通源头监督与控制亦不可忽视。
对农牧业信息网络建设，要予以重点扶持，尽快建立健全农牧业信息网络，实现小生产与大市场的“无缝”链接，不断完善信息收集、整理、发布制度，提高信息的准确性、权威性和有效性，对重要农畜产品批发市场、中介组织、龙头企业、种养大户的信息网络服务要予以重点支持，力求进村入户。
(四)积极发展社会化服务体系，大力扶持农牧民自我服务组织建设。
首先，要积极发动和组织各涉农部门不断完善服务网络建设，强化服务功能，对农户所需的化肥、农药、技术、种苗和资金等方面开展专业服务，努力推进社会化服务体系建设，大力提高生态经济系统的运行质量。要重点抓好产业经济组织的内部服务，对农户自身难以办到的事情由各企业负责，尽可能使农户从传统“小而全”的生产方式中尽快解放出来，集中精力从事专业化生产。
其次，要努力提高农牧民的组织化程度。要引导农牧民积极发展各种农牧民专业(行业)协会、研究会和中介组织等农牧民自我服务体系，开展有偿或互助性的自我服务。对发展高效生态农牧业生产所需的专业协会和中介组织，政府要加大扶持力度，以增强生态农畜产品竞争力并降低政府管理成本。此外，还可以对农牧民运销组织给予一定的财政补贴，以引导农牧民组织起来将农畜产品分级包装再进入市场。
(五)积极完善支农金融信贷体系，建立健全生态农牧业政策保险和风险保障机制。
金融支持是发展高效生态农牧业的一个重要环节。尽管青海农牧区已建立较为完善的金融机构体系，但这些金融机构实际上并未发挥应有的支持农牧业和农牧区经济发展的作用。如何进一步改革、完善农牧区金融体系，已成为当前农牧业支持体系建设的一个重要课题。大致说来，要重点加强以下三方面工作：一是要增加农牧业信贷资金投入，实行利率优惠政策；二是要积极调整信贷结构，增加对重要农畜产品、高产优质农畜产品以及农畜产品加工企业的信贷资金，充分发挥金融信贷对农牧业发展的促进作用；三是要大力发展农牧区小额信贷，充分发挥各种类型的小额信贷优势，真正建立起能为广大农牧民提供简便、快捷、高效、贴心的信贷服务金融机构。
对于化解高效生态农牧业自然和市场风险、稳定和增加农牧民收入，实施农牧业政策保险，无疑意义重大而深远。对农畜产品的种植、养殖、管理和销售，世界主要发达国家均有相应保险。为此，我们必须充分调动各方参与生态农牧业保险的积极性，要加强立法研究，尽快完善高效生态农牧业保险的组织体系，增强农牧民保险意识。政府在政策和财力上一定要加大支持力度，诸如可采取财政补贴、农牧民自筹风险基金、专业保险机构负责办理具体业务并提供再保险服务等形式，把政府组织、农牧民自愿与专业保险公司有机结合起来，通过补贴转移方式给予农牧业保险公司适当补贴，并将农牧业保险费用列入农牧业生产成本，最终建立起强有力的风险保障体系。
六、增强环境保护意识，加大环境保护力度，积极构建全生态补偿机制
由于历史与自然气候变化等方面的原因，青海农牧业生产生态环境面临着前所未有的挑战，局部地区环境污染及草原沙化、耕地退化的严重性超乎人们想象。对于习惯于常规生产和放牧的农牧民或企业来说，实现农业发展方式转型，真正是任重而道远，前面的道路充满着艰辛和痛苦。为此，各级政府应尽快建立健全农牧业资源信息管理系统，科学管理，合理配置。此外，建设发展高效生态农牧业一定要注意长期效益与短期利益相结合，努力做好群众思想政治工作，增强全社会的环境保护意识；要尊重群众，相信群众，不能苛求于人；有关部门要加大力度，积极研究制定生态补偿政策和规定，尽快建立健全高效生态农牧业补偿机制。要积极探索如何打破地区和部门界限，以项目建设为中心，以治理大流域、大环境为重点，科学统筹农牧业生态环境综合治理。
七、积极拓宽农牧业投融资渠道，努力构建财政支农长效投入机制
毋庸讳言，长期以来我国财政对农业发展的投入确实有限，在西部欠发达省份就更是如此。因此，基于目前青海省情和加快建设高效生态农牧业的这一客观要求，我们必须不断加大财政支农资金投入，这方面特别是中央财政的投入要加大。要努力拓宽生态农牧业发展的投融资渠道，积极调整农牧业投资政策，不断优化财政资金支出结构，加大基础设施建设、农牧业科技研发推广及环境保护等方面的投入比重。改革、完善现有资金投入机制，积极探索建立高效生态农牧业建设发展专项基金，不断推进“政府引导扶持、投资者生产经营、金融机构信贷支持、外资参与”的多渠道、多层次农牧业投资体系建设。要整合资金投入，在渠道不乱、用途不变的前提下，协同相关管理部门，推动资金相对集中使用，发挥各项资金的综合绩效。
具体说来，有两点：一是要积极拓展资金来源渠道，探索市场化运作机制，吸引民间资本、工商资本、外商资本等社会资金参与、投资高效生态农牧业，构建政府引导、市场化运作、多元化投资的投入机制。二是要增加财政资金投入，完善风险保障体系。可探索实施由省、市、县财政联合设立的一种“高效生态农牧业建设发展基金”，专门用于交通设施、农田水利、生态环境等基础设施建设；同时加快完善金融保险服务体系，切实为生产经营者提供快捷高效和稳健可靠的金融支持与保险服务，尽可能减少生产经营中的风险损失。此外，还应尽早熟悉掌握WTO规则的有关细则要求，尽快修改与形势发展不相适应的法律法规，积极完善相关农牧业政策的具体实施办法，早日把“输血”式保护改为“造血”式扶持。
总之，加快我国农业发展方式转型升级，必须立足当前、着眼长远，坚持以科学发展观和循环经济思想为指导，不断创新财政支农体制机制，增强政府财政对现代农业和新农村建设的投入和引导，深化农村经济、社会和科技体制改革，努力完善各项支农惠农政策，加大农村金融与农业保险、农业科技推广、农村社会保障与社会事业以及基层政府与财政体制等方面的制度改革与创新力度，推进农业产业化、标准化、市场化以及生态化和品牌化发展；尊重自然、善待自然，在全社会大力倡导绿色经济和循环经济理念，积极营造良好的社会舆论环境；尽快研究、制定相关法律法规，建立健全相关保障体系，为加快农业发展方式转型升级、发挥财政支农杠杆效益提供健康规范的法制环境和制度保障。
注释：
①参见吴厚德主编：《财政学》(第5版)，中山大学出版社2006年10月版。
②参见“三农”与财政金融课题组：《合理运用财政杠杆和金融杠杆促进农业经济发展》，载于《理论前沿》2006年第4期。
③载于《财经问题研究》，2007年第5期。
④魏朗：《财政支农支出对我国农业经济增长影响的研究——对1999～2003年农业生产贡献率的实证分析》，载于《中央财经大学学报》，2007年第9期。
⑤朱湖根：《我国财政支持农业产业化对农民收入增长影响的贡献分析》，载于《农业技术经济》，2007年第4期。
⑥牛若峰、郭玮、陈凡：《中国经济偏斜循环与农业曲折发展》，中国人民大学出版社1991年版。
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