农村突发性事件研究：公共治理困境与对策——结合台州实际的分析探讨，本文主要内容关键词为：台州论文,突发性论文,困境论文,对策论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
突发事件，常常又称紧急事件、或危机事件，一般是指突然发生并危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。突发事件通常具有不确定性、紧急性和威胁性等特征①。从而也决定了政府对突发性事件展开的管理活动有别于一般的常态管理，不仅要在计划内、常规条件下做好必要的制度准备、人员训练和后勤保障，突发状况下还要求领导者作出迅速有效的决策、组织间实现高效的联动、政府与社会达成充分的互动与沟通等等，其最终目标是要使受到破坏的社会秩序重新建立，人们的生产与生活恢复到正常状态。政府对突发性事件展开的这种管理活动通常称为公共危机管理或是公共安全管理。
一方面是特殊的管理形式提出更高的素质与能力要求，而另一方面则是农村实际的管理水平明显滞后，远低于城市。究其原因主要有三方面：其一就是处于社会最基层的农村在转型时期面临着计划经济与市场经济的双重压力与制约，利益结构调整过程中各种矛盾更加突出，对农村地区的公共管理其中也包括公共突发性事件管理形成了严峻的挑战。其二，同时也是最主要的原因，就是长期以来政府对农村的公共投入严重不足，导致人们对公共产品日益增长的多样化需求无法满足，公共安全管理所必需的技术支持和制度保障难以实现。最后，农村地区较为分散、复杂的地理环境条件也给实际的管理带来了困难，特别是在既定的安全和能力范围内对危害的防止发生和阻截扩散难度大大增加。现阶段农村的公共危机应对只是还停留在对突发性事件的即时性反映和控制的水平上，应急管理具有相当大的被动性和局限性。
随着对农村公共治理问题的探讨与深入，研究农村地区突发公共事件也找到了一个崭新的视角，特别是在农业税取消以后原先存在的农村公共产品问题非但没有解决，反而变得更加严重的条件下，非常态管理的需求以及不被优先考虑的公共资源配置项目是否能够通过多中心的制度安排②，也就是政府与农村社会的公共参与来得以实现和完成？从治理的层面解决问题可能会或许已经面临哪些难题？这个就是本文想借一个地区样本研究以期发现的，并尝试在此基础上来进一步探讨农村突发公共性事件的治理结构与体制问题。
另外，对于本文援引“治理”概念来进行描述，有几点需要解释和说明的：第一，农村地区公共突发性事件治理的行为主体是政府，这里主要研究的是县、（乡）镇两级政府的行为模式。我们的应急传统一直都是由各级政府来扮演群体／公共利益主要维护者的角色，即使是在市民社会发达的西方国家近年来在连续遭受各种突发性事件打击之后也开始重新反思政府的责任与作用③。第二，“治理”超越“管理”，相较后者对技术和方法的挑剔而言，前者更加崇尚和追求危机控制之外的机制运行效果和推动作用，以及推动过程中的多维参与。因此，对危机各种应对机制，如监测预警、反应决策、信息管理、救援保障等技术型管理的研究也不是本文的重点。第三，从公共物品提供角度来理解，公共突发性事件治理的核心内容就是提供公共安全产品，包括安全性保障系统、安全性基础设施和安全性制度建设等。有关这三层次公共产品供给的结构（由谁供给）、过程（怎么供给）以及结果（产品评价）分析都属于本文探讨的范围④。
二、农村突发性事件主要类型和风险因素
在台州，农村人口约有488.49万人，接近总人口数的88%左右，对于整个地区的经济发展、社会稳定起着重要的作用。尽管台州地处浙江省沿海中部，整体上属于经济较发达地区，但其所辖131个乡镇（街道）之间的地域规模与经济水平仍存在比较明显的差异，长期以来就一直有所谓的“南北“之分。如果按农业人均年收入标准⑤计算，最发达地区几乎是最不发达地区的85倍，即便是同一县市区的各乡镇，差距最大的也达到了40倍。这种经济发展上的失衡使得一些普遍性的农村问题在台州同样表现得比较突出，由此以及其它一些矛盾冲突引发的群体性事件已经成为当前基层政府需要控制的首要风险类型。此外，自然灾害（台风）造成的周期性影响、卫生资源贫乏和公共服务能力积弱带来的隐患等也都构成农村社会公共安全的风险因素。
（一）以周期性台风为主的自然灾害影响
台州地区发生的自然灾害主要是台风以及伴随而来的次生灾害，如洪水、暴潮、地质灾害等，历史上就有多次影响和登陆台州的记录。而近年来随着全球气候趋暖，台风活动愈加频繁，“光临”台州的次数也明显增多。例如，仅2005年就有五次强台风袭击，其中“麦莎”和“卡努”都是在台州登陆，当地沿海乡镇成为首当其冲的受灾区。
台风除了会造成农村地区人员伤亡和环境资源破坏以外，带来的最致命影响就是农业经济损失严重。以2005年15号台风“卡努”为例，造成台州全市农业经济损失高达20.45亿元。其中，农作物受灾总面积214.21万亩，成灾138.97万亩，绝收40.51万亩；经济作物受灾面积75.58万亩，成灾36.72万亩，绝收14.22万亩；牲畜死亡13820头，家禽死亡或冲走92.3万只，栏舍损毁436000平方米，饲料进水6200吨，禽蛋减少5500吨；毁坏耕地面积5752亩；水田养殖损失达1.48亿元⑥。
“天灾”不同于“人祸”，不仅无法避免，而且又具有区域性和周期性的活动特征。对于这种规律性发生的自然灾害管理状态逐渐从非常规进入到常规，这可能是台州应对工作最鲜明的一个特色。而灾害治理的要点在于缓减与恢复⑦，以降低灾害损失为主要目标（首要目标是保障生命安全）。如果灾害损失增长速度超过经济发展速度，自然灾害就会成为制约农村地区经济发展的一个重要因素。经济发展受制又可能带来农村地区一系列新的矛盾冲突产生，引发连锁反应。
（二）公共供给不足带来的卫生隐患问题
把卫生问题列入农村突发性公共事件的重点防范类型，不是因为它像台风灾害那样造成了事实上的影响，主要是出于对农村地区疾病预防和控制能力的担心。从财政资源的分配上能够非常清楚地看到我们国家的公共卫生供给状况：整体投入不足、农村低于城市。台州地区也基本是这样一个状况。尽管近五年来，农村卫生事业费的绝对值有所增长，从2001年的3109万提高到了2005年的5747万，但是农村卫生事业费占地方财政支出比重仍然停留在0.7%左右，期间还曾有所下降⑧。卫生安全管理的挑战不仅仅是应急机制的问题，更重要的是构建完善的公共卫生系统和健全的社会保障体系，以保证有充分的能力来抗衡和缓冲此类事件或危机带来的冲击。
目前在台州，有两类农村卫生问题日益突出。一类是农村的传染病发病率普遍高于城镇居民。结核病、肠道传染病、血吸虫病等在农村时有暴发或流行。禽流感、猪链球菌等新型传染病也最易在农村地区蔓延扩散。由于大量劳动力外出务工，农村地区剩下的多是老弱病残，应对各种传染性疾病的脆弱性进一步加剧。另一类是随着民营经济的发展，出现了大量高污染企业从城乡向农村转移，发达地区向不发达地区转移的趋势。像在L区就有不少小冶炼户经政府整治后悄然把产业转移到市区外的一些相对落后地区的农村。此外种植业生产中产生的化工产品残留物、养殖业产生的废弃物等得不到有效处理，直接倒入沟渠、水塘或堆积成山成为污染源。职业危害和环境污染对农村健康安全构成重大威胁，个别地区就曾经出现过氟中毒和苯中毒事件，致残、再障、白血病和各种癌症的潜在性损害也不容忽视。
（三）各种矛盾引发的群体性非理性行为
群体性突发事件实质上反映的是“一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗”⑨。在社会经济发展过程中，农村群众利益在受到侵害以后，一旦通过正常途径无法表达诉求，就非常容易出现群体性的、有组织的非理性行为，动辄就是几百或上千人参与，对抗性也明显增强，围堵冲击、乱掷器械、敲砸车辆、放火焚烧，严重的还会酿成人员伤亡和经济损失。
与其他地区情况类似，因土地征用引发的矛盾冲突位列台州农村群体性事件之首。具体的原因也是多种多样。一种是因为土地价格的确偏低，农民作为土地使用权的主体利益没有得到保障。第二是政府的行为有所偏失导致的。首先是决策行为，做出的土地规划决策可能过于草率，没有充分考虑村民的意愿，不符合当地实际情况。其次是执行行为，由于征用过程中的工作方式不当，有些甚至属于违法执政，引起了村民的不满和抵制。第三种原因主要归结为农村的历史遗留问题，包括宗族矛盾。这种矛盾日积月累，在各种问题上都有体现，但到了土地问题涉及切身实际利益的时候就进一步激化。
前面已经提到农村的环境污染问题日益严重，农民在面临生存环境遭到破坏的情况下，开始像城里人那样为污水和有毒的空气而抗争。因环境污染问题引起的农村群体性事件在台州也是屡见不鲜。最为典型的就是B镇因某生猪养殖企业自投产以来，污染物一直处于直接排放状态，造成饮用水源保护区水体严重破坏，污染渗到地下导致植物枯死，正常的生活生产都受到了影响。村民们与企业之间的纠纷长达三年之久，多次发生冲突对抗。这些事件的背后最值得考量的是政府的作为或者不作为。
三、农村公共危机治理的三大困境与难题
从治理层面分析当前农村突发性事件或公共危机管理中存在的问题，可以发现难题主要来自三个方面：作为治理主体的政府提供公共安全产品的内容与方式是否符合公众需求；公共资源的有限性决定了其在配置过程必然是有竞争性的，农村与城市的公平如何兼顾，常规需求与非常规需求如何平衡；公共治理的核心是公众的平等参与，农村社会能否走向成熟并承担应有的责任。
（一）政府角色：服务型的定位与任务型的体制
一场“非典”使我们新的国家发展战略、政府职能定位逐渐清晰：政府开始强调不再只是追求GDP的高速增长，而要更加重视社会管理和公共服务。然而事实上，基层的组织机构仍在以传统“管制”的方式进行着运作。责任状就是很好的说明。我们可以看到，现在台州地区绝大部分乡镇政府每年都要完成由上一级政府下达的具体指标任务，一般包括计划生育、综合治理、农村党建、信访、治安、安全生产、森林防火、防洪防汛、殡葬改革和临时设定项目等共计十多项。其中一半以上都与农村社会的安全、稳定相关。但是，这样的方式实际上会给公共危机治理带来很多问题。
问题一：公共产品的需求并非来自于农村的内部，而是取决于“上级”的偏好。这必然会增加无效公共产品的数量或者是一些公共产品超越农民经济承受能力。其结果不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担，损害了农村社会经济的健康发展。有一个案非常能说明这一点。H镇接到上级指令，要求每个行政村都配备一辆消防车。但是这个镇所辖行政村很多都属于山区，即使发生了火灾，消防车也根本无法开进山里发挥作用。而因为这项指标任务，镇里除了要为购置车辆“买单”以外，还要每年承担一定比例的人头管理费。在农村，由于“较低的人口密度造成了对一些地方服务需求的减少而同时又增加了生产其他一些服务的成本”⑩。传统的适用于城市地区的公共安全保障系统，像警察、消防、110中心等在农村的运行就面临着这种生产成本的增加，迫切要求提高生产供给的规模效益。
问题二：即便是出于对公众安全需要或者长远利益的考虑，通过“自上而下”的传送方式来提供服务也会造成协调上的困难。尽管困难可能来自双方，但公共治理的本质就是平等与参与。在应急行动中，公众的合作是一个非常重要的组成部分。无论是台风来临前的群众转移，还是群体性事件的处理平息，都很好地验证了：如果没有公众的参与配合，应急行动是不可能被很好地执行的。现在一方面各界对服务型政府的宣传铺天盖地，群众对政府的要求很快地就提高到这样一个高度，但另一方面政府还没有及时完成自身角色的转变，其结果就是大大地伤害了群众的感情，引起他们对基层干部工作的反感和不配合。
问题三：指标任务型管理寄希望于用产出结果的测量方式来确定危机治理中的绩效与责任是不科学的。很有代表性的就是现在群众上访已经被视为地方政府执政能力软弱、社会不稳定的表现，控制信访就成为考核基层政府和干部的一项重要内容。今年两会期间，A村的一个村民声言要去北京上访，镇里紧张得每天派一名干部假借一个理由去找他以便能够看住他。十几天下来实在没有由头了，只好自己掏腰包谎称是有人要买这个村民的种子。为了截访、为了“零上访”，政府花费了人力财力，牵扯了太多的精力。但是，指标下的信访率下降却只是把矛盾掩盖了起来，而并没有反映出基层政府或者干部调停化解矛盾的实际能力的提高。服务型的角色定位与任务型的体制运作之间的矛盾是农村公共危机治理过程中亟待解决的第一个难题。
（二）资源配置：公共资源竞争性与公平有效利用
毋庸置疑，公共资源是有限的。这就决定了资源在配置过程中必定是有竞争的：政府将有限资源用到了经济建设上，那么它对公共物品的供给势必会减少；受到“城市——农村”二元结构的困扰，农村无法获得与城市同等的公共服务数量与质量；从经济角度考虑效益，同样是基础设施建设项目，资金会被优先分配给高速公路而不是标准海塘。农村公共危机治理面临着如何公平地获得资源和使资源配置更有效的问题。
我们先来看用于基础设施上的资源分配使用情况。对于防御像“台风”这样已知的、可能要发生的灾难，安全性基础工程的作用显得尤为重要。应急管理将减缓措施分成了两种，一种是结构性环境改造，另一种是非结构性环境改造。前者的对象一般是指水库、水坝和泄洪区，后者包括从灾害高发区（自然灾害和社会技术型灾害）撤离居住人口，将土地裸露地区改造为绿地等等(11)。但是，工程措施往往因为投入资金大、建设周期长使得财政与管理上的长效性难以得到保证。像地势较低的B区，长达35.8公里的50年一遇标准海塘在建成以后，却迟迟不能竣工验收，其中某些塘段受到了潮水严重冲刷。日常的维修养护费用只能靠每年的岁修经费给予安排，常常是顾此失彼。而W区因每年台风都要转移上万名山区居民，台风频繁期一年要转移几次。为避免浪费，乡镇与居民都倾向于搬迁以一劳永逸，然而上一级政府对土地的安排问题几年内都没有得到解决。汛期间的大转移仍在兴师动众地重复着。另外，农村建房的安全标准问题也日益突出，一方面住房不断往高空发展，而相应的安全措施却没有跟进，通常都是无规划、无设计、无施工资质、无行业安全鉴定标准建成，不少群众的房屋甚至就建在溪滩地和老河道、沟口上。曾有估算，“云娜”台风中的三分之一伤亡都是倒房所致。
与基础设施投入相比，更令人担忧的是安全性制度建设状况。制度供给是政府所应提供的最核心的公共物品。如果不做这样的投入，而是等到危机发生后再动员国家工具去维护，所耗费的成本肯定是巨大的，必定会远远超出本应事先做出的投入。L区是目前台州农村医疗参保水平最高的，在新型合作机制下，筹资总额为每人每年80元(12)。区财政每年为此投入资金总额约为500万元，但这种投入仍然只是杯水车薪，与城市地区平均每人每年3000元的医保水平也是相去甚远。另一个对农村公共危机治理影响深远的就是农村社保。征地过程中为什么会有这么多冲突和矛盾？一个关键因素就是农村居民对失去土地以后的生活保障问题的担心。目前，征地农民基本养老保障水平十分有限，现有参保的退休农民每月只能领到120～300元的保险金，比所处城市最低生活保障线还要低。加上农民受到传统意识和短期利益的影响，一般支付的意愿也不强烈。摆在政府面前的难题就是如何通过供应和管制手段的综合运用，来实现公共资源在农村地区的公平、有效使用，以最终达到维护社会公正与稳定的目的。
（三）公众意识：主体权利的强化与义务责任的淡漠
正因为长久以来公共资源配置不公正，造成乡村居民与城市居民之间权利与义务的不平衡，农民自身权利与义务的不对等。确保农民权利、减轻农民负担日益成为人们关注的焦点。特别是随着基层民主的深入，村民自治得到了迅速的发展，而且重心也逐渐从组织重建走向了村民权利。与经济发展水平相适应，台州的基层民主也走在全国的前列，在经济较为发达的温岭农村地区还诞生了著名的“民主恳谈”，充分体现了现代农民实现和主张权利的能力。
然而，任何事情都切忌走向极端。在农村，一味地强化主体的权利而淡化义务对于提升农民的素质是没有帮助的，也无助于整个农村社会走向成熟，最后制约的还是农村自身的发展。农业税的取消虽然大大缓解了农村的社会矛盾，但是给农村的公共产品供给带来了某种程度的冲击，也不利于农民公民意识的培养和公民义务的履行。这里我们不去深究在法律上，到底是权利第一性还是义务第一性。在公共性的危机与困难面前，农民表现出道德义务责任是最基本的社会要求。前面提及土地征用常常引发农村的群体性事件，实际上其中也不乏因部分村民责任意识淡薄、素质不高而引起的纠纷冲突。有些人或认为征地是上级指派的工作任务，如果不能按时完成会对干部产生较大影响，于是趁机提出很多无理要求，给行政造成麻烦。有些人则认为“法不责众”，希望通过采取集体闹事的方式向政府施压。而在防御自然灾害过程中也有一些村民缺乏起码的安全意识和社会责任感。不少山区居民甚至认为防台是政府行为，要“我”转移必须解决吃住问题，支付一定的“报酬”。有些还与政府玩起了捉迷藏，白天被转移出来以后晚上又偷偷地跑了回去，使得乡镇干部不得不冒着狂风暴雨、夜走危险的山路去救人。另外，在台州的部分农村地区，群众聚众赌博与搞迷信活动仍然比较频繁。这些也都容易引发突发性公共事件，使危害的冲击与影响相对集中。曾经就有当地的一起雷击事件造成群伤群亡为前车之鉴，浙江2004年2月15日发生的海宁的特大火灾也是个警示。由于目前农村社会公众的整体素质还相对比较低，这也大大增加了政府危机预防、应对和救援工作的难度，耗费了巨大的管理成本。只有让具有社会责任与义务感的农村社会公众参与到整个危机治理的过程中才是一个成本最低、效益最大的应对策略。
四、破解农村公共危机治理难题的对策建议
危机议题是也应当是农村公共治理的一个重要内容。这与理解发展与稳定关系的逻辑完全一致。农村突发性公共事件治理起来可能要比城市来得更加复杂和有难度，上述也只是框架性地分析了主要的问题，继而需要的探讨是破解难题的对策，下面将逐一展开分析。实际上，破解的着力点归纳起来无非也就是三方面：第一是人员，包括危机治理主体——政府及其管理者和执行者的素质与能力，也包括参与危机治理的公众——广大农村居民的防范意识和配合意愿；第二是资金，也就是说，突发性事件要有常备的物资、设施和大量的资金支持；最后就是体制，指的是相应的制度保障和联动的组织与机制反应。
（一）政府积极转换角色，全面科学管理危机
近些年来，乡镇体制改革问题成为学术界讨论的热点，不少学者建议取消乡镇政府或是弱化乡镇体制。取消农业税的目的在某种程度上也是为了遏制乡镇官员对农民更多的收费摊派，堵住地方政府通过非规范手段从农民身上征取收入的渠道。但是，这样的观点似乎都忽视了农村对基层政府的实际依赖度，特别是在当前乡村自治能力还十分积弱的情况下。在美国，农村地区有超过5万个地方政府单位为544万人提供服务，平均是每个政府服务110.8人(13)。相较而下，我们国家农村地区人口众多，现有的基层政府数量远远不能满足农村的公共需求。以台州玉环、三门、天台、仙居四县为例，总计人口约为182.4万，基层政府（包括县、乡镇以及街道）数量共有62个，平均每个政府服务对象接近3万人。现行体制的关键问题并不在于层级、数量，而是基层政府适度的规模与较高的质量。规模问题不在本文讨论范围之内，但针对公共危机展开的治理活动却与基层政府实际的运行绩效密切相关。
第一要素就是政府积极推进自身的角色转换，通过提供良好的公共物品来吸引投资，拉动增长，而不是直接去充当经济建设主体和投资主体的角色。像上文提到的B镇生猪养殖企业的例子。这个企业就是当时政府花了很大的力气招商引资进来的，但由于企业在后来的运作中漠视环保问题，政府相关职能部门的监管又不到位，致使当地环境急剧恶化，不仅影响了当地居民的生活，也影响了其他企业对该镇的投资信心。历经三年，企业最终被“请”了出去，政府还要花相当一部分精力与金钱去修复已经遭到破坏的生态环境。所以说，明确定位、功能重构，“把该做的事情做好，不该做的事情不要做”是避免农村社会潜在矛盾冲突发生的必要条件，同时也是政府树立权威、提升能力的基本保证。
具体到如何切实提升危机处理能力，关键是要在管理过程中秉承全面科学的原则。第一，把工作重心适度向减缓阶段倾斜。农村传统的突发性事件应对往往注重危机发生时的即时性反应和控制。换句话说，就是政府在事中的投入更大。但实际上，一个有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗；它们在做出决定时，尽一切可能考虑到未来(14)。比如，乡镇政府在做出一项新的土地规划决策之前，能否多考虑一下执行过程中的困难，能否事先就决策内容向相关的村级干部、群众征询意见等等，以避免决策出台后引发冲突矛盾。像“民主恳谈”就是试图在制度上寻求建立一种反映农民公共需求的表达机制以防止不恰当决策，对于预防某些突发性事件的发生也起到了重要作用。第二，不断增强与群众间的沟通协调。一方面，基层组织的工作就是直接与广大农民打交道，而另一方面，转型社会的特征在农村地区也充分体现出来，过去那种简单粗暴的方式已经不可能再适应新形势的要求，很多问题都要靠与群众间的协调沟通来得以解决的。其中最为重要的是要协调好社会经济发展过程中先富农民与贫穷农民之间、发达农村与不发达农村之间的利益关系。另外，危机治理非常强调信息的及时传递与充分交换，这是达成沟通协调的条件之一，同时也能起到突发性事件的预警作用。因此要特别着重解决农村信息渠道不畅通的问题。第三，控制管理成本、提高服务效率。危机管理是公共管理中的“人本”工程，为此可以不惜一切代价，这就是现在的管理价值取向。但既然是管理活动，就同样应该遵循效益原则。不切实际地要求每个村都配备消防车是一种浪费，也是一种低效率的行为。农村地区因其特殊的地理形势为危机治理带来了困难，同时也创造了机会。农村的某些服务供给完全可以打破传统模式，比如实行资源的共享与交叉使用而不受地域、行政层级的限制等。第四，调整并完善危机管理考核体系。基于以上种种要求，现行的考核指标应该做适当调整，不要简单地以结果产出作为评判标准，当然这与建立官员责任追究制度并不相矛盾，只是更为科学地对基层干部实行绩效管理。体系设计可借鉴联合国制定的以绩效为导向的危机管理五项要求(SMART)：可长期持续(Sustainable)，有明确的绩效标准和专业标杆可测量(Measurable)，月内或年内可实现(Achievable)，能够满足不同情景的相关联性(Relevant)，在明确事件表内完成项目的及时性(Timely)(15)。
（二）改变公共资源分配格局，拓宽资金筹集渠道
目前乡镇一级的财政状况普遍紧张。首先，乡镇的财政收入锐减。免除农业税，给农民带来了实惠，但是因此也给以农业税费为主要财政收入的大多数乡镇带来了巨大的压力和挑战。收入渠道变窄，特别是一些工业基础比较薄弱的地区，目前的收入仅限于土地征收和计生等收费来源。其次，乡镇的债务问题日益严重。在台州，经济不发达的乡镇由于几乎没有收入来源，50万元的债务包袱已经深感其重；而经济比较发达的乡镇债务则高达几千万，光是每年支付利息就需要500多万。而且债务是日积月累的，往往是“旧债未除，新债又来”。最后，乡镇的支出负担不断加重。乡镇干部基本上是县区财政统发工资，但奖金、补贴等都要由乡镇自己解决，还有差额拨款和自收自支人员的工资也得乡镇解决，其中也包括中小学教师的工资。例如一个街道每年拿到的人头费、城建费总共才200多万，而实际支出却高达1000多万。在财政缺口这么大的情况下，收费养人是第一位的，对于农村公共事业的投入自然而然地大幅减少了，甚至是忽略不计的。因此，要改变目前公共资源的分配结构，加大对农村安全性公共产品的投入，很大程度还必须依赖于中央财政的支持，一方面将财政支出责任上移，另一方面则是加大转移支付，以缩小横向与纵向的财政不平等(16)。实际上，像一些受益范围超越区域界限的大型水利设施，以及最基本的医疗保障等等都属于纯公共产品，本来就应该由中央财政提供。但长期以来却把这种责任推给了县与乡镇，实际都是供给主体发生了严重错位，也使得农村地区的公共危机治理难以得到资金上强大、长效保障的根本原因。
今后，中央财政用于公共安全产品提供的内容将主要包括：第一，水利设施等重大基础设施建设。无论是工程设施，还是非工程设施的建设，也许都需要巨大的投入，但与近20年每年30亿的台风灾害损失来说，这种投入绝对符合成本－效益原则。此外，在强调可持续发展的时代里，保护环境也是政府不可推卸的重要职责之一。因此，基础性设施也包括了各种环境保护标准、公共性环境设施与污染防治工程等等。第二，公共卫生事业。即使是像台州这样的地区，虽然每个乡镇都能实现设有卫生院，但也有近72%是处于亏损状态或者因各种原因关闭，更不用说卫技人员的配备情况了。卫生资源改善将是财政支持的一个重要内容。第三，农村社会保障制度，包括基本医疗保障和养老保障制度。其中非常重要的就是加强对失地农民的保障，不仅仅要提高补偿标准，同时还要把失地农民纳入城镇社保体系，对失地农民进行职业技能培训和就业安置。
尽管，这样的制度安排相对比较合理，但是在现阶段，我国整体农村公共产品的供给缺口很大，单单依靠国家财力来解决，可能最终也是力不从心。对于中央政府来讲，或许会更多地关注中西部地区的农村公共产品短缺问题。因此，东部沿海比较发达的农村地区就面临着拓宽资金筹集渠道的任务。台州近几年就开始尝试建立多元的防台投入机制。除了落实专项资金（从土地出让金中划出一笔资金用于水利建设），加大财政对水利等防洪设施的投入以外，还按照“谁受益，谁支付”的原则，由各受益单位承担防台设施投入的部分资金分摊。同时，一种新型的农业保险形式也在悄然试点进行，主要是在一些规模化的种养殖业领域，引入商业保险机构参与。另外由政府对农业保险进行补助，或者与其他优质保险资源捆绑向保险公司进行招标。对于重大灾害还建立了风险基金，对农民保险进行风险保障。这种供给主体、资金来源和供给方式上的创新与开拓真正体现了对危机治理过程中公共性精神的追求。
（三）提高农民综合素质，促成乡村社区应急文化
一个理想模式是以政府为主导，社会为主体的治理结构。从政府角度来看，如果在危机发生时必须事事亲历亲为的话，这种成本是难以想象的，对于国家与地方财政都是沉重的负担。危机管理是损失最小化的管理。所谓损失最小化，就是要在最短的时间里，以最节约的费用，取得最大的效果。另外，如果危机都要由政府来完全承担，久而久之，社会和公众的自救能力逐渐衰退，一心指望政府，如果一旦对政府的能力产生怀疑，还有可能产生群体性的非理性行为，政府的合法性危机也会受到挑战。从社会成熟度(17)角度来看，一个社会在危机应对时能否表现出集体（大多数人）理性，对最终的成败甚至能起到决定性的作用。同样的危机，同样的管理方式，在不同地区由于管理对象的理解、支持与配合程度不同，可能带来的效果是完全不同的，战胜危机所消耗的成本也会有很大的差别。农村地区地理环境相对封闭，思想深受传统小农经济的影响，整体上来说危机意识十分淡薄，但是这并没有引起实际工作中的足够重视。政府往往热衷于危机应急机制的建立，片面地追求技术和系统至上，而忽视人的基本技能和必要的知识的培训，忽视农村社会大众的素质培养。因此，当前农村公共危机治理工作的另一个重点就是努力提高农民综合素质，促进应急文化在乡村地区的形成与发展。
首先，就是开展针对农民的应对突发性事件的宣传教育活动，使农民对各种形式的危机能有足够的认识，做好充分的应对准备（主要是心理上的准备），在遇到突发性事件时能沉着应对。在农村地区，应特别注意培养农民作为普通公民所应具备的社会责任感与使命感。在危机到来时能够发扬团队合作精神，甚至能懂得利弊权衡，为了整体利益而暂时牺牲个人或局部利益。第二就是加强培训。农民在这方面的知识可以说是比较贫乏的，这也容易造成事件发生慌张忙乱，不知所措。因此，有必要在村民中普及危机知识、危机预防知识以及危机发生时自救、救护的知识。例如，在台州农村，完全可以设立以防台常识、传染病防治知识、违法犯罪的预防措施等为主要内容的培训班。最后就是要普及突发事件应急的相关法律知识。不仅要让农民明白自己在突发事件处理中享受哪些权利，也有必要知道在危机应对过程中应当承担哪些义务，了解传染病防治、地震救助、山林火灾等方面违法犯罪的处罚规定，以便农民能够自觉地投入到应对突发性公共事件的实践当中去。
促成乡村地区应急文化最好的方式和途径就是让农民参与到危机管理中来，包括事前的预防、事中的应对和事后的救助。农民为什么就不能参与区域性的演习活动呢？农民为什么就不能成立志愿队伍呢？城乡二元的管理模式在公共危机治理过程中应该首先被打破。农村如果没有一个根本的控制能力，在当今流动性这么强的社会里，再先进的城市防线都会有顷刻崩溃的危险。农村也是最具公共产品供给方式创新机遇的地区，它对改变传统政府管理模式、增强公共服务数量和规模效益的愿望更加强烈。
注释：
①参见郭济主编：《政府应急管理实务》中共中央党校出版社2004年7月，第1-2页。
②这是以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派对治理理论的一种阐释，具体观点参见［美］埃莉诺·奥斯特罗姆等著《制度激励与可持续发展》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版。
③美国罗格斯大学博士艾瑞·哈拉契米(Arie.Halachmi)在《治理与危机管理：公共管理的涵义》(Governance and Risk Management:Implications for Public Management)一文中就强调：当“治理”取代“统治”时，政府失去对危机管理的控制，但它仍然要对合宜的危机管理负责。文章出处：王乐夫等编《公共管理研究》，中国社会科学出版社，2005年6月。
④有关公共物品供给与政府治理内在相关性的讨论，参见唐娟著《政府治理论》，中国社会科学出版社2006年3月，第56-59页。
⑤农业人均年收入＝农村经济总收入（年）／乡镇总人口，数据来源：《台州统计年鉴2005》。
⑥数据来源：《台州农业经济》第十二期，2005年9月19日。
⑦综合性应急管理由预防（缓减）、准备、回应和恢复四个阶段组成，英文分别是reduciton,readiness,response和recovery，所以也简称为“4R”阶段，是美国联邦应急管理中心长期的实践经验总结。
⑧数据来源：台州市卫生局副局长叶向阳关于《加强农村卫生工作，推进社会主义新农村建设》的报告。
⑨［英］拉尔夫·达仁道夫，《现代社会冲突——自由政治随感》，中国社会科学出版社2000年版，第3页。
⑩［美］罗纳德·J.奥克森，《治理地方公共经济》，北京大学出版社2005年版，第163页。
(11)［美］吴思量，《运作、决策、信息与应急管理——美国地方政府管理实例研究》，天津人民出版社2004年版，第249页。
(12)其中：区政府补助20元，镇（街道）补助不低于10元，上级政府补助10元，村集体资助和个人交费40元。
(13)数据参见：［美］罗纳德·J.奥克森，《治理地方公共经济》，北京大学出版社，2005年1月，第162页。
(14)［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒，《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年版第205页。
(15)唐钧，《公共危机管理：——国际趋势与前沿动态》，载于《公共行政》2004年第2期。
(16)王绍光博士专访：《中国基层财政之困》，载于《南风窗》2006年3月1日出版。
(17)社会成熟度的判断标准：一是危机情境下的参与者（包括受害者、反应者和参观者）能够克服自身的心理危机、恐惧情绪，不害怕危机的发生，具有良好的心理平衡能力；二是危机的反应者能够及时有效地找到应对危机、处理危机的好办法、好策略，并予以实施；三是民众（包括受害者和旁观者在内）能够团结一致，共同努力，战胜危机；四是整个社会的公民具有强烈的社会责任感、使命感，宁可为难自己也要方便他人。参见：段战平、肖婧，《社会成熟度与危机应对》，《宁夏社会科学》2004年5月。