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国际原子能机构(IAEA)是一个旨在推进和平利用核能，防止核能利用转向军事目的专门性国际组织。成立50年来，IAEA防核扩散功能不断加强，在防止核武器扩散中发挥着十分重要的作用。
一、成立与发展
20世纪50年代，美国核垄断局面被打破，为了防止核武器继续扩散，美国决定通过促进核技术的和平利用来换取其他国家放弃核能的军用目的。IAEA正是在这种背景下成立的，与美国在背后的推动有很大关系。
早在美国试验成功第一颗原子弹之前的1945年4月25日，美国陆军部长史汀生就向杜鲁门总统提交了一份关于曼哈顿计划的简短备忘录。其中指出控制原子弹“无疑是最具困难的问题，并将牵扯到未曾预料的完全检查权力和自控力问题。……是否和其他国家共享它成为我们外交政策的首要问题”。1945年9月12日史汀生向杜鲁门建议，美国直接与苏联缔约“控制和限制原子弹作为战争武器的使用……指引和鼓励为了和平的、人道的目的利用核能”。①1945年12月27日莫斯科外交部长会议上，美英提议苏联同意创建联合国原子能委员会(UNAEC)以处理核能发现所带来的问题和相关事务。1946年1月首届联大会议上同意成立UNAEC。但是自成立到1949年该组织被取消，一直无大成效。1946年6月14号美国参与核能控制谈判的代表伯纳德·巴鲁克向UNAEC提交报告，内容主要为：为了保证原子能仅用于和平目的，应当建立一个特别的国际组织——国际原子能发展局，负责控制和管理“对世界安全有着潜在危险的所有原子能活动”，对各国进行检查以保证他们并未从事原子武器的生产，以及促进原子能的和平利用，控制核武器在其他国家的扩散，但是该计划受到苏联的强烈反对。②1946年8月美国总统杜鲁门签署“1946年原子能法案”(即麦克马洪法案)，规定成立政府原子能委员会，负责原子能的生产与控制，并禁止向外输出核材料、核装备以及核技术。美试图通过国内立法控制核能技术和材料的出口，来阻止其他国家获得原子武器制造能力，但是美国的这种努力未见成效。
进入20世纪50年代之后，美国在核能的军用和民用上的垄断地位被打破。苏联核武器发展迅速，英国、加拿大等国家的民用核能技术也开始和美国竞争国际市场。在这种情况下，美国核政策发生变化。1953年12月8日艾森豪威尔在联合国大会上发表了“和平利用原子能”演讲，其核心内容就是建立一个国际原子能机构。他指出，原子能机构将负责储备和保护“有关国家提供的可裂变物质及其他材料”，主要负责设计出这种可裂变材料用来“服务于人类和平事业”的方法，包括在农业、医药、电力和其他方面的应用。③美国的目的很明确，即以帮助促进核能的国际和平利用为条件，阻止其他国家发展核武器的努力。1954年第九届联合国大会通过决议，要求成立一个专门致力于和平利用原子能的国际机构。经过两年筹备，有82个国家与会，并于1956年10月26日通过了国际原子能机构的规约。1957年7月29日，IAEA规约正式生效。同年10月，机构举行首次全体会议，宣布正式成立。
IAEA是大国之间以及有核国与无核国之间博弈与妥协的产物。在该机构与安理会的关系问题上，IAEA与联合国的特殊关系协议就是不同力量妥协的结果。除了苏联以外的核技术发达国家如美、英、法、比利时、葡萄牙、澳大利亚、南非、加拿大等国均认为，IAEA应当是一个不受联合国限制的独立的国际组织，这样就可以避免因为当时正兴起的第三世界民族主义浪潮与反种族运动阻碍和平利用核能的活动，同时也可以阻止发展中国家利用在联大里的投票权获取不适当的核技术援助；苏联出于防范出现以美国为首的西方阵营结成同盟与自己对立的局面，认为IAEA应当在安理会的完全控制下，以便用其否决权维护自己利益；广大的发展中国家则认为该机构应当对联合国大会负责。④最后的决议则是三方妥协的结果。机构最终法律地位是一个与联合国相关的独立的国际组织，其实际地位相当于联合国专门机构。
IAEA各项功能的发挥主要受到大国战略的影响。成立之初美国对机构功能的期望主要是促进核能的和平利用，同时主要依靠与其他国家的双边协议防止核武器扩散，直到60年代美苏在防止核扩散问题上才达成共识。古巴导弹危机后，美苏成功地在IAEA框架内进行了合作，加强了机构理事会和秘书处的效率。1970年生效的《不扩散核武器条约》(NPT)赋予机构监督执行核能和平利用的职能，机构的防止核扩散功能受到了重视和加强，IAEA防核扩散功能也得到了国际认可。在历次NPT审查会议上，有核国家和无核武国都赞扬了机构的保障制度，认为国际保障制度在阻止核武器的扩散方面具有关键性作用，应当得到进一步加强。⑤
二、结构与功能
IAEA现有成员国143个，大会由全体成员国组成，每一成员国有一票表决权。理事会是机构的决策机构，负责审查IAEA预算、相关项目及新成员申请，并向大会做出推荐，理事会的职责还包括批准相关安全协定，任命总干事等。理事会每年改选一次，由大会指定和选举产生。现在理事会包括35个理事成员国，其具体组成方式有二：一是指定在原子能技术方面，包括原材料的生产在内最先进的11个成员国为理事国；二是按照地区平衡的原则选举另外24个在原子能技术方面包括原材料的生产在内较为先进的成员国为理事国。理事会内每一理事国有一票表决权。机构工作人员由总干事领导。总干事为机构的行政首长，由理事会任命并经大会核准，任期四年。工作人员的征聘与雇用及其服务条件的确定，以在效率、技术能力及忠实方面达到最高标准的人员为首要考虑对象，此外，征聘工作人员还适当注意成员国对机构的贡献，并尽可能考虑到地域的广泛性与重要性。
IAEA规章规定：机构谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献；并尽其所能，确保由其本身，或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。机构的主要功能有三大部分：一是促进技术在世界范围内的和平发展与利用。在这方面，该机构一直致力于核电发展与核知识维护，将核能应用于粮食与农业、人体健康、水资源、保护环境等领域，并与物理学和化学领域科学家合作，促进核技术的发展。二是保证核材料与装置的安全和保护，帮助有关国家来保证各类核装置的安全、辐射和运输安全以及核保安，力图防止核事故，以及帮助有关国家进行核废料的管理。三是提供和进行安全保障和核查，以保证核原料和核设施没有被应用于军事目的。
IAEA致力于提高核能应用于和平目的的技术和设备，并为各国提供核能和平利用的人员培训、技术支持、情报交流、设备提供等方面的服务。机构借助其国际核能领域所独有的技术、人员和信息优势，积极促进核能和平利用。防止核扩散是IAEA的重要职能。IAEA规章中规定机构对无核武器国家的核设备和核活动实行安全保障措施，以防止核能被应用于军事目的。规章第三条规定“机构制定并执行安全保障措施，以确保由机构本身，或经其请求，或在其监督和管制下提供的特种裂变材料及其他材料、服务、设备、设施和情报，不致被用于任何军事目的；并经当事国的请求，对任何双边或多边协议，或经一国的请求对该国在原子能方面的任何活动，实施安全保障措施”。⑥
三、安全保障措施
IAEA的安全保障措施是监督各国执行防扩散政策的重要途径。根据《不扩散核武器条约》要求，由IAEA监督核查缔约国执行该约的情况。条约1970年生效后，IAEA的安全保障措施在各国开始受到普遍执行。签约国依据一个通用的安全保障协议模本与IAEA签署协议。IAEA与签约国之间的安全保障协议类型并不相同，多数非核武器国家与机构签署的协议是根据INFCIRC/66(1965-1968)决议要求的保障协议。此类保障协议要求签约的无核国家同意其国内的一切用于和平目的的核设施都置于国际原子能的安全保障之下。协议一般都详细列出了应该置于安全保障的核材料、非核材料(如重水、锆等)、核装置与设备等内容清单，机构则通过安全保障措施保证这些材料和指定项目没有被用于军事目的。而五个核国家与机构签署的是《自愿保障协议》。此外还有一些签署国没有或仅有微量的核原料，没有核设施或不计划建造核设施的国家，为了简化核查程序，机构通常与其签有《小数量议定书》⑦。根据INFCIRC/153(1972)(即《全面安全保障协议》)决议的要求，机构安全保障制度包括四个步骤：机构对国家通报建设的核设施计划进行研究；要求该国对核设施运行作详细记录；该国须定期向机构递交报告；对核设施和核材料现场核查，以确认没有明显数量的核材料转移，防止军事目的应用。目前，每年大概有250位IAEA专家在世界各地进行约达2400次安全保障措施的日常实地核查工作。
1997年之前IAEA的保障措施存在很大的漏洞，没有权利在一个国家自由活动来寻找未申报的设施与活动。保障机制在确保发现一个封闭国家内部的秘密设施方面比较薄弱。⑧海湾战争中发现伊拉克秘密发展核武器能力，激起了国际社会对IAEA安全保障措施效果的怀疑。IAEA积极应对，总结在伊拉克核问题中的教训和经验，提出加强安全保障的建议，理事会通过了INFCIRC/540(1997)决议，即《全面安全保障协议附加议定书》，并要求无核国家签署。⑨附加议定书加强了IAEA核查签署国是否存在未申报的核材料或核活动的能力，扩大了IAEA的保障与核查范围，规定了机构的安全保障措施适用于当事国申报与未申报的一切核材料与核活动，签署国需要提供关于其核活动或有关活动的更广泛的信息，并在IAEA核查和确保该国没有未申报核材料与核活动的过程中给予充分的合作。⑩经历多次危机的挑战之后，IAEA现有的保障措施在规章制度上已经相对完善，目前该机构正在成员国中逐步推广“一体化保障”，即全面保障协定保障措施与附加议定书措施的完美结合。截止到2007年9月，已有162个国家与IAEA签署了保障协议，另有31个还未签署或生效，有83个国家已经执行附加议定书。目前IAEA安全保障面临的问题是，一些有一定核能力的国家还没有签署附加协议书，进一步推进附加协定书的签署和生效仍然是机构的重要任务。
IAEA安全保障措施还被要求用来监督核供应国集团进行的核技术转让。机构的安全保障措施也为地区范围的无核武器区的建立提供信任保证，成为这些地区国家消除获得核武器意图、建立信任的重要措施。IAEA安全保障措施通过具体的规则和决策程序来证明和核实国家是否将核材料转用于军事，这一制度对核不扩散机制的基本契约来说，是最为重要、不可或缺的。(11)
四、核扩散危机管理
IAEA在整个国际防止核扩散机制中被赋予了重要职能，并在多起国际核扩散危机的处理中起了重要作用。针对核扩散危机，IAEA从危机预防、风险评估、遏制扩散等多个方面进行管理。
对核扩散危机进行风险评估是IAEA一项重要的危机处理功能。IAEA理事会制度中规定，在主席、理事国或者总干事的要求下应该召开会议讨论相关问题，因此一些理事国根据本国的分析预测向机构理事会提出讨论的主题，尤其是美国利用这种渠道来影响IAEA的日程安排。此外，机构依据NPT和IAEA规约等文件和联合国的授权，每年都进行大量的风险评估活动。IAEA机构根据当年其所获得的全部资料，对其实施保障的每个国家进行安全保障评估。这种安全保障评估不但包括附加议定书要求的广泛信息，还包括在补充接触活动中国家提供合作的效果。依据这些更为具体的规定，机构可以得出当事国已申报核材料、核活动的运行情况和是否存在未申报核材料、核活动的结论。对签订全面保障协定的国家，机构力求就两点提供可信保证：(1)已申报的核材料仍然用于和平核活动。(2)不存在未申报的核材料或核活动。随着机构核查技术和手段的发展，以及保障制度的完善，在技术层面上保障已通报的核材料和核设施处于和平核活动相对来讲比较容易。
IAEA在危机预警系统方面也建立了一些机构和应急预案。机构在纽约和日内瓦设立了两个联络处，在东京和多伦多设立了两个地区保障办公室，并且设立了两个国际实验室和研究中心。机构现有84个监视系统(共有302台照相机)以远程检测模式在14个国家及中国台湾运行，并有39个无人看管辐射监测系统从7个国家的设施向IAEA总部传输数据。另外机构还开发出一套新型的电子光学封记系统强化远程检测能力，并已开始了应用实验(12)。IAEA规约规定了危机应急预案的一些基本程序，机构有权对有潜在扩散危险的地区派出视察员进行实地核查。在成员国的配合下，机构视察员可以随时随地在该国领土上取得任何资料，并可以接触因工作关系而涉及的任何材料、设备、设施或者人员。视察员向总干事报告，并由总干事向理事会转交此报告，由理事会促使违约方立即纠正一切违约行为，否则IAEA可以“直接削减或者停止机构或其成员国所提供的帮助，索回向一个或者多个接受国提供的材料与设备，停止任何不履约成员国行使的成员国特权与权利”。同时，根据机构与联合国的特殊协议，机构须向联合国安理会通报任何涉及国际和平与安全的事件。
IAEA掌握着国际上最为全面和准确的有关核材料、核活动及核设施的信息，为解决核扩散危机提供了信息基础。为更好地促进数据的沟通和与媒体的交流，IAEA还专门设立了对外关系和政策协调办公室、保障信息技术处、新闻处等机构负责相关事宜。
IAEA从20世纪90年代开始执行核武器扩散问题的核查并取得了不少重要成就。1991年9月，南非在国际社会压力下，与IAEA签订了安全保障协议，向机构提供资料并接受了核查，1992年总干事报告南非提交的资料详实，1993年机构核查证实南非已经终止了所有核武器计划并销毁了所拥有的6颗核弹头。(13)IAEA对伊拉克核武器核查过程漫长而又复杂，1991年4月3日安理会通过687决议，授权IAEA负责核查伊拉克核活动和核能力。从1991年至1998年，机构通过执行的30多次视察，对500多个地点出动了5000多人次进行了实地视察，监督销毁了近50000平方米面积的核项目工厂，销毁了2000多个相关项目，并控制或销毁了相关核材料。(14)IAEA还在伊拉克实施“持续监督核查计划”，该核查机制保证了IAEA对伊拉克核活动的监督，防止伊发展核武器。
2001年“9.11”恐怖事件发生以后，国际形势发生很大的变化，2002年之后，相继爆发了朝鲜核问题、利比亚核问题以及伊朗核问题等一系列核扩散危机，同时也将IAEA推向了国际政治斗争的中心。
2003年12月19日利比亚宣布放弃大规模杀伤性武器，2004年1月19日美国和IAEA就由谁来领导拆除利比亚核设施的项目达成协议，IAEA实施对利比亚核设施的核查工作，美英两国向IAEA提供诸如运输或销毁核设备等方面的后勤支援。自1月28日开始，IAEA核查小组在利比亚的核查快速取得效果。利比亚采取与IAEA积极合作的态度，于2004年3月与机构签署《附加保障议定书》，并给予IAEA广泛的核查权，4月22日安理会对利比亚的合作表示欢迎并赞赏IAEA的核查与监督活动。利比亚的核活动开始处于IAEA的安全保障之下。
2002年12月31日，朝鲜要求IAEA停止对其核设施的现场监测活动，并将核查人员驱逐出境，2003年1月10日朝鲜宣布不再遵守与IAEA的安全保障协议，朝鲜核危机再次爆发。IAEA几次通过决议，呼吁朝鲜与该机构合作。经过“六方会谈”各方近四年的努力，2007年2月13日，即第五轮“六方会谈”第三阶段会议上，朝鲜同意关闭和封存宁边核设施，并邀请国际原子能机构人员重返朝鲜，进行必要的监督和核查。IAEA总干事在2007年3月13日—14日访问了朝鲜，与朝鲜商定了六方会谈达成的“起步阶段行动”中的有关监测和特别核查活动。7月14—17日IAEA核查小组对朝鲜核设施进行了特殊核查。自7月17日以来，IAEA一直在继续监测和核查朝鲜已宣布关闭的核装置，并在朝鲜的合作下执行了适当的特别监测和核查措施。(15)
伊朗核问题自2002年凸现以来便是危机重重。2003年6月和7月，机构总干事巴拉迪访问伊朗讨论安全保障问题，但是根据IAEA的报告，“2003年2月—10月伊朗一直采取隐瞒政策，其合作程度有限而且消极，提交资料缓慢且不断修改和前后矛盾”。(16)2004年1月至2005年7月伊朗采取合作态度，IAEA核实并封存了部分核设备和材料，检测伊朗执行中止其燃料浓缩中试厂活动。但是2005年8月1日伊朗决定恢复在伊斯法罕的铀转化活动，并在2006年1月恢复了铀浓缩活动。2006年2月IAEA理事会决议强调为了建立信任，伊朗需要重新全面和持续中止包括研究与发展在内的所有浓缩相关活动和后处理活动，并有IAEA加以核实，迅速批准和全面执行“附加议定书”，并要求总干事向安理会报告相关内容。(17)2006年7月—2007年3月安理会针对伊朗核问题通过三个决议，逐步加大对伊朗相关制裁，同时强调通过谈判解决。2007年8月21日IAEA与伊朗达成协议将采取措施解决所有遗留问题，伊朗将向IAEA提供其要求的澄清和资料。8月30日总干事报告称IAEA能够核实伊朗已申报的核材料未被转用，对伊朗过去的核计划和核活动没有任何其他余留问题和模糊之处。但是IAEA称其仍然无法对与伊朗核计划的范围和性质有关的若干方面进行核实。据悉，与安理会和IAEA呼吁伊朗停止浓缩活动相反，伊朗并没有停止相关活动，并继续建设和运行纳塔兹的浓缩设备以及其在Arak的重水反应堆。在错综复杂的国际形势下，伊朗核问题将朝着哪方向发展仍未可知，是经过各方努力在IAEA框架内和平解决？还是以冲突的方式结束？抑或伊朗最终会获得核武器能力？显然，结果并非由IAEA可以左右，伊朗以及国际社会的合作至关重要。
五、挑战及出路
通过考察其参与处理核扩散危机的情况，可以得出结论：IAEA在防止国际核扩散中发挥了重要作用。但是该机构只是一个国际组织，其职能范围和力量都十分有限。其一，机构功能的发挥受到主权国家的限制，IAEA执行有关防止核扩散的特殊核查活动，由于涉及主权国家的安全军事等高级政治领域，不可避免地要面临着主权国家是否合作的问题，机构没有强制要求国家给与合作的权力。其二，IAEA防扩散功能的发挥离不开主要大国的合作与支持。以美国为例，其不但向机构日常运作提供强大的技术、财力、物力、人力、情报等支持，美国提供的军事、政治等压力也是迫使相关国家接受IAEA核查的原因。但是IAEA又需要独立、公正、客观地进行核查，维护其国际威信，防止自身成为强权国家的工具。
IAEA受到主权国家和强权国家的影响不可避免，但其仍可通过加强法律权威、提高核查技术、增加财政投入等措施来弥补相关不足。
(1)加强法律权威。与IAEA防核扩散功能有重要关联的《全面禁止核试验条约》至今尚未生效，大大影响了机构的效能，为更好地防止核扩散，国际社会有必要促其早日生效。与此同时，在自身问题上，必须推进相关国家早日接受《全面安全保障协议》及其《附加议定书》，从法律上确定主权国家遵守协议的义务，并加强对这些协议执行的监督。要加强机构核查的权威性，安理会的支持不可或缺。有专家建议应该改善IAEA与安理会的合作机制，一旦IAEA总干事发现有国家违反保障协议，安理会将自动授权IAEA核查人员在任何时候不受限制地接触一切可疑地点、资料与相关人员的权力。(18)
(2)提高核查技术。IAEA只有不断更新知识和提高检查技术能力，才能更好地探测未经申报的核活动。目前，IAEA正在推进应用三项新技术用来加强实地核查；借助19个“成员国支助计划”发展和应用新技术；开发“国际原子能机构保障信息系统重新设计项目”，旨在建立一个新的实际系统结构、硬件、软件和标准，确定具有适当安全标准的综合信息系统等。在加强信息建设方面，现在全面的信息渠道并不畅通，如IAEA并不能获得核供应集团的进出口信息。可以预见，随着IAEA核查技术的进步以及国际社会对IAEA防扩散功能的重视，提高核查技术不仅可行且十分必要。
(3)增加财政投入。充足的财政支持是IAEA完成保障核查任务的基础。2003年之前的十多年间IAEA用于保障的预算一直是零增长，而它所承担的责任却越来越多，尤其是在承担多次特殊核查任务的情况下，经费问题更为突出。目前，IAEA财政收入分为两个部分，正常财政预算收入(由成员国缴纳的会费和机构自身经营收入组成)和成员国自愿捐款。会费分配同于联合国会费分配方式，因此美国分担数额较多。2003—2004年预算曾有过增加，但是此后机构预算又开始零增长，这使得机构财政捉襟见肘，用于核查的设备和人员不足。如没有资金购买卫星监测影像资料和核查关键设备，在维也纳实验室没有资金装备最先进的环境取样分析设备；为了进行特殊核查，机构不得不考虑是否减少日常安全保障核查问题。为了改变这种情况，使IAEA更好地完成保障核查任务，各国有必要加大对机构的财政支持。
注释：
①David Fischer:History of the International Atomic Energy Agency-The First Forty Years,Vienna Austria:IAEA.1997.p.19.
②麦乔治·邦迪：《美国核战略》，褚广友等译，北京·世界知识出版社，1991年。第217-229页。
③Dwight D.Eisenhower,"Atoms for Peace",See David Fischer,History of the International Atomic Energy Agency:Annex 2,pp.493-495.
④David Fischer,History of the International Atomic Energy Agency,IAEA.1997.p.45.
⑤朱明权著：《核扩散：危险与防止》，上海科学技术文献出版社，1995年版，第47页。
⑥《国际原子能机构规约》的内容均来自IAEA官方网站http://www.IAEA.org/About/statute-text.html
⑦"IAEA:Non-Proliferation of nuclear weapons and nuclear security-overview of safeguards requirements for states with limited nuclear material and activities",Vienna Austria,I4EA,June 2006.p.10.
⑧Hans Blix,Disarming Iraq,London:Bloomsbury Publishing Plc,2004 .p.18.
⑨INFCIRC/153(1972)(《全面安全保障协议》)和INFCIRC/540(1997)(《全面安全保障协议附加议定书》)http://www.LAEA.org/ourwork/sv/safeguards/index.html.
⑩"IAEA:Non-Proliferation of nuclea weapons and nuclear security-IAEA safeguards agreements and additional protocols",Vienna Austria:IAEA ,2005.p.6.
(11)陈须隆：“核不扩散机制透析—国际安全机制的一个案例研究”，《世界经济与政治》2000年年8期。
(12)孙林虎：“国际核不扩散体制的危机管理”，《军备控制与安全》第4卷(2006年)第3期，第31页。
(13)David Fischer,History of the International Atomic Energy Agency,IAEA.1997.pp.110-111.
(14)Garry B.Dillon,"the IAEA in Iraq:past activities and findings",IAEA Bulletin 44/2/2002.pp.13-16.
(15)IAEA Board Report,August 17,2007.
(16)IAEA Board Report,November10,2003.
(17)IAEA Board of Governors Resolution adopted on 4 February 2006.
(18)参见皮埃尔·戈德施米特：“核不扩散机制亟须加强”，作者于1999—2005年任国际原子能机构副总干事和保障部部长。文章原载于2006年1月卡内基国际和平基金会《政策视角》。http://www.carnegieendowment.org/programs/china/chinese/Research/ForeignPolicySecurity/Pierre.cfm
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