当代西方执政党党内监督的主要经验及启示，本文主要内容关键词为：执政党论文,启示论文,党内监督论文,当代论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去，我们常常把党内监督与无产阶级政党天然地联系起来，似乎党内监督只是无产阶级政党所为，而忽略了对现当代西方政党内部监督的发掘和研究。事实上，西方政党在长达数百年的发展历程中，在思想上相当重视党内监督，在实践中摸索出了一整套比较完整的经验和作法，成为资本主义政治文明的重要成果。当前，在构建中国特色权力制约监督机制的历史进程中，研究和借鉴西方政党党内监督的经验无疑具有十分重要的现实意义。
一、现代西方社会对党内监督的基本认识
要考察西方党内监督问题，首先必须从西方政党产生之日起人们对政党的基本认识来着手加以研究。世界上最早的政党出现在17世纪的英国，它们是资产阶级与封建势力之间议会斗争的产物。旧的封建势力被称作爱尔兰歹徒——“托利”党，资产阶级新贵族被称作英格兰盗马贼——“辉格”党，这两个党的名称具有强烈的贬抑之意，这本身就表明了时人对政党的基本看法：反感、厌恶、拒绝、抵制。就连美国之父华盛顿在离任时所作的著名的《告别辞》中，也忧心忡忡地警告后人要警惕和防范政党的出现。他以火比喻政党，指出“火是扑灭不了的；但要求大家都提高警惕，不要让它爆发为熊熊烈火，否则将不加任何警告便把一切都烧光。”马克思主义者尽管主张工人阶级在争取自身解放的过程中必须组织成为政党；但同时又指出，政党终究只是无产阶级取得统治权、消灭阶级的工具，政党最终是要随着阶级和国家的消亡而消亡的。大体说来，“在政党开始形成时期，它每向前发展一步都遭到非议，被认为是个祸害。”究其原因，一方面，从政党诞生之日起，人们就往往把它看作政见分歧、分裂主义的标志，认为它威胁着国家的统一和社会的稳定；另一方面，人们看到政党与金钱、权力之间密不可分的联系。没有金钱，政党就无法运作；而没有权力，政党甚至失去生存的意义，有些人进而本末倒置地错把政党看作金钱政治和腐败的根源。
但是，随着实践的发展，人们逐渐认识到，政党是现代民主政治发展的必然产物，具有历史必然性，是不以人的意志为转移的，进而开始对政党的产生和发展持包容、认同的态度。与此同时，人们也认识到，必须加强对政党活动的监督、管理和引导，不能让政党为所欲为，滥用权力。政党内部的监督控制活动关系重大，是一个必须从思想深处予以重视的严肃问题。可以说，西方社会包括资产阶级重视党内监督的程度远远超乎我们以前的想像。
二、西方执政党党内监督的基本表现形式
一般而论，西方执政党的党内监督活动主要体现在以下活动之中：一是议会立法活动中政党对本党成员的控制；二是在竞选活动中，党员按照党的意志和要求参加选举；三是在公共权力运作领域的体现。其中，最主要的表现形式是第一种，即议会活动的监督领域。
但是，同为西方国家，由于具体国情、政治文化传统和民族心理不同，各国采取的政治制度各具特色，党内监督的表现形式也不尽相同。大体说来，西方执政党党内监督状况可以划分为两种：第一种是以美国为代表的总统制下松散型制约监督；第二种是以英国为代表的议会制下严格型制约监督模式。其中，第一种模式的主要特点是：制约监督力度较小、党的纪律较为松散，党员行动相对自由。一旦违反党纪，受到的惩处较小，对党员个人影响不大；与第一种模式相比，第二种监督模式则十分严格：制约监督有力、党的纪律严格、党员遇重大问题时行动必须听指挥，并且趋于一致。党员一旦违反党纪便会失去政党的支持，严重时可能断送自己的政治前途。
具体说来，在美国，两大党由于在党员认同上相对简单，既没有统一的信仰要求，也没有什么严格的入党条件或者组织考验，更遑论对党宣誓忠诚了。只要是在竞选中投了某一政党选票的人都可以名正言顺地成为该党党员，两大党的党纪都是比较松散的。两大党属下的区域性组织，也无非是为拉选票而设置。党内的最基层组织——投票区委员会，主要职责就是联络选民，督促选民登记，说服选民参加投票，监督和检查所在区的投票工作。显然，与西欧政党相比，美国政党的党内控制相对较弱，虽然两大党也都设有督导员的位置，但国会强调议员首先对选民负责，优先考虑选民的要求，而不是听命于自己所在的政党。在这种情况下，美国总统要想控制国会中的本党议员是很困难的。因而，我们时不时看到，总统所在党的国会成员甚至公然对抗总统的指示，使之在重大决策关头处于非常不利的地位，并且不会受到什么实质性的惩罚，更不会危及党员个人的政治生命。
与美国不同，西欧大多数国家的资产阶级执政党的党内控制则是非常严格并且十分有效的。其中最典型的当属英国。英国执政党的党内监督具有如下特征：
一是机构设置完备，有专门的监督制约组织以及工作人员。英国履行党内监督职责的主要组织是议会党团。政党在进入议会之后，一般要组成议会党团，议会党团内部还设有类似我国纪检监察工作人员的督导员制度，又称党鞭。其英文是“whip”， 最早是指狩猪场雇佣的“帮助猎人赶猎狗的人”。18世纪，这个词被首次用于英国议会，专指那些负责协助政党领袖联络议会党团其他成员的议员。他们除了负责联络工作外，也有督导党团成员的责任，从而起到“鞭策”督促的作用，这实际上也反映了英国式党内监督的力度不可小视。
二是监督制约方面的法规制度比较完备，具体操作过程中有章可循。早在1903年，英国工党在党章中就明确规定，工党议员要“在议会中组织或加入有自己领袖的、对于劳工问题有自己政策的独立团体，严格避免与任何自由党或保守党派采取一致行动，或增加他们的利益，同时又不得反对本委员会所承认的任何其他候选人。所有这样的候选人应保证接受本党章，遵守党团为贯彻本党党章而作出的决定（否则即应引退），并只得以工党候选人的名义出现在本区选民之前”。这项规定就是英国工党议员的“誓约”，虽然后来被废止，但议会党团中的党员要遵守党纪，并承担本党责任的传统则作为不成文法流传至今。
三是发挥制约监督作用的督导员直接受政党领袖领导，级别较高，权力较大。英国保守党的督导员由党的领袖亲自任命，负责执行领袖的指示，监督本党议员的活动，督促他们遵守党纪党规，按照党的要求开展工作。工党的督导员在1995年以前则由议会中的议会党团选举产生，负责协助工党领袖了解党内情况，督促本党议员遵守党的纪律，使该党议员按党所规定的方针在议会中发言和投票，对不听从命令的议员采取惩戒措施，甚至建议领袖将其开除出议会党团。1995年以后，工党的督导员也改为领袖任命。除过英国之外，德国、奥地利等国，也都有这种类似“督导员”的制度，不过称呼不一罢了。德国议会党团设有干事长一职，其重要职责就是检查督促议员出席会议，保证他们按照党的要求投票。奥地利由于议会规模小，党的议会党团中没有督导员或干事长，但议会党团副主席实际上行使督导的职责。
四是近年来西欧政党普遍强化了领袖的作用，这实际上也是加强党内监督，维护党纪和党的团结统一的重要举措。如英国工党在1993年既规定党的代表大会为最高决策机构，又规定全国执行委员会和由该委员会及内阁中以相等人数组成的联合委员会也具有决策作用，而这两个委员会都由党的领袖领导，这样实际权力就集中在了党的领袖手中。但是，领袖的权力又不是无限膨胀的。通常，领袖的权力要受到议会党团的有效制约，如果领袖失去本党议员的支持和拥戴，也是无法继续担任这一要职的。
当然，西方国家政党的党内监督并不仅仅表现在议会活动中，在选举、公共权力的运作等领域也都有所体现。例如，在英国，选举活动中，如果党员失去了党、特别是党的领袖的信任，就很难以本党成员的身份参加选举。即便是当选了，如果违背党的政策，也会受到处罚，比如不能连任等等。政府外的中央党务组织有权开除议员出党，并且可以阻止选区党部指定其为本党的议员候选人。这些措施，就使议员在做出违背中央或选区党组织的政策选择时，会慎之又慎、三思而行。因为一旦违反了本党的纪律，被开除出党，就很难再发挥政治作用。在美国，总统候选人的提名与竞选也离不开政党。另外，总统在挑选政府班子成员时，虽然与本党在议会中的议席多少无直接关系，但也会有诸多的相互关照和礼貌人情，也会慎重地考虑到党派因素。而且我们从政党的阶级本性上也能很清楚地看到其问题的实质所在，就是他们无论代表哪个政党，在代表特定的阶级利益上却是共同的。
三、西方执政党党内监督的主要启示
首先，党内监督是制约权力、防范腐败、保障政府清廉的重要举措。没有制约与监督的权力必然导致腐败，而严重的腐败无疑有害于政党历史使命的完成，甚至会导致政党衰败直至解体。无论是执政党，还是在野党（反对党），其诞生之日起双眼就紧盯着国家政权。没有权力，政党的生存就失去了意义。一旦掌握了国家政权，政党就赢得对国家政权体系本身，以及其它政党、政治社团和社会方方面面的强大影响力和感召力。执政党与国家政权的关系最为密切，这一方面为其提供了把党的意志转换为国家意志，使之成为一国之内所有社会公民共同遵守的行为规范的便利条件，有利于政党提高自己的社会美誉度和社会影响力；另一方面，权力与生俱来的强大的腐蚀性也使得执政党必然经受严峻的权力考验。自政党出现以来，人类就认识到政党腐败的不可避免性及其严重社会危害性，就看到政党面临着权力的考验。因而，加强党内监督几乎是一切形式的政党的共同抉择，这是政党为了维持自身的可持续发展所作出的唯一正确的选择。对党内监督的重视，从一定意义上说，正是西方执政党走向成功的经验，也是一些政党丧失执政宝座的根本教训。真可谓，成也监督，败也监督，这已经成为当今西方执政党以及社会主义国家执政党的共同看法。
其次，重视党内监督与发扬民主二者之间的良性互动关系，是西方政党党内监督的鲜明特征。党内监督与发扬民主密不可分、互为依托。一方面，政党本身就是为了适应现代代议制民主发展的需要而产生的，没有民主的发展，人类社会或许就不需要也不可能产生政党现象。另一方面，从其产生之日起，政党的主要历史使命就在于以自己的实际行动保障国家机器的顺利运转，推动民主的进一步发展。也就是说，无论是从其产生初衷还是历史使命来看，政党都与民主天然相联。党内监督的功能和目的在于保护权力的正当运行，同时对滥用职权、损害公共利益的行为进行严格而及时的监督、约束和制止。实际上，党内监督本身也是推动民主发展的主要力量，反过来，民主的发展也离不开监督的支撑和保证。民主与监督互为依托、密不可分。在西方政治实践中，近年来，一些过去比较强调集权的政党，也开始加强和扩大党的民主化，以改善自己在人民群众心目中的形象。如英国工党，在1997年年会上决定调整党的决策机制，建立政策委员会，各支部提前三年向该委员会提交动议草案，由委员会广泛征求意见，筛选后再向年会提出，充分发扬了民主，引起了巨大的社会反响。实践证明，如果一个政党一味强调集权式监督，忽视党内民主的发展，从短期来看，或许会有助于加强党的团结统一，保证党内政令畅通。但是，从长远来看，忽略民主的监督很可能异化和蜕变为一种垄断权力的工具，增加党内“寡头统治”的风险。而一个集权、专制的政党在第三次民主化浪潮势如破竹、浩浩荡荡的今天，无疑是不合时宜的，必然要被历史所淘汰。西方执政党在发展党内民主、加强党内监督方面齐头并进、协调发展的经验和做法值得我们加以借鉴。
再次，党内监督要真正取得实效，离不开党外监督的有效配合。西方党内监督的一个显著特点是党内监督与党外监督形成了双向良性互动关系。没有党外监督，政党长此以往必然丧失危机感和使命感，走向沉沦。只有崩紧党外监督这根弦，政党才能始终保持危机意识和昂扬的斗志，真正担负起自己的历史使命，巩固党的执政地位。首先，西方执政党的党内监督与国家法律对执政党的约束紧密联系在一起。与大多数社会主义国家不同，西方执政党大多是在代议制民主的母体中产生的，先有资产阶级国家，后有政党。资产阶级政党一旦在选举中获胜，就会按照现有的国家权力运作规则办事。“政党不是直接浮现在政府行为之中，而是作为政治制度的灵魂贯穿在政治运作的背后，控制整个政治运作。”执政党接受国家法律的约束是天经地义的事情，这是西方党政关系的主导方面，也正因为如此，西方政党很少被批评为“党政不分、以党代政”。其次，西方执政党的党内监督与党外监督密切配合、不可或缺。西方执政党接受来自四面八方的监督：既包括国家法律、反对党或在野党，各种专门监督机构，又包括新闻舆论、社会公众的各种各样的制约和监督。其中最突出地表现为两个方面：一是反对党对执政党的监督制约非常有力、及时。西方历史上，除过法西斯主义专政特殊时期，大多数情况下都实行两党制或多党制。反对党或在野党对执政党发挥了指摘错误、迫使其及时改正的积极功能和作用。二是新闻舆论监督十分活跃。大众传媒逐渐成为现代民主政治领域不可或缺的角色。特别是西方的媒体很大一部分由私人经营、经济地位的独立性给它们提供了不随波逐流、不人云亦云的条件和可能，从而培养了大众传媒严密审视权力系统的不羁品格。
他山之石，可以攻玉。在研究中国的党内监督制约机制问题的同时，重视对西方执政党党内监督经验教训的研究和分析，对于加强党的自身建设，提高我们党的执政能力，推动社会主义现代化建设事业的发展大有裨益。这也是新世纪的执政党所应该具备的开放心态。