中美商业银行跨区域经营及管制制度变迁比较研究，本文主要内容关键词为：商业银行论文,中美论文,管制论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F833.9 文献标识码：A 文章编号：1007-9041-2012(08)-0036-05
受金融自由化浪潮的冲击，许多工业化国家和发展中国家对其金融体系实施了自由化改革，不仅取消了利率上限，减少政府对信贷资产配置的干预，还大幅降低了市场进入壁垒，金融自由化成为过去30多年的一个热点问题。作为金融自由化的初始形态，跨区域经营是商业银行扩大规模、降低风险和提高经营效率的重要方式之一。当前，美国和中国是全球两个最大的经济体，也是国际金融史上对商业银行跨区域经营实施管制的两个代表性国家。《1994年里格尔—尼尔法案》(Riegle-Neal Act of 1994)终结了美国200多年的银行跨区域经营管制历史，我国则在WTO《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Service，GATS)框架下逐步兑现了取消金融机构经营地域范围限制的承诺。本文对中美商业银行跨地域经营地域管制制度变迁的背景、动机及可能的影响进行比较分析，希冀为我国银行业解决跨区域发展过程中存在的问题，进一步寻求跨区域健康发展之路及监管政策改革提供一些经验借鉴。
一、美国商业银行跨区域经营及管制制度变迁
(一)从殖民地时期到19世纪末的美国商业银行跨区域经营及管制制度。
美国对商业银行跨地域扩张的管制可追溯到殖民地时期。1788年通过的美国宪法不仅取消了各州征收进出口关税的权利、不能跨州征税，还禁止各州发行纸币。为缓解财政压力，各州转而利用其权利通过银行特许授权来获得稳定的财政收入。由于州政府不能对跨州银行收取许可费，因此州政府禁止在州内创办跨州银行，也限制其他州的银行向其管辖范围内进行地域扩张。为抽取银行特许权价值产生的租金，有些州甚至通过单一银行(Unit Bank)法案，从根本上禁止银行有任何形式的分支机构。
但这并没有完全禁止银行的跨区域经营行为。在创建国家银行体系的过程中，在汉密尔顿的努力下，美国国会于1791年建立了美国第一银行(The First Bank of the United Stated,1791-1811年)。该银行具有中央银行和商业银行的双重性质，在成立后不久就成功地构建了分支网络，并引起其他银行群起仿效。为稳定货币体系及应对战争债务，由麦迪逊总统向国会提议组建美国第二银行(The Second Bank of the United States)，在1817年开业后，该银行就在美国各地开设了18家分支机构，到1860年已在12个州拥有222个分支银行。
由于美国第一银行和第二银行的合法身份遭到质疑，且均以商业银行的身份与州银行开展竞争，这两家银行最终均未能避免“短命”的结局，此后美国进入自由银行时期(1832-1836年)。根据1837的《自由银行法案》，州银行重获纸币发行权，法令鼓励设立银行，还准许承认在其他州成立的银行，市场进入壁垒大大降低。“任何满足最低标准的团体和个人均可申请经营银行，最低资本金一般要求仅为10万美元”的进入标准为州银行跨地区经营提供了便利。由于美国联邦政府极少干涉银行，这种盲目发展最终导致了1837年的大恐慌，银行大量破产。
在恐慌复苏之后，由各州立法管理银行业的混乱局面持续到1863年美国国会颁布《联邦银行法》，该法又掀起了反对分支机构的浪潮。因未明确地允许联邦银行建立分支机构，货币监理处将其解释为默认的禁止。州银行允许保有已经设立的分支机构，获得联邦许可的少数联邦银行也允许运营分支机构，但这些银行不允许设立新的分支机构。此外，《联邦银行法》还确立了银行的国家许可权，推行适用于州银行和联邦银行的统一标准，并最终确立了美国州银行和联邦银行并存的双重银行体系。在这一体系下，联邦银行和州银行之间竞争激烈，由于再次剥夺了州银行的货币发行权，联邦银行跨区域发展迅速，这种状况一直维持到大萧条之前。
(二)20世纪70年代以前的美国商业银行跨区域经营及监管制度。
1927年，美国国会通过了《麦克法登法案》(Mcfadden Act)。该法案部分解决了双重银行体系内联邦银行和州银行之间的不平等竞争，给予联邦银行无固定经营期限许可，使其能够与州银行竞争信托业务，扩大投资许可范围。但这一法案严格限制了美联储成员银行开设和维持外地分支银行的权利，即使联邦银行也不例外。
尽管美国在20世纪30年代又取消了对分支机构的部分管制，但直到20世纪70年代，大部分州依然限制银行跨区域经营。在此期间，美国对银行分支机构的管制政策有所松动，先是部分州允许银行控股公司将附属银行转变为分支机构，可通过收购银行并将其转化为已经存在的附属银行分支机构，有部分州已允许银行在州管辖范围内的任何地方开设新的分支机构。20世纪80年代，限制分支机构的州依然禁止银行跨州经营；在允许设立分支机构的州，有些银行试图通过控股公司的形式绕过Mcfadden法案的跨区域经营限制，但国会利用《1956年银行控股公司法》阻止了这种做法。
(三)20世纪80年代之后的美国商业银行跨区域经营及监管制度。
从1978年开始，一些州通过了“互惠”法律，这些州允许对方的银行控股公司进入自己的地域范围内跨区域经营。到1992年，除夏威夷外的其他州都通过了类似的互惠法律。1994年的《Riegle-Neal跨州和分支银行效率法案》则允许银行及控股银行在任何州进行跨区域经营，该法案在1997年生效后完全放松了银行的跨区域经营管制，结束了19世纪以来限制银行跨地域扩张的历史。
二、我国商业银行跨区域经营及管制制度变迁
(一)我国四大国有商业银行及股份制商业银行的跨区域经营。
新中国成立后，我国形成了中国人民银行“大一统”的银行体系，中国人民银行在各行政区划内开设分行，既办理存贷款、汇兑等商业银行业务，又担负着国家宏观调控职能。改革开放后，工、农、中、建四大国有商业银行先后从人民银行独立出来，由于人民银行在各省市都有分支机构，四大国有银行分离后理所当然地实施了跨地域经营，因此，并不存在跨区域经营的问题。虽然1998～2002年国有商业银行从农村地区撤出是按照央行的要求进行撤并，但更主要的是国有商业银行追求利润最大化的主动调整，并非是对银行跨区域经营的限制。此后成立的交通银行等股份制银行也先后实行了跨区域经营。
(二)外资银行的跨区域经营及管制制度。
我国商业银行的跨区域经营管制与金融业的对外开放密不可分。1979年批准设立的日本输出入银行北京代表处标志着我国金融业对外开放拉开序幕。1981年7月将外资银行经营地域范围扩大到深圳、厦门、珠海、汕头和海南等5个经济特区，1990～1992年又相继将对外资银行开放的地域范围扩大到上海、大连、天津、青岛、南京、宁波、福州、广州等8个沿海城市。1994年《中华人民外资金融机构管理条例》的颁布是外资银行在华经营逐步走入法制化、规范化的开始。
受亚洲金融危机和加入WTO不确定性的影响，尽管1998～2001年期间银行业的对外开放有所放缓，但在国务院推进西部大开发和振兴东北老工业基地的战略部署下，监管部门为外资银行在西部和东北地区设立机构建立了绿色通道，在同等条件下优先处理外资银行的申请，外资银行在成都、西安、沈阳和重庆等西部地区设立了多家分行。2001年加入WTO后，根据WTO及GATS的相关协议和承诺时间表，我国进一步扩大了对外资银行的开放力度，到2006年底，已基本取消了对外资银行在华经营地域范围和业务范围的管制，外资银行在中国市场的影响力迅速增加。银监会资料显示，截至2010年末，已有45个国家和地区的185家银行在华设立了216家代表处；有25个国家和地区的银行在华设立了74家分行，下设90个分支机构；另有14个国家和地区的银行在华设立了37家外资银行法人机构，下设223家分支机构。
(三)中小商业银行的跨区域经营及管制制度。
经过30多年的发展，我国已基本形成了较完整的金字塔形银行体系，除政策性银行、国有控股商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行和外资银行之外，还有城市商业银行、农村商业银行、农村信用社及村镇银行等大量中小银行机构。随着资产规模、经营效益和风险管理水平的提高，中小银行跨区域经营的诉求日益强烈，尤其是城市商业银行。
城市商业银行是在城市信用社(或城市合作银行)基础上改制而成的股份制商业银行。1995年出台的《城市合作银行管理办法》规定“城市合作银行在一个城市只能设立一家，可以根据业务发展需要在所在城市市区内设立分支机构”。因此，在一段时期内，城市商业银行类似于美国的单元银行，跨区域发展受到严格限制。在经过股份制改造、不良资产处置、公司治理结构优化之后，城市商业银行的资产规模、经营效益和市场份额显著增强，但整体竞争力还较弱。为此，银监会在2004年提出“对城市商业银行实施改造重组，加强联合，提高整体发展水平和市场竞争力”的设想，逐步允许“满足各项监管要求并达到《股份制商业银行风险评级体系(暂行)》中等水平以上”的城市商业银行跨区域经营。2004年10月，哈尔滨城市商业银行获准收购双鸭山城市信用合作社后组建第一家异地分行破开了中小银行跨区域经营的坚冰。2005年，安徽省内的6家城市商业银行和7家城市信用社在自愿的基础上合并重组成徽商银行，以合并重组的方式实现了跨区域经营。
2006年，银行会在《中资商业银行行政许可事项实施办法》中明确了城市商业银行设立异地分支机构的基本条件，并出台了《城市商业银行异地分支机构管理办法》，确立了城市商业银行设立异地分支机构的具体要求和操作流程。同年，上海银行成立宁波分行拉开了城市商业银行大规模跨区域发展的序幕。2007年，银监会《关于允许股份制商业银行在县域设立分支机构有关事项的通知》中允许城市商业银行在县域设立分支机构。随着“阳光普照”政策的实施，城市商业银行纷纷开展跨区域经营。为更好地支持地方经济、中小企业和三农发展，银监会于2009年发布的《关于中小商业银行分支机构市场准入政策的调整意见(试行)》进一步放宽了中小银行跨区域设立分支机构的限制，调整了省内设立异地分支机构的审批流程。在短短几年之内，大量中小银行以整体收购、并购重组、合作联盟、跨区域设立分支机构和发起设立村镇银行等形式快速推进跨区域经营。截至2010年年底，147家城市商业银行中已有78家实现了跨区域经营，其中有40家跨省设立了异地分行。此外，还有十几家农村商业银行也实现了跨区域经营。由于齐鲁银行票据诈骗案、汉口银行假担保事件及温州银行骗贷案等暴露了城市商业银行跨区域发展中存在的问题，银监会又重新收紧中小银行跨区域发展的审批，监管层对跨区域经营审批更趋谨慎。
三、中美商业银行跨区域经营及监管制度演变的比较
从金融全球化的发展趋势来看，取消银行经营地域范围管制是大势所趋。中美银行跨区域经营的历程表明，银行跨区域经营是一个反反复复的动态博弈过程。但中美银行跨区域经营无论是发生背景、受保护对象、利益驱动动机和产生的影响等方面均存在较大差异。
(一)中美商业银行跨区域经营背景的差异。
美国早期的银行跨区域经营及管制制度的演变与战争及政府财政支出密不可分。为了弥补货币发行权被剥夺以及征税权受限造成财政收入减少，州政府对银行跨区域经营进行严格限制。联邦政府则通过美国第一、第二银行的跨区域经营为巨大的战争开支广开财路。此后很长一段时期内，银行跨区域经营监管制度的演变主要与金融运行状况有关，一旦出现金融危机、银行危机之后，监管当局就会限制跨区域经营；危机过后，又开始放松银行跨区域经营管制。而20世纪90年代取消银行跨区域经营管制，则主要是受金融全球化影响。为规避国内限制性的货币政策和管制，在取消银行跨地域经营管制之前，美国银行机构跟随客户开始走向海外。1965年，美国银行机构仅有211家海外分行，但1975年美国银行机构海外分支的数量翻了两番，拥有海外分支机构的银行多达150家。
从我国银行跨区域经营的演进背景看，在加入WTO之前，由于我国商业银行发展时期较短，经营机制普遍不合理，经营效率低下。允许外资银行在有限的地理范围内开展业务有利于促进国内商业银行学习外国银行的先进技术和管理经验。在加入WTO后，按加入WTO时签署的相关协议和承诺有序地放松银行跨区域经营管制。
(二)跨区域经营管制保护对象的差异。
背景的差异导致了中美银行跨区域经营的保护对象也不同。美国银行跨区域经营管制的演变历程表明，限制跨区域经营保护小银行免于与更有效率的大银行竞争，小银行是限制跨区域经营的主要赢家。而我国则刚好相反，早期跨区域经营管制主要为了保护“幼稚”国有商业银行免受外资银行的冲击。加入WTO以后，随着对外资银行经营地域和业务范围限制的逐渐取消，跨区域经营管制的潜在损失者是中小银行，甚至外资银行也转而成为跨区域管制政策的潜在受益者。
(三)银行跨区域经营管制驱动因素的差异。
无论美国还是我国，银行跨区域经营管制历程均表明，从宽松的管制向严厉的跨区域管制转变几乎都是在金融运行出现问题之后，从这一角度看，银行经营地域管制有公共利益管制理论的一般属性，是政府干预、矫正市场失灵并最大化社会福利的过程。但从放松管制的过程来看，两国的驱动因素又存在较大的差异。19世纪初，尽管银行已在美国各州落地生根，但州政府只是将银行作为强化本州经济的一种手段，在联邦银行跨区域经营之前，即使州银行也并不热衷于为跨州商业活动提供金融服务。此后很长的一段时期内，银行跨区域经营管制又具有私人利益管制理论的特征，有组织的经济集团(州内小银行)利用政府强制力获得垄断租金。直到20世纪70年代，ATM、货币市场共同基金以及其他技术创新降低了运输和通讯成本，进而降低了利益集团努力维持地域管制的激励。
由于国有商业银行存在所有者缺位等问题，我国对外资银行的跨区域管制很大程度上是监管当局出于保证金融体系的健康发展考虑，而非国有银行主动寻求利用政府强制力获得租金的利益动机所驱使。在加入WTO后，中小银行中仅有城市商业银行与国有大银行、股份制银行竞争，但前者无论是经营规模、经营效率，还是在与大中型企业客户的关系上都无法与这些早已实现跨区域经营大银行、股份制银行相比。从股权结构看，地方政府是城商行最大的股东，这几年城市商业银行的贷款行为和跨区域的形式表明，地方政府在这几年城市商业银行的快速跨区域扩张中起着推波助澜的作用，但地方政府没有和美国州政府类似的金融监管立法权。因此，我国无论是实施银行跨区域经营管制，还是放松银行跨区域管制，主要是中央金融监管当局审时度势、权衡利弊的结果。
(四)放松银行跨区域经营管制影响的差异。
银行跨区域经营管制的放松对银行业、非金融产业乃至宏观经济运行都产生了深刻的影响。放松管制使处于规模报酬递增阶段的小银行可以继续扩大规模直至在最优规模上运行，低效率银行的市场份额不断降低甚至退出市场，竞争再配置效应将资源转移到更高效的银行，银行业的绩效显著提升。与20世纪80年代早期相比，美国的银行控股公司和独立机构大约减少了一半，全国的银行业集中度水平显著提高，各州诸侯割据的状态被全国一体化的银行系统所取代，广泛的分支机构和ATM网络还提高了银行的服务质量。另一方面，放松地域管制给银行提供了存、贷款地域多元化，进而降低流动性风险、贷款组合的信用风险的可能，但竞争导致的压力、高杠杆运营也可能使银行过多地承担风险。此外，放松银行地域管制还有利于对银行信贷依赖性较强中小企业融资，跨区域经营缓解融资约束，会有利于促进经济增长、降低宏观经济波动和收入差距的不平等。
和美国不同的是，我国放松银行地域管制后中小银行的市场份额反而有所上升。城商行资产、负债的市场份额均从2006年的5.9%上升到2010年的8.23%，这部分与我国大银行和股份制银行不兼并中小银行有关。放松经营地域管制也提高了在华外资银行和中小银行的效率，但由于放松银行跨区域经营管制的时间不长，这种效应还不明显，跨区域扩张并非追求规模经济，而是对现行环境和自身经营机制的被动适应。特别是我国城市商业银行等中小银行普遍在风险管理技术、风险管理水平上明显滞后于跨区域发展的需要，因此，跨区域经营并不利于中小银行提高收益和降低风险，甚至反而侵蚀了利润。另一方面，放开地域管制后，中小银行并未从根本上改变与大银行雷同的发展战略和业务模式，加上中小银行特别是城市商业银行突出的国有股“一股独大”问题，中小银行在发展“关系型”贷款上过于注重与政府融资平台的业务关系，而忽视了与中小企业建立长期业务关系。因此，在放松地域管制后，中小银行与中小企业、地方经济增长与区域经济稳定之间的良性互动效应还不显著。
四、结论与进一步的思考
本文描述了中美银行跨区域经营及其管制制度变迁历程，比较中美银行跨区域经营及管制制度在背景、保护对象、利益驱动和可能产生的影响等几方面的差异，可以得出如下基本结论：
第一，跨区域经营及管制制度变迁是监管当局和银行之间的动态博弈过程，有可能经过管制—放松等多次反复，但金融全球化的趋势使得放松银行地域经营管制成为必然。
第二，放松地域管制有利于增强银行业的竞争，提高资源配置效率。一方面，从银行业的市场结构看，放松管制有利于优化我国以国有大型商业银行为主的高度垄断型市场结构。另一方面，中小银行的跨区域发展有利于金融资源的区域再配置、缓解中小微企业和广大农村地区的金融约束，进而促进地方经济增长和协调发展。中小银行应该主动寻求发展战略、盈利模式、业务品种等方面的转型，从与大银行的同质化竞争转向差异化竞争；进一步优化股权结构和公司治理结构，从过于注重政府关系信贷向与中小微企业建立稳固的信贷关系转变，降低地方政府对企业行政干预带来的风险。
第三，跨区域经营有利于降低银行风险，提高银行企业价值。中小银行跨区域经营在理论上可以降低银行风险，提高银行企业价值。对我国中小银行来说，经营管理、风险管理人才短缺依然是制约其跨区域发展的短板，银行需要加强与高校等科研部门在人才培养、培训等方面的合作力度，地方政府、中小银行也需要制定有效的激励机制，吸引并留住经营和风险管理人才。从银行内部管理看，中小银行应加强内控制度和风险管理组织机构的建设，优化组织结构，减少决策过程中因信息不对称导致的多重委托代理问题，增强管理决策的科学性和透明度，减少人为因素造成的道德风险和操作风险。
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