美国教育问责报告制度及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,制度论文,报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育问责制度在美国有着比较长的历史，并在20世纪80年代开始的基于标准教育改革运动中被赋予新的含义，目前已经成为美国教育改革运动中的一项重要举措。问责报告制度就是教育问责制度的一个重要组成部分，特别是2002年《不让一个儿童落后法》(NCLB)颁布之后，问责报告制度发展得更为完善。
我国当前正在筹划建立国家教育质量监测体系。毫无疑问，教育质量报告应当是国家教育质量监测体系的一个核心组成部分。考察美国的教育问责报告制度，必将能够为我国教育质量监测体系的建立提供一些有益的启示。
一、美国教育问责报告的实践考察
(一)问责报告制度与教育问责体系
作为一个典型的地方分权型的国家，美国的教育体制在近几十年来发生了明显的变化，联邦和州对学校的控制开始逐渐加强，试图在分权与控制之间找到一种平衡，最终促进学生学习的改善。教育问责就是这种尝试的产物之一。当前，美国已经建立了多层级、全面、广泛的教育问责体系，而问责报告制度则成为各州教育问责体系中的一项必不可少的内容。[1]
在美国的教育问责体系中，问责报告既是一个重要组成部分，本身也是问责的一种具体方式。在问责系统中，问责报告的实施具有双重诉求或目的：其一是给公众提供清晰、可理解、有意义的信息，满足他们了解公立学校办学质量和学生学习状况的需要。在教育市场化的背景中，报告能让家长通过了解学校的评价行使择校权，本身就具有问责的意义。其二，在教育问责的关注点从输入、过程转向结果后，问责结果的公开报告也就成为帮助学校达成更高教育标准的重要工具，即通过促使学校对自身及学生表现的关注，学校能够对自己的事务负起责任。
美国教育问责制是在教育分权现实中采取的一项政策措施，所强调的是在向专业人员赋权的同时，以结果来控制教育质量。这种做法超越了以规则来控制过程的传统教育管理模式，体现了“评估型政府”以授权来促进发展和进步的理念。而教育问责制中的问责报告客观上迫使学校在对问责指标负责的同时，也向它们所服务的社群，特别是家长负责。教育问责报告承认社群和家长在教育中的权力，同时也为家长和社群行使权力提供了便利条件。可以说，问责报告制度将赋权的对象从专业人员扩展到社群和家长，体现了教育管理理念上的又一次进步。[2]
(二)问责报告实践
美国各州在教育问责报告的撰写、公布方式以及内容等方面，存在着很大的不同[3]。比如，在报告目的上，有些州是为了鉴定，有些州是为了提供技术支持、学历认定，更多的州则是为了州、学区、学校层次的比较。在报告内容上，所有州的报告都发布学生的学习结果，如标准化考试分数、入学率、流失率、毕业率等，但是，并不是每个州的报告都提供学校或者学区的背景信息，如学校的师资状况等。在报告形式上，有些州每年出版五、六本长达500页的报告，有些州则只提供两三页的报告；有些州提供了多个问责报告，有些则将所有内容整合到一个报告之中；有些州运用一览表、数据表、条形图、叙事等形式发布报告；有些州仍然运用传统的纸质出版物进行报告。有些州根据学校提供的信息，给每一所学校生成报告，并直接向公众、媒体等公布；有些州则向学区提供原始数据，让学区自己生成有关学校的报告。有些州不公布报告，只是为有需求的公众提供服务，而有些州则组织工作坊，对公众和媒体进行培训，解释报告中的内容，以帮助他们清楚地理解报告内容。
(三)NCLB对问责报告的新要求
2001年，联邦政府通过了《不让一个孩子落后法》(NCLB)，对问责报告制度进行了规范。作为一部同时受两党支持的法案，NCLB很快在各州得以实施，这就使得原本差异很大的报告实践逐渐趋于一致，新的报告规范也同时得到贯彻执行。NCLB要求各州要发布三种报告：评估报告、问责报告和项目评价报告。评估报告用于总结学生、课堂、学校、学区和州的绩效表现，通常由评估中介机构借用评估手段来完成；项目评价报告只总结项目的活动和服务，只涉及项目，目的在于向州内部的利益相关人传递信息，大多数情况下由州教育当局负责，有时由学区负责。问责报告主要是与州问责体系相联系的州、学区和学校分别发布的报告以及州向美国联邦教育部提供的年度报告。
NCLB法案规定需要报告的信息包括两大方面：评估信息和问责信息。前者主要指每一被检测的年级和学科中被评估的学生的百分比、各州被确定为熟练水平的学生的信息(达成熟练水平的学生信息要按性别、民族和种族群体、英语水平、移民状况、残障情况、经济地位等分开报告)、最近两年每一学科和年级学生成就的趋向。问责信息包括：每一学生群体(所有学生、经济状况不良、少数民族、残障学生、英语水平有限的学生)的事实成就与州确定的年度进步目标之间的比较；州为进步率确定的其他学术指标的总体的和分群体的信息，包括中学毕业率及中小学的学术指标；州用于确定进步率的外加指标的总体信息。州和学区报告中还应当有：学区在达成进步率方面的总体信息，包括需要改善的学校数量、名称、所占的百分比、改善的期限。学校报告应当说明是否被确定为需要改善以及需要改善的理由。第三方面是教师信息。州确定的教师专业资格；实习期教师的百分比；高质量教师任教班级的百分比等。
NCLB要求的问责报告有三个层次：州一级、学区一级和学校一级。所有三个层次的问责报告都应在学年之初发布，反映上一学年的数据，而且今后要每年发布。对三个层级的报告的具体要求见下页表。[4]
问 题
对学校、学区和州报告的要求
谁负责报
学校和学区——法律规定学区负责学校和学区报告，但州可以替
告的编制
代学区生成这些报告。如果学区没有这些报告，州就有责任保证
和发布？
这些报告的编制和发布，并保证其符合州的要求。州——州教育
当局负责生成和发布州级报告。
报告如何
学校和学区——学区必须向本学区的所有学校、学校的所有家长
发布？ 和当地社区发布这些报告。发布的途径有网络公布、媒体公布和
公共机构公布。
州——法律和法规没有规定州的发布义务，但州必须向联邦教育
部呈送年度报告。
报告中还
学校——在每一学年之初，接受“条款Ⅰ”资助的学区必须提醒可
必须包括
能有需求的家长，同时提供关于其孩子的教师的资格、在每一次
哪些信息？ 州学术评估中的成就水平等方面的信息。
此外，如果学校因业绩差而被确定为改善类的学校，地方教育当
局必须对此做出解释，并将他们要对学校采取的帮助措施告知学
生家长。
二、良好教育问责报告的特征
问责报告作为问责系统的一个重要组成部分，是服务于问责系统目的的。简单地说，在美国，问责系统的根本目的是改善学生的学习质量，因此，指向于共同目的的问责报告也就应当具有一些共同的特征。事实上，NCLB对问责报告提出了一些具体要求，从中可以看出良好问责报告应具有的特征。[5]
(一)呈送的对象要清晰
与教育相关的人士众多，服务对象不同，问责报告的表述方式也不同。问责报告呈送给谁？报告的目的是什么？使用什么样的标准？这些问题必须清晰，否则，就很难使报告发挥应有的作用。特别是，撰写报告时往往会使用一些专业术语。对于专业人士来说，这是必需的，专业术语的使用有助于更为精确地表达或者交流，但对于一般的公众来讲，如果过多使用专业术语的话，就会妨碍他们对报告的理解，从而使所撰写的报告失去了应有的意义。因此，当报告的呈送对象是家长或一般公众时，就必须对报告的语言进行加工，避免使用“基于标准的考试”、“表现性指标”之类的行话以及未加清晰解释的词语、术语或者缩略词，也要避免使用诸如“标准差”、“相关系数”等统计或心理测量学术语。
(二)呈现的信息要全面
报告内容的确定十分复杂。理论上讲，问责报告的内容就应当是问责指标，但指标的确定需要各方形成广泛的共识。在新近出现的综合问责模式中，包括了输入、过程和输出等方面的指标，这意味着报告的内容越来越全面。但并非所有信息都应当包括在问责报告中，报告只能包括一些重要的信息。谁来决定哪些信息是重要的？如果用户不认为报告中的信息是重要的，那么这种报告就缺少实际的意义。马里兰州由州和地方教育委员会确定报告应关注的内容。该委员会是由家长、教育工作者和商业人士构成的；佛罗里达州则为报告内容的确定举行全州的公众听证会。一般而言，州问责报告应当对条件、过程和结果进行全面、简洁的报告。条件指标描述学生学习环境以及学生的特征，如师生比、经费投入等；过程指标描述了学生的参与和学区的评价，如注册率、出席率、水准状况等；结果指标关注学生学习结果，主要是来自考试或非考试性评估的数据。此外，不能只报告少数学生的情况，应当将所有学生纳入报告范围，特别是那些存在学习障碍的学生，或者其他属于弱势群体的学生。
在问责报告实践中形成的一个共识是，不能以考试成绩作为报告的唯一指标，因此需要收集除了考试成绩以外的大量信息。为此，许多州都开始投资信息管理网络的开发，以能更便利地收集、整理学校、学区和州的数据，一些州甚至开发了收集学生个体信息的系统。但如何保证所收集数据的准确性，依然是一个问题。州一级缺少一贯的程序来证实来自学区的数据，学区亦无程序保证呈送给州的数据的正确性，且学区内的学校并不总是用相同的系统来报告数据。佛罗里达州开发了一个信息网络，并创造了多种方法来验证数据。
(三)提供的信息能够进行比较
比较信息是问责报告的问责意义的来源，没有比较信息，问责报告也就失去了其本身的问责意义。问责报告应当提供横向比较的信息，但在做比较时应当十分谨慎，简单化的比较是不适当的，可能会导致公平性的质疑。显然，有时候将一所学校与另一所学校作比较，“就像是那橘于与苹果作比较，是不合逻辑的。”问责报告中更有意义的比较是内部纵向比较，即提供有关进步状况的信息，如田纳西州的报告关注“增值”(value-added)，倡导与确定的进步标准比较，以避免“决战”心理。因此，问责报告应当提供足够的信息以使人能够在学校、学区、州、地方、标准之间进行公平的比较，使人能够对学校、学区和州的进步作出公正的判断。
(四)内容必须简洁
教育信息纷繁复杂，究竟应该给公众提供哪些有用的信息？为保证报告的全面性及公众对特定州、学区或学校的绩效状况的知情，问责报告所提供的信息应当全面、充分，但是，考虑到大多数问责报告的目标受众是一般公众，因此，除非是为研究的目的，每年发布四、五卷长达500页的问责报告是没有必要的。保证报告的全面性、公众的知情权和报告的简洁性之间适当的平衡对于报告者是一个极大的挑战。一般的原则是，精选需要报告的数据，只吸纳那些必须报告的指标的信息。但当前很多州采用分层报告方式，提供从最基本的到更详细的一系列报告，以适应不同目标受众的需求。家长或一般公众可能只要求基本的信息，而学校管理者或地方教育行政部门可能需要更详细的报告。对于那些不需要全部细节的消费者言，可以提供报告的缩略本。路易斯安那州和西弗吉尼亚州教育部都制定了一个标准化的学校报告提供给学校。这种报告是州报告和学区报告的简缩本，通常只有两页纸。南加利福尼亚州学校报告卡的作者每年都要将600页的数据削减到75页以内，然后又被浓缩成5页的执行总结(executive summary)和2页的报告。这种简洁的报告不仅受家长的欢迎，而且立法人员和商业人员最经常运用的就是这种两页的报告。
(五)要与其他问责文件相协调
问责报告是一个独立的文件，也是一个更大的报告系统的一个组成部分，因此需要与其他相关的文件联结起来。问责报告也不可能包括所有信息，因此必须以其他文件作为补充。报告中应提供获取额外信息的引导，这种引导就应是报告本身的一个组成部分。纸质的报告可以附以必要的说明性信息，网络版的报告应当包括必要的链接。各种形式的问责报告之间必须协调，报告也必须与评估报告联结起来。这并不会给报告编制者带来额外的负担，相反，问责报告与评估报告之间的良好的联结能够节省大量的时间。有时问责报告还需要链接整个数据库，例如，问责报告有时会被用于特定的政策分析、项目评价、需求分析等方面的目的，因此有必要根据用户需求提供作为报告的基础的数据。[6]
三、美国教育问责报告制度和实践对我们的启示
尽管我国与美国在教育的制度背景和实践背景上存在着明显的差异，尽管我国与美国的教育管理体制改革是沿着两条不同的路径实施的，但两国在教育的总体目标和教育改革的诉求上确实高度一致的，即提高教育质量。因此，美国为提高教育质量而实施的教育问责制度对于我国具有一定的启发意义，而在美国已经发展得比较成熟的教育问责报告制度更值得我们去借鉴。
(一)尽早建立国家教育质量监测报告制度
评估型政府的兴起、教育质量受到普遍关注、政府与教育体系的关系也逐渐在发生变化，在这种背景下，实施国家教育质量报告制度事实上已成为一种国际趋势。不仅是美国，英国、德国等众多国家都已拥有或正在尝试建立国家教育质量报告系统，一些国际组织也频繁发表教育质量报告，以进行教育质量的国际比较，如PISA、TIMSS。
严格地讲，我国尚没有真正意义上的国家教育质量监测体系，无论是制度上还是事实上。作为具有悠久的考试传统的国家，我国并不缺少考试，尽管升学考试拥有部分教育质量监测的功能，但其本质功能在于筛选；地方或学校实施的考试通常以质量监测或质量检测为名，但事实上并非真正意义上的教育质量监测。因此也就谈不上国家教育质量监测报告。权威的教育质量监测报告的缺位让本不具备报告资格或权威的主体有了施展的空间，进而导致了一些混乱的情况。比如，在升学考试以后，几乎每一所学校都能找到一个指标宣称自己是“第一”；而钟情于轰动效应的新闻媒体的介入极易混淆公众的视听，严重地妨碍了公众对教育质量状况的知情。
因此，建立国家教育质量监测制度，实施国家教育质量报告就势在必行。当前基础教育领域的课程标准的发布为国家教育质量监测提供了坚实的基础，而国家教育质量监测体系也正在积极的筹建之中，我们认为，国家教育质量报告制度必须成为国家教育质量监测体系的一个重要组成部分。有理由相信，以基于标准的检测为基础的、权威的、公平的教育质量定期报告不仅能够保障公众对教育质量的知情权，而且能够为教育研究及新的教育智识的产生提供事实基础，为教育决策提供可靠的依据，从而促进教育的进一步发展。
(二)让教育质量报告成为促进教育发展进步的重要手段
首先，不能只强调教育质量报告的提供信息或确定奖惩之类的总结性功能，更应当强调其促进教育发展的形成性功能。问责报告的官方性质决定了其有更大的总结性，即提供权威的教育质量信息，但局限于信息提供的报告只能成为外部问责的一种手段。事实上，问责报告也具有形成性的成分，比如向学校、教师和学生提供改进教和学的反馈，能为家长参与、支持其子女的教育提供知识基础。正如前面所指出的，问责报告的一个重要目的就是通过促使学校对自身及学生的表现的关注，学校能对自己的事务负起责任。在美国，问责报告作为一种政策工具正从孤立走向高利害相关，即越来越多地被当作促进学校发展，促使学生达成更高期望的一种手段。如果报告中的信息不能导致行动，那么为之投入的时间、金钱和努力都是不值得的。因此，报告更为重要的一个方面功能就在于促使后续的行动，在于激励学校或地方更有效的利用报告信息来改善教学，促使校长和教师基于报告诊断学校的问题，提出解决方案，进行实地决策。就此而言，国家教育质量报告制度绝不能局限于检测—报告，也应当有后续机制的跟进，如追踪、诊断、干预、支持等。特别重要的是要有适当的配套措施保证学校获得有效地运用报告数据来改善教学的能力，如果没有这样的措施，报告制度只能导致教育体系中出现大量受挫的学校、校长和教师，也就难以对学校改善产生实质性的促进作用。
其次，教育质量报告的设计必须科学、公平。教育质量报告的科学性和公正性是其发挥促进教育改善进步的功能的一个重要条件，否则就可能导致不妥当的问责，使学校、教师或校长蒙受挫折，妨碍教育的发展进步。比如，教育质量报告必须提供全面的信息，只涵盖监测考试的结果的报告无异于成绩排名——这种排名对于条件各不相同的地方、学校显然是不合理的，而它所带来的危害我们都不陌生。当地方或学校认为发布的质量报告对自己并不公平时，只能对报告产生抵触情绪或挫折感，在这种情况下，报告要发挥发展性功能就极为困难了。在报告设计方面，美国当前关于良好的报告的特征的研究能够为我们提供许多值得借鉴的思路和方法。