社会保障的“十二五”：从稳定到繁荣——2010年中国社会保障改革与制度建设的十大预期——向老龄人口红利战略迈出第一步——社会保障体系应占据异常重要地位，本文主要内容关键词为：社会保障论文,十大论文,老龄论文,红利论文,制度建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年中国社会保障改革与制度建设的十大预期
郑功成
作者单位：中国人民大学
2010年是十一五的最后一年，可以说是承上启下的一年，在这一年里，基于国家发展进步与国民对社会保障的迫切需求，国家应当以更大的投入、更快的速度、更理性的方案来促进社会保障体系建设。2010年将是我国社会保障制度建设的又一个标志性年份，笔者认为，可以预期社会保障将在多个方面取得重要进展。
1.制定《社会保险法》。这既是社会保险制度建设的迫切需要，也是中国特色法律体系形成的重要标志，但法律草案确实还需要进一步完善。
2.出台城镇未就业居民社会养老保险试点办法，从制度上填补养老保险最后一个缺漏。这一制度应当争取与农民社会养老保险同步推进，同时确保与城镇职工养老保险的衔接，处理好与城镇老年福利津贴的关系。
3.加快农民社会养老保险试点步伐，实现覆盖地区的目标应当不低于30％。这一制度可以不追求参保率，但应当加快地区覆盖推进速度，因为它动用的是国家财政资源尤其是中央财政资源，应当公平惠及农村地区老年人。2010年还应当同时实现规范管理，追求良性运行，为未来3—5年实现农民社会养老保险制度全覆盖奠定坚实基础。
4.强化农民工在社会保障方面的平等权益。包括农民工参加各项社会保险、享受公共服务及住房保障方面，均应当在遵循权益平等原则下跨出关键性步伐。
5.保障性住房建设进入高潮，困难居民的居住条件应当获得较大改善。因为住房问题已经成为严重的社会问题，解决低收入群体尤其是困难居民的起码居住条件不仅是社会保障体系建设的紧迫任务，也是抑制房价并实现城乡居民住宅理性消费的基石，同时，国家计划在2009—2011三年间投入保障性住房的9000亿元资金，亦为2010年的保障性住房建设提供了物质保证。
6.合作医疗待遇再上台阶，城乡居民医疗保障统筹推进。伴随着国家财政对合作医疗补贴标准的提高，台作医疗报销比例经过从2008年的20％多提高到2009年40％以上后，到2010年应当能够达到50％以上；同时，基于城乡统筹步伐的加快和城乡居民医疗保障制度的同质性，城镇居民医疗保险与农村居民合作医疗的统筹步伐也会加快，越来越多的地区应当积极推进制度整合、经办统一，促进疾病风险的进一步分散，并使城乡居民医疗保障权益逐渐趋向公平。
7.启动残疾入社会保障与服务体系建设。在各项社会福利事业中，残疾人社会保障与服务体系建设预计会迈出实质性步伐，但制度定位的混乱可能损害残疾人福利事业的完整性。
8.部分历史遗留问题将获得解决。包括“老工伤”问题、集体企业退休人员养老金问题、破产企业职工的社会保险问题，均应当有相应的解决方案。
9.社会保障管理会有一些新的突破。如社会保险基金试行预算管理等。
10.职工基本养老保险全国统筹应当提到重要议事日程，并开展政策方案研究；但事业单位养老保险改革应当缓行，它只能在科学分类基础上，与机关单位联动，同时严格遵循老人老办法、新人新办法原则。
向老龄人口红利战略迈出第一步
杨燕绥/曹峰
作者单位：清华大学
社会保障是国家抵御公民社会风险（年老、患病、失业、工伤、生育及其生活困难）的制度安排（包括筹集资金、管理基金、支付待遇）和服务体系，这源于1883年德国《雇员医疗保险法》，成形于1942年的英国贝弗里奇社会保险发展报告。在过去的100多年里，社会保障改变了资产阶级执政方式和命运，赋予其生命力。如今，一张社会保障卡的背后，不仅有一个庞大的信息系统，更有一个服务型政府。
以科学发展观理解社会保障的内涵
社会保障是从政治民主动机出发、经过国家理财手段（非单纯的福利支付和救灾扶贫）和实现社会和谐目标的社会建设的核心内容，通过社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业和公共服务等计划，构建的保障公民基本生活安全和社会经济平稳发展的安全网，具有社会动荡减震器、社会改革稳定器和社会进步加速器的功能。
中国刚刚实现人均GDP3000美元，且处于人口结构、经济结构和社会文化的转型期，急需建立社会保障体系，也是统一城乡和完善社会保障体系建设的大好时机。基于经济发展水平和针对人口结构变化规律，制定应对老龄危机的国家养老理财规划，是国家“十二五”规划的重要任务。在2010－2015年期间，中国劳动人口结构出现下降趋势，至2035年不足两个纳税人供养1个养老金领取者，这可谓中国的老龄危机。中国需要改变依赖劳动力低成本的粗放型发展方式，进入科学发展阶段，并建立相应的体制机制保障，在今后的25年里，即未来的五个发展规划中，从人口和计划生育、就业政策、收入分配、社会保障、老年服务事业和产业，以及公共财政、税收政策和公共服务体系等方面，建立应对老龄危机的公共政策体系；养老金政策应当具有变老龄危机为老龄人口红利的战略意义。能够平衡当期消费和未来人口投资两个方面，打造老龄人口的就业能力、纳税能力、消费能力和投资能力，由此构成老龄人口的经济贡献率。为此，应当铲除阻碍实现老龄人口红利的体制机制障碍，从省级统筹向中央统筹进化，建立国民基础养老金，以克服老年贫困；在实账运营个人账户基础上，建立职业年金和全民养老储蓄计划，以及相应的财税制度、养老金受托人制度和养老金市场的公共治理机制（借鉴澳大利亚超级年金走出金融危机的经验），确保基础养老金的支付和个人养老基金的保值。所以，国家“十二五”规划至关重要，应当借机向老龄人口红利战略迈出第一步，失去这个时机的代价是惨重的。
社会保障体系建设的目标、原则、结构和内容
社会保障体系建设需要明确的定义和社会共识、确定的保障目标和规划、合理的制度和结构、科学的管理体制和组织、高效的运行机制和流程、开放的绩效评估和改进机制。
第一，明确的定义与社会共识。构建国家社会保障体系需要充分的社会讨论和坚实的理论研究，以其成果支持《宪法》的社会保障原则和制定《社会保障法》，以此区分税制、费制、储蓄制的产权和治理结构，区分社会保险（《社会保险法》不能替代《社会保障法》）、社会救助和社会福利的内涵和功能。区分克服贫困和体面生活目标，区分公平和效率原则的实施方式，区分社会统筹和个人账户的责任机制。当今社会已经进入有管理的竞争时代，建立科学的社会保障发展规划和体制机制保障，必须实现政府责任和市场机制的有效结合，避免陷入盲目“推崇私有”和“回归公有”的极端状态，所谓“政府派”和“市场派”已是上个世纪的话题，如今重谈旧论，难免陷入误解且举步不前。
第二，明确目标和制定中长期规划。根据公平与效率、政府与市场、管制与自由相结合的原则，社会保障具有两级目标，即克服贫困和体面生活。就国家而言，在经济欠发达阶段以克服贫困为主，进入发达阶段以体面生活为主；就个人而言，依赖国家与社会克服贫困，依靠个人努力实现体面生活。国家通过制定社会保障中长期发展规划，制定克服贫困和体面生活的具体标准，描述与经济发展水平相适应的社会保障体系建设蓝图，并在人民监督下进行绩效考评和监督，可以避免政府短期行为，盲目行为和社会发展过度粗放的弊端，保持社会和谐发展。
第三，制定合理的制度安排与制度结构。碎片化的制度安排可能忽略结构问题，体系建设非常依赖合理结构，单纯强调公共计划会增加财政负担，单纯强调个人计划会增加投资风险，像资产组合一样，合理组合可以避免政策风险。中国以往谈社会保障多层次较多，这是追求弹性的表现：论证结构性问题不足，这是整合能力不足的表现，在国家“十二五”规划中，坚持科学发展观，应当有效结合弹性与整体性，完善社会保障中的核心支柱，为完善中国社会保障体系奠定基础。首先，基于财政担保和社会统筹，建立“广覆盖、保基本”的基本医疗、工伤、失业等社会保险计划，灾难和困难事件的救助计划，住房、基础养老金、生育津贴（基于有计划的生育政策给予奖励性津贴，反之征收惩罚性社会扶养费，覆盖全体育龄人群）、特殊群体抚恤、最低生活持续收入的福利计划。以及基础教育和公共服务，实现克服贫困目标。其次，基于政府公共治理和个人账户，建立雇主（缴费）和个人责任（缴费）、市场运营的职业养老金、职业保健和个人理财规划的补充保障计划，实现体面生活目标。综合二者即社会工程，是社会建设的主体结构。最后，特殊群体，如军人、海外派出人员、农民工等，应当根据国家社会保障体系结构建立相应的保障计划和完善个人账户管理，以便在身份转换时对接相关计划。
第四，科学的管理体制和运行机制。信息时代的政府需要“以民为本、驾驭社会和参与全球竞争”，不像官更像CEO，是具有内生防腐组织体制和工作效能工作机制的服务型政府，决策机构需要精兵简政，执行机构是增量部分；前者不减、后者不强，行政体制改革无法进正规化。在社会保障规划和政策确定之后，组织建设和执行能力是考量政府建设的关键指标，要做到国家社会保障服务体系与国家财税体系一样健全，才能实现公共伦理的收支平衡，社会建设才能和谐发展。为此，应当建立健全服务型政府的社会保障执行机构（非事业单位），组织弹性（扁平化和社会化，基于服务外包机制与合作伙伴和项目服务商握手）、用人灵活（公务员＋技术员＋社保员），在第十二个五年发展规划中实施社会保障服务体系的54321工程。
五大功能，包括社会保障政策执行、基金平衡、信息系统的业务管理（内部性、事务性）能力和公共服务（外部性、人性化）职责（见图1）。
图1 社会保障公共服务的五大职能模块结构图
四层信息平台（核心业务），市县管个人账户信息、省管统筹基金信息、国家管政策信息、国务院管各部门和社会组织交换公共信息（含劳动和社保的居民信息交流，见图2）的平台。要避免各部委、各地方重复建设信息系统。管理居民基础信息是现代政府主导社会建设的基础工作（好比单位的人力资源部），应当统筹考虑、全面规划、保护隐私和信息共享。
1.个人账户基础信息←→市县级机构的账户管理和交流功能
2.统筹基金的数据库←→省级机构平衡基金和数据管理功能
3.社保政策数据总库←→国家机构执行政策和数据总管功能
4.公共信息交换平台←→国务院信息中心及各部门共享功能
图2 社会保障信息管理及其机构功能结构图
三级机构、两个流程和一个窗口对应五大功能和四级平台。国家、省级和市县社会保障三级机构的垂直管理体制，国家社会保障总局和省级社会保障局承担政策指令、基金平衡、操作指控和数据管理的责任，以及向上传递信息和向下派送服务的两个流程；最后是进入社区的多种社会保障中心（即服务窗口，见图3），包括社保大厅、网页、电话、触摸机和社保员等。
图3 社会保障组织结构图示
第五，开放的绩效评估和改进机制。社会保障体系建设是综合性社会工程，是个动态过程，需要进行阶段性调研和绩效评估，以促进体系建设，实现各项计划的目标。
根据国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》和中国国情，设计指标体系和标准值。社会保障体系建设评价包括定量指标和定性指标，定量指标有四级，A级指标包括总体情况、基本保障、补充保障和社会服务（列入定量体系的定性指标）四个基本范畴；再进一步描述风险覆盖指标B、制度安排指标C和各项计划指标D，共计62项；进而制定标识、确定标准值、实际值与评价值。其中，制度安排对各类风险的覆盖率100％、各项计划的应保人群覆盖率100％、基础养老金达到和大于地方人均消费支出50％、财政预算占卫生支出30％以上、城市保障性住房（含廉租、限价）占城市人口80％、缩小收入差距的基尼系数控制在0.35以下等指标非常重要，应当列为近期实现目标，进入国家“十二五”规划，下表列出的考评指标和标准值作为国家制定“十二五”规划和构建社会保障评估体系的参考指标（见下表）。
政治民主是建设社会保障体系的动机，其绩效考评主要依赖主观定性指标，如居民满意度、社会组织评价和国际社会评价。满意度指标可量化成非常满意、比较满意、一般、不太满意、非常不满意五个层次，每个层次系数可以分别以100、80、60、40、20计量，以此来计量各分类指标和总体指标的值。
社会保障体系应占据异常重要地位
郑功成
作者单位：中国人民大学
2010年是我国制定“十二五”规划关键的一年，在创造30年的经济增长奇迹后，“十二五”期间应当走上社会建设并创造社会发展奇迹的道路，其中社会保障体系无疑应当在其中占据异常重要的地位。就“十二五”时期社会保障发展的目标而言，笔者有如下建议：
1.进一步提升社会保障的地位，不仅应当成为国家发展的基本民生目标，而且应当成为国家协调经济社会发展、调控收入分配格局、促进经济发展战略转型和转变经济增长方式的重要工具与手段，从而在国家中长期发展规划中提升到战略高度。
2.基本完成社会保障改革试验任务，并使之步入法制化轨道。包括制定《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利事业法》、《慈善事业法》以及完善相关群体的权益法等，以为社会保障制度的发展实践提供法律规范与法律保障。
3.形成有序组合的全民养老保险制度体系。以职工基本养老保险制度为主体并包括公职人员养老保险、农民社会养老保险、城镇居民基本养老保险在内的完整制度体系形成，职工基本养老保险实现全国统筹、垂直管理，不同制度之间相互转换顺畅，并向覆盖全民的方面快速迈进。
4.形成相对公平的全民医疗保障制度体系。遵循城乡统筹原则，以职工基本医疗保险与城乡一体的居民医疗保障为基本保障形式，真正形成统一经办、运行有序、覆盖全民、相对公平的全民医疗保障制度体系，基本解除城乡居民的疾病后顾之忧。
5.形成城乡一体化的综合型社会救助体系。整合城乡最低生活保障制度，辅之以其他专项救助，步入法制化轨道，真正免除城乡居民的生存危机。
6.形成统一的住房保障制度。住房保障成为社会保障体系中的重要内容，为保障低收入群体起码居住条件的保障性住房成为重要的社会保障项目，并步入正常发展轨道。
7.老年人福利应当上升为社会保障制度中的基本项目，并遵循公益性、普惠性原则快速发展，成为社会化、专业化并能够基本满足城乡老年居民需求的基本保障制度。
8.进一步理顺社会保障监管体制。立法机关与司法机关从基本缺位到承担职责，行政机关切实承担日常监管之责，但应根据不同保障项目的性质及其与其他系统的内在关联，按照集权监管、制衡有序、高效运行原则，实现大部制。
9.强化社会保障经办机制，提升社会保障经办机构的能力。包括完善社会保险经办机构，建立社会救助经办机构，建立一体化的乡镇社会保障办事处，全面实现社会保障经办机构网络化、从业人员专业化、管理系统信息化。
10.建立社会保障基金投资体制。在全国社会保障基金规模不断扩大、职工基本养老保险基金积累规模不断扩大的同时，随着农民社会养老保险、城镇居民养老保险的建立与发展，社会保障基金规模将数以万亿元计，必然使社会保障制度面临着日益巨大的保值增值压力，因此，在接受立法机关预算监督与社会监督的条件下，放松社会保障基金管制，规范社会保障投资，将成为“十二五”期间社会保障制度建设的重要任务。
总之，“十二五”期间是我国社会保障制度步入定型、稳定、持续发展阶段的关键时期，也将是中国特色社会保障制度由改革试验状态进入相对成熟状态的决定性时期，制度建设任务异常繁重。
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