人大代表选举笔谈(七篇)——“双单”方案的利弊权衡，本文主要内容关键词为：笔谈论文,利弊论文,权衡论文,人大代表论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
浙江省义乌市大陈镇在2001年11月至12月的镇人民代表大会代表选举中，为鼓励外来人员参加选举，不仅单独为外来人员安排代表名额，还为外来参选人员单独划分选区。这样的“双单”方案，具有以下四个优点：
一是可以避免本地人与外来人员的竞争和冲突。本地人与外来人员，在经济利益、政治利益等利益关系方面，既有相互依存关系，也难免存在矛盾。在选举中如果将本地人与外来人员混在一起，在本地人尤其是雇主(企业主)享有政治、经济、社会等资源优势的状况下，可能出现两种情况，一种情况是外来务工人员无可选择地成为雇主的支持者或被雇主所操纵，不敢出来参与竞争，造成“无竞争”局面；另一种情况是本地人与外来人员公开对立，甚至引发冲突，本地人挟优势地位“打压”外来人员，造成“无序竞争”或“不正当竞争”局面。在选举中将本地人与外来人员截然分开，虽然是回避矛盾与冲突的做法，但至少可以达到相安无事的目标。
二是可以保证外来人员的当选人数。如果在选举中不为外来人员专设代表名额，作为“弱势群体”的外来人员很难有当选的机会，只有硬性规定名额的“指向”为“非外来人员莫属”，才能使外来人员有参与竞争和当选的机会，并能保证预设名额的当选人数。
三是便于外来人员选举的动员和组织。外来人员无论居住集中还是分散，大多数是为企业“打工”。大陈镇在试点中反复强调企业的作用，通过企业来动员和组织外来人员参加选举，显然是一种便利和有效的方法。
四是可以使选举人与当选者之间建立起明确的责任关系。由外来人员选举产生的人大代表，在当选者置身于选举人的监督之下后，责任关系已建立起来，使当选者会具有超越选区、代表外来人员整体利益的强烈责任感。大陈镇外来人员当选代表在镇人民代表大会上联合提出的一系列意见和建议，就是极好的证明。
“双单”方案虽然具有不可忽视的优点，并在实践中取得了成功，但还是有一些值得进一步探讨的问题。
(一)应排除“优待”心理。大陈镇单独为外来人员安排代表名额，是“在行政区划调整后镇人大代表名额大幅度减少的情况下，安排7个代表名额，用于外来人员代表选举”(注：见《义乌市组织外来人员参加镇人民代表大会代表选举有关背景资料和做法介绍》。)。由此反映出的是当地对外来人员“特殊照顾”的“优待”心理：7个代表名额是特意“安排”的，是从镇人大代表名额中“挤”出来“赐予”外地人员的。对义乌市和大陈镇吸纳外来人员参加选举的真诚是不需要怀疑的，但是一定要排除“优待”外来人员的心理，因为事实上外来人员的代表名额是本身具有的，不存在“安排”问题。如前所述，仅按大陈镇的户籍“人口数”，代表总名额只有65名，比现定名额少21名；正是在加进了外来人员的“人口数”之后，才有了这21个名额。从绝对平等的角度来说，这21个代表名额都应给外来人员，当然这是不可能做到的。为外来人员“安排”7个代表，只占了外来人员应有代表名额的1/3，另外14个名额实际上“照顾”的是本地人员。也就是说，以“第五次全国人口普查口径”为计算代表名额的“人口数”依据之后，由于加入了外来人员，代表名额有大幅度的攀升，不但部分缓解了行政区划调整后镇人大代表名额大幅度减少的矛盾，还使外来人员代表名额的获得具有了正当性。在选举中如何使用这些名额是需要合理“安排”的，但做出一种“优待”外来人员的姿态，则完全没有必要。
(二)如何做到两个“大体相等”。按照选举法第二十五条的规定，“城镇各选区每一代表所代表的人口数大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数大体相等”。由于“大体相等”没有明确的数量或比例的界定，使这一规定往往不能真正落实。以大陈镇本次选举为例，全镇总人口数为64538人，代表名额为86名，每一代表所代表的人口数的平均值为750人。大陈、植林、东塘三个工作片是“农村选区”，48个选区的人口数共计37381人，分配代表名额74名，每一代表所代表的人口数的平均值为505人，但实际上每一代表所代表的人口数最少的只有57人(第17选区)，最多的达到990人(第44选区)，后者是前者的17倍，显然已经不能视为“大体相等”。工业区和镇直机关是“城镇选区”，8个选区的人口数共计27157人，分配代表名额12名，每一代表所代表的人口数的平均值为2263人，但实际上每一代表所代表的人口数最少的只有46人(第53选区，机关选区)，最多的达到3900人(第49～51选区)，后者是前者的85倍，更无法视为“大体相等”。当然，在选区划分和代表名额分配中无视《选举法》“两个大体相等”规定的做法，并非是大陈镇所特有的，已成为一种较为普遍的现象(注：见史卫民：《公选与直选——乡镇人大选举制度研究》，中国社会科学出版社2000年版，第124～143页。)。之所以在本文中提出来，只是希望对这一问题应有所重视，并拿出切实可行的解决办法。
(三)外来人员单独划分选区的弊病。给外来人员单独划分选区，有利也有弊，其弊病主要有三个：一是容易引起本地人的反感，尤其是雇主的反感。将本地人尤其是雇主强行赶出其利益所在的城镇选区，逐回户籍所在的农村选区，既可能使他们失去当选代表的机会，又人为切断了他们与根本所在的企业的关系，不但干扰了他们参与正当竞争的权利，亦使其利益受到严重损害。大多数外来人员未能参加选举的现实，已足以显示来自私营企业主的反对的强烈程度。回避矛盾的做法反而会加深矛盾，这是“双单”方案的制定者始料不及的。二是模糊了选区的整体利益。在私营企业发达地区，为工业区设置选区的办法无疑是可取的，但是这样的选区划分，既应考虑外来打工者的利益，又要考虑私营企业主的利益，还要充分考虑经济发展、镇区建设的要求，不能只顾一头，漠视其他方面的利益和要求。换言之，工业选区的人大代表，不能只代表打工者的利益，也不能只代表企业主的利益，应该代表该选区全体人员的整体利益。单独为外来人员划分选区，尽管使当选代表与外来人员中选民的责任关系得以明确，但模糊了选区的整体利益，使代表不能代表企业主的利益，无形中造成了一种对立关系，这也是“双单”方案的制定者所没有想到的。三是使企业主落入尴尬境地。在选举中，企业主的选举权与被选举权已经被移走，但是为动员和组织外来人员参加选举，又要借助企业主的支持，使他们落入“不应介入工业区选举而又不得不介入工业区选举”的尴尬境地。在这样的情况下，有多少企业主真心支持外来人员参加选举，显然是一个需要回答的问题。
认真权衡“双单”方案的利弊得失，单独为外来人员划出代表名额无疑是可取的做法，尤其在按照“全国人口普查口径”重新确定代表名额之后，更具有了正当性。单独为外来人员划分选区，则弊大于利，可取的做法应该是在划分选区时考虑综合因素，不将本地人员与外来人员截然分开，但在外来人员较为集中的选区单独设定给外来人员的代表名额，使外来人员与妇女、少数民族等弱势群体一样，在选举中得到利益的保障。
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