单位福利社会主义与中国的“制度性失业”——从新制度主义的角度看“下岗问题”，本文主要内容关键词为：制度论文,角度看论文,中国论文,福利论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在，中国最严重的问题是失业。由于中国处在一个制度转型期间，原有政治经济体制延续下来的许多制度因素，在许多方面继续发挥作用，因此中国失业问题表现为不同的形态，有农村的高失业率问题，有城镇中的青年待业问题，也有一部分城镇人口失去工作。但是，在最近的若干年中，最为人们关注的是所谓的“下岗问题”。随着中国国有企业改革的深入，大量国有企业的职工下岗，即保持与原工作单位的劳动关系但失去工作和薪水。这一问题也同样出现在城镇原有的集体所有制经济部门中，这一部门由于采用国有经济部门的管理体制，因此被普遍称为“二国营”。1998年初，中国城镇下岗职工的累计总数达到1150万人。
中国城镇的大规模“下岗”问题，不仅千千万万老百姓议论纷纷，也令各级政府头痛不已。有关政策也层出不穷，但择其要者，无非是如下几条：调整货币政策，维持经济的高速度增长；实施产业政策，推动第三产业的发展；给予中小企业尤其是劳动密集型的中小企业以优惠政策；加强失业者的培训；等等。这些对策，在西方经济理论中都能找到根据，对于缓解中国目前的失业问题，当然不无助益。但是，总体来说，它们过于笼统，可以适用于所有国家，没有针对中国失业的特殊情况。
高失业率的成因，最笼统地说，就是劳动力的供给和需求不平衡。中国目前的失业问题，当然也是这个问题。但是，发现了这个原因，还无助于我们了解中国失业问题的特有的病因。目前最为紧迫的、也是人们谈论最多的、同“下岗”这个词联系起来的失业，是在中国城市国有经济部门中原有的“隐性失业”显形化所造成的失业，亦即伴随着国有企业的制度转型所产生的失业，因此我们在本文中称之为“制度性失业”。
“制度性失业”在西方经济中是不存在的。它是在原计划经济国家转型期间特有的现象。对于其成因，西方经济学教科书，不能提供现成的答案。伴随着“制度性失业”的不少现象，也是现成的理论所不能解释的。同时，制度性失业的根源，在于中国特有的经济、社会、政治制度，因此，它不仅仅是一个经济问题。有关的分析，也就不能限于经济学的领域，而应该放宽到政治社会学和政治经济学的领域。西方政治学和社会学中目前方兴未艾的新制度主义，恰恰能为我们研究“制度性失业”，提供一个有用的分析性框架。
本文首先对中国的“制度性失业”进行概述，尤其要突出一些在一般背景下看起来“非理性”现象。然后，我们讨论在中国城市国有经济部门中大规模“隐性失业”的制度基础。第三，我们进一步讨论，从1998年开始的经济体制改革，如何改变国有经济部门的制度结构，并且如何形成中国城市中的国有部门和非国有部门之间的制度性分割局面。第四，我们通过制度分析，为下岗工人再就业过程中的种种“非理性”现象提供“理性的”解释。最后，我们将讨论制度分析的政策意义。
中国的“制度性失业”：一个综述
中国大规模的“制度性失业”的基本原因，就是在原有计划经济体制下为充分就业的表象所掩盖的大规模的“隐性失业”或“在职失业”，在正在进行之中的以公司化为核心的企业改革中，逐渐浮出表面。那么，究竟有多少人在国有企业中在职失业呢？对于这个数字，缺乏全国性的权威性统计。世界银行在1994年对142家国有企业进行了一项调查，多数管理者认为其企业存在富余人员（参见表-1）。
资料来源：The World Bank(1996),p.14.
从中国经济学家进行的各种零星的调查数字来看，情况更加严重。大体估计，国有企业的冗员至少有1500-3700万人，占其全体职工比例的1/3到1/2。在大型企业中，富余人员都在50%以上。
我们不必进行精确的计量学研究，仅凭常识就可以知道，单单是冗员一项因素，就可以在很大程度上解释中国的国有企业为什么每况愈下，竞争力无法望国外企业之项背。事实上，自改革以来，中国国有企业的生产力有了一定程度的提高。国有经济部门也取得了一定的经济成长，但是低于全国平均增长速度。事实上，中国经济改革的独特之处在于其“渐进式增量模式”，其基本特征，依照樊纲的界定，“是在旧体制因阻力较大还‘改不动’的时候，先在其旁边或周围发展起新体制或新的经济成分，随着这部分经济成分的发展壮大、经济结构的不断变化和体制环境的不断改善，逐步改革旧的体制”。这一快速发展的新的经济成分，就是非国有经济部门。现在，已经广为所知的是，中国自1980年以来所取得的高速度成长，在很大程度上是由非国有经济部门贡献的。进入90年代，在国有经济部门，出现了严重的高亏损、高负债的局面，其增长速度进一步减缓。
当庞大的、成长日趋缓慢的国有经济部门日益拖住中国经济调整成长的后腿时，国有企业的改革也势在必行。改革的一个目标是赋予企业的自主权，来决定管理的企业究竟需要多少工人。同时，国有经济部门的产业结构调整也势在必行，一些夕阳产业（如煤碳业和纺织业）必须收缩，因此在这些产业中的大批工人将失去工作。此外，相当数量亏损严重的国有企业必须破产。事实上，中国企业破产案的数量自1994年开始节节上升，到1996年达到创记录的高峰（见表-2）。
资料来源：参见曹思源，1997。
这些改革的后果之一，就是大规模的“制度性失业”。据国家统计局的统计，在1995年和1996年底，国有企业下岗人数累计分别达368万和542万人；如果加上城镇集体经济部门，数字则为550万和797万人（参见《中国劳动统计年鉴(1996)》，第409页；《中国劳动统计年鉴(1997)》，第405页）。下岗人数增长速度如此之快，并不是年平均下岗人数有很大的增长，而是从90年代中期以来下岗工人再就业的比例较低，因此下岗工人累计人数扶摇直上。
“制度性失业”综合症：下岗工人再就业比例低
问题在于，中国在90年代初期和中期的高速度经济成长，为什么没有能够创造足够的就业机会，来吸纳由于制度转型而释放出来“制度失业者”呢？从统计数字上看，完全应该有这个可能。中国在“八五”期间，继续保持一定就业增长率，城镇年平均新增就业在727万人（参见表-3）。中国城镇新增劳动力（主要是大中专毕业生），在1994年和1995年分别为452万和486万，年平均大约在450万到500万的失业者。因此，从统计数字上看，我们能够得出结论，即中国城镇所创造的新就业机会完全应该可以使绝大多数“制度性失业者”重新就业。
资料来源：《中国统计年鉴(1996)》，第42,87页；《中国统计年鉴(1997)》，第10页。
然而，事实不是如此。虽然没有全国性的统计，但是基本的事实是下岗工人再就业的比例相当低，一般仅在1/3左右。而且，从政策上说，下岗工人的再就业比新增劳动力的就业，有更多的优惠。中国政府从1993年起推出“再就业工程”，旨在通过各种方式，为下岗工人的再就业提供各种优惠和帮助，同时也向雇佣“下岗”工人的机构发放补贴。“再就业工程”在中国南方和沿海经济发达（尤其是非国有经济部门发达）的地区，取得了一定的成效。但是，在其他地区，成效却甚微。
伴随着“制度性失业”，出现了一些特殊的奇怪现象，我们可称之为“中国就业怪象”。
“怪象”之一：很多有大量“下岗”工人的企业同时却在雇佣大量临时工，这些临时工大多来自农村，出现了所谓“农民上岗、工人下岗”的现象。例如，在1995年，在北京颇有名气的五星啤酒厂有400多名职工下岗，但同时厂内有600多名农民工在干搬运和装卸工作。可以说，中国城镇中新创造出来的就业空间，其相当大的部分为农民工所填充。
众所周知，长期以来，中国城市劳动力市场是分割的，由于户籍制度的存在，农民在城市合法工作。自1980年以来，进入城市工作的农民数量越来越多，其中的一部分通过所谓有“农转非”而获得了城市户口，但绝大多数只能在城市获得各种临时居住许可，从事各种合同工，被称为“农民工”。由于“农民工”的绝大多数没有在中国的劳动力市场登记，因此，在中国的各种统计中，有关“农民工”的数字是不完整的。据估计，在1997年城镇有4500万左右的农民工。
“怪象”之二：在很多城市，外来劳工远比下岗工人多。根据1996年6月底的统计，广州市共有领取失业救济者8万人左右，但同时领取劳工许可证的外来劳工却达28万人。在下岗问题极为严重的哈尔滨市，外来务工经商者有30万人，而下岗职工总数约10万。这就是说，在许多城市，有许多下岗工人并没有积极地去利用本市的新增就业机会去再就业。
“怪象”之三：下岗职工对于再就业的职业选择显示出某种特定的偏好，我们可以称之为“再就业的所有制偏好”，即下岗职工偏好到国有部门，而不愿意到非国有部门去再就业。甚至在不少情况下，非国有部门的工资水平有所提高，有些下岗工人宁愿等待，也不接受新的职位。很多下岗人员并没有赋闲，而是从事各种临时性工作，但没有人愿意把这些工作做为他们的新职业。据不完全统计，大多数下岗者中自谋职业者为11.5%，多次主动寻找工作者占25.0%，另外63.5%的人希望政府为他们安排新工作，或者返回原单位工作。他们相信“国家不会让他们饿死”。北京总工会职业介绍所在1997年3月的一次调查显示，86.4%的下岗职工要求到国有企业和其他国有部门工作，47.0%希望回到原来工作单位。
在许多城市，从国有企业下岗的职工并非没有再就业的机会，而是他们不愿意转换工作。其“再就业的所有制偏好”是关键的因素。但是，从1995年的统计上看，国有部门和城镇集体所有制经济部门的就业增长率分别为0.6%和4.2%，而同期非国有经济部门的就业增长率分别为17.3%和31.3%。非国有经济部门，主要包括合资企业、外资企业、股份制企业、新兴的非政府投资的所谓“民办企业”或“民营企业”等，吸收了大量新增劳动力的就业。私有部门包括私营企业和个体户，其中大多数从事第三产业。相当数量的农民工是在第三产业中从事各种临时工。多数国有企业下岗职工不愿意到朝不保夕的非国有部门中再就业，他们尤其不愿意干现在为“农民工”所做的工作。
由于下岗工人有这样的偏好，那么不少政策研究者提出的通过发展非国有经济和第三产业来解决中国目前高失业率的建议，对于缓解中国一般性的失业问题，当然是有益的，但却无法成为解决下岗问题（即“制度性失业”）的有效对策。
国有企业下岗职工的“再就业的所有制偏好”，初看起来是“不理性”的。对于他们的种种“不理性”的选择，绝大部分在中国发表的有关失业问题的文章，都会以所谓“下岗职工的陈旧就业观念”来加以指责，他们众口一词要求下岗职工转变择业观念。下岗职工还常被指责为具有“贵族心态”。
“制度性失业”的病因：中国的单位体制
但问题是，为什么下岗工人有特定的观念？他们为什么具有“贵族心态”？
依照新制度主义的思路，人们的偏好和行为在很大程度上是受到现有制度结构所制约和塑造的。要了解“制度性失业”的成因，我们必须对于原有的国有企业的制度结构进行分析。因此，我们必须了解中国的“单位体系”。
在中国，所有的工作地点被笼统地称为“单位”。但是，只有那些国有部门中的“单位”构成一个“单位体系”，一个由各种各样国有机构组成的等级体系。依照其活动的领域，“单位”可分为三类：企业单位、事业单位和行政单位。单位的首要功能，是政治功能，即对其员工实行有效的政治控制。但是，最具有特色的是其社会功能，即单位为其雇员提供终身就业（即所谓的“铁饭碗”）、社会保障和社会福利。一旦成为单位的一员，那么其住房、医疗、养老、教育和儿童福利等等，全部由单位承担。因此，出现了“单位福利社会主义”。
住房问题极其重要，因为住房是人们生活的必需品。“单位福利社会主义”的一个基本特征是住房成为一种与国有经济部门受雇相伴随的福利品。公共住房完全由国家投资、由政府或单位组织建造，然后由单位以极低的租金分配给雇员；如果雇员离开单位，那么理论上他们必须退出其住房。在公有制的旗号下，国家垄断了土地使用和住房投资。在上海，1950年私人投资还占全部新住房投资的85%，但到1958年下降12%，到1976年下降到6%，到1990年继续下降到2%。因此，在中国城市，绝大多数家庭中至少必须有一人在国有部门中工作，否则其住房便会有问题。事实上，非国有部门很少为其雇员提供住房。
当然，在这一单位体系等级体系中处于不同位置的单位，所能提供的社会福利水准不一样；一般而言，其所处等级越高，社会福利提供的等级就越高。许多规模大的、等级高的、更有能力争取到国家投资的单位，便更能为其雇员提供更多的住房。许多拥有较多住房的单位，包括企业，都设有住房管理部，成为其庞大的行政管理机构的一个重要组成部分。试想，如果一个企业承担如此之多的社会职能，它们的竞争力如何能同非国有部门中的企业相比。
尽管同前苏联的企业体系有相似之处，“单位体系”是中国特有的现象。事实上，在苏联，国有部门的住房是由其所居住的城市提供的，当然不排除在城市当局无法满足住房需求时，工作单位承担一定的建设住房任务。
在这种特有的制度结构中，一种独特的“单位文化”式的企业文化，在国有经济部门中形成。其表现是：
第一，由于工人（除非犯有极大的过错）的就业得到终身保障，因此低效率成为普遍现象。
第二，工人之间收入的平均主义倾向，即“大锅饭”现象。
第三，工人对于国家和单位有严重依赖感，两者之间形成了一种不成文的“社会契约”。这种“社会契约”同苏联国家与工人之间的“社会契约”有很多相似之处，其核心都是国家保障充分和稳定的就业，以及内容广泛的福利。中国虽然还不可能具备西方福利国家“从摇篮到墓地”的福利水平，但是只要具有城市户口的人能够在国有经济部门中就业，那么福利提供水平至少可以达到“从单位到墓地”的程度。
单位福利社会主义的存在，不仅造成了国有部门的低效率，并且在整个中国城市造成了“一国两制”的局面，即国有部门和非国有部门在两种不同的制度结构中运作。在非国有部门中，单位福利社会主义做为一种制度是不存在的，尽管不排除某些企业出于管理的考虑为其员工提供一定程度的福利。
因此，中国的经济制度转型，不仅像在其他国家中那样，涉及到国家所有制的转型，而且还涉及到以“单位体系”为核心的社会体制的转型。这样，中国的企业改革，就不仅仅是一个私有化的问题，而且还是一场不流血的社会革命。事实上，无论是在西方市场经济国家，还是在后共产主义转型经济国家，单单私有化所产生的种种问题已经令各国政府焦头烂额了。
摧毁“单位体制”：中国单位福利社会主义的转型
在中国近20年的改革中，摧毁单位福利社会主义，即所谓“打破铁饭碗”，一直是企业改革的目标之一。但是，在这方面的进展，可以说缓如牛步。
首先是引入劳动力市场，其核心是实施劳动合同制度。劳动合同制早在60年代就得到部分实施，以便给国有企业的雇佣决策以一定的灵活性；但这项制度在文化大革命中被废止。在1980年至1983年间，劳动合同制得到恢复，首先在一些试点城市中的新雇员招收中得到采用。在80年代中期，政府要求把这项制度的实施范围扩大到全国的所有国有企业，并且在1986年公布了有关的规定。但是，在实际中，这项制度基本上是在1988年才开始得到实施；在1991年至1995年间，也就是“八五”计划期间，才得到广泛的实施。在全国范围内实行劳动合同制的职工人数占全体职工人数的比例，从1991年初的12.2%上升到1995年底的85.0%。同时，劳动合同制的法律地位在1995年1月1日开始生效，《劳动法》也得到了确立，《中华人民共和国劳动合同法（草案）》已经在1995年8月起草完毕。但无论如何，劳动合同制的实施，并没有改变那些在该制度实施之前进入企业的工人（只要他们没有大的过错）的地位，他们多数在其单位签订没有固定期限的长期合同，其合同不能被中止。这类工人下岗的情况只是最近的现象。而且他们只能“下岗”，还同原单位保持雇佣关系，不能被彻底解雇。
第二，扩大企业管理者的自主权，一直是企业改革的核心，但直到1992年，14项权力才明确授予经理们。雇佣和解雇工人的权力，包括在这项姗姗来迟的“权利法案”之中。但是，在那些解雇并不常见的地区，企业的管理者们不倾向于使用解雇工人的权力，而这些地区往往是非国有经济不发达的地区。从管理者的角度来看，工人与国有企业之间的雇佣关系是他们与国家之间的社会契约，而修改这些契约往往会遭到来自工人的强力反弹，管理者没有义务和权利去替国家“背黑锅”。
第三，早在1980年，中国就开始了住房制度改革，其指导方针，即住房社会化和商品化。“住房社会化”的核心，就是使住房的生产、分配和管理置于社会控制之下，其核心就是切断工作单位与住房的关系。世界银行的经济学家George Tolley在1991年建议，住房从福利品向商品的转型，其关键在于“将住房与单位离婚”。世界银行1992年发表的《中国城镇住房改革：问题与可供选择的方案》中，也把切断工作单位与住房的关系，作为中国住房改革的总体战略。
然而，由于巨大的制度惯性，住房社会化改革步履维艰。更为严重的是，住房不仅没有同单位离婚，而且两者的关系越来越密切。最为实质性的变化是，单位日益成为公共住房建设的主要投资者，而在改革之前，公共住房的主要投资者是政府，单位主要扮演住房管理者和分配者的角色。住房改革不仅没有向商品化的目标靠近，反而有渐行渐远的趋势。
总之，现有改革距离实现住房商品化、社会化的目标尚远，住房提供依然同单位联系在一起。很显然，如果在住房改革上没有大的进展，单位体系不可能被打破。
第四，从80年代中期，中国开始了由单位保障向社会保障的转型。首先起步的是失业保险（它在当时、并且在很多地方直到现在，依然被称为“待业保险”）的建立。它是为了配合“国有企业破产法”的颁布制定出来的配套法规。1986年，中国颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》。1993年5月1日，《国有职工待业保险规定》正式颁布实行。进入90年代，社会保障制度的建立才开始受到中国政府的高度重视。1992年政府推出了以“社会统筹和个人帐户相结合”为主的三种养老保险方案，供地方政府进行选择。同时，医疗保险的社会化也有一定的进展。
总体来说，社会保障制度的改革进展相当缓慢，其中还出现各种各样的新问题，对此本文无法详述。对本文来说重要的是，现有社会保障制度改革有一大缺陷，即覆盖面仅及国有企业的职工，从而在制度上把国有企业部门和非国有企业部门的劳动力市场分割为二。这种制度分割的情况在近期有所改善，例如到1994年底，27个省、自治区、直辖市颁布了失业保险的地方法规，其中26个将这一保险的适用范围扩大到非国有企业职工。1995年，中国政府提出了一个“基本养老保险覆盖计划”，要求不同的地区，根据其社会经济条件，以不同的进度，在本世纪内，把基本养老保险的实施范围逐步扩大到城镇所有经济部门中的所有就业者。
总之，中国单位福利社会主义的转型已经开始，但是距离已经定下的目标还有很长的路要走。
解决中国失业问题的中国之药：制度变革作为公共政策
了解了中国特有的单位福利社会主义及其制度转型过程之后，我们就可以对上述的中国就业问题上的疑难杂症进行诊断，从而开出适当的药方。
上文已述，中国就业的两大疑难杂症，可以归结为一条，即从国有部门下岗的失业人口不愿意到非国有部门中再就业。其病因在于国有部门和非国有部门之间存在的制度性分割，而这种分割的局面，是由单位福利社会主义这种制度造成的。因此，我们可以从新制度主义的角度，对下岗职工的偏好做出一个合乎理性的解释。
首先，中国下岗职工作为一个群体，主要是由一些受教育程度低、缺乏特殊技术专长、年龄偏大的人所组成，因此生活稳定自然会成为他们的优先偏好。据一项在全国55个城市进行的抽样调查，下岗职工中受初中教育者占45.5%，高中、中专、技校、职高等为35.8%，另外还有受小学教育者10.9%，还有2.1%文盲，年龄在36-50岁这个区间的占46.0%，他们在再就业时有49.3%的人把“职业稳定”作为第一考虑，有20.1%作为第二考虑，而受教育程度越低者把“职业稳定”作为第一考虑的人越多。
第二，他们在下岗之后，虽然没有了工资，也不能享受许多福利，只能领取微薄的失业保险金，但是他们还是国有企业的正式雇员，国家和单位还必须承担他们再就业和养老金。如果他们此时选择到非国有部门去再就业，他们也许会获得比失业救济更高的工资，但是他们会担心再次失业后，他们会丧失失业救济。即使他们不再次失业，他们也会担心他们退休之后有没有养老金。
第三，如果下岗职工到非国有部门去再就业，那么他们就必须解除同原单位的雇佣关系，他们的住房（如果尚没有私有化的话）可能会被原单位收回。事实上，大多数下岗职工没有解除同原来单位的劳动关系。据一项抽样调查显示，这样的下岗职工占总数的71.1%。
第四，由于单位福利社会主义，国有企业的职工把他们的单位视为自己的“家”，而败坏这个“家”的“败家子”并不是他们，而是对企业横加干预的政府官员和管理不善的企业管理者，而官同和企业管理者的腐败又俯拾皆是。因此，从社会正义的角度来看，如果官员和企业管理者不下岗的话，下岗工人拒绝再就业，继续依赖国家和国有企业，可以说理直气壮。
从上面的制度可以得出一个结论：中国的制度性失业是由单位福利社会主义这个制度造成的，而这个制度在很大程度上是中国特有的，因此出现了不少疑难杂症。要治愈中国失业问题，除了靠传统的来自西方的药方之外，还必须有一些偏方，而开出这些偏方，必须靠中医。有效的偏方的核心内容是：加强单位福利社会主义改革的力度。这一改革的重点，不单单是摧毁单位福利社会主义，而且还要改革非国有部门的制度结构，在整个中国城市建立统一的社会保障体系和住房提供体系。唯有如此，建立统一的劳动力市场的制度障碍才能被消除。
具体而言，我们可以给出以下政策建议，而这些建议在西方教科书中同失业问题是风马牛不相及的：
第一，从“下岗”向正式的“失业”转型，让所谓的“下岗”人员在劳动市场上登记，成为正式的失业者。这一方面有利于政府获得失业率的正确信息，以制定正确的宏观经济政策，另一方面是打破“下岗”人员对于国有部门之依赖的重要一步，对于他们的再就业有一定的激励作用。很多官员担心，如果把下岗人员推向劳动市场，是无法承受的问题。从“下岗”到“失业”这一转变本身，除了会在统计数字上造成令人难堪的跳跃之外，并不会实质性地恶化有关的事态。
第二，在一个短的时期内，把现有社会保障制度，包括失业保险、养老保险和医疗保险，从仅仅覆盖国有部门转型到覆盖所有城市经济部门。这一转型可望有一石双鸟之效：一方面可以消除国有部门和非国有部门分割的一个制度障碍，另一方面可以增加社会保障基金的规模，有助于社会保障体系的改善。同时，这一改革不会为非国有部门增添负担，因为在非国有部门中，工资水平是有弹性的。事实上，这一转型在中国南方一些经济发达、改革先进的地区已经成为现实了，而现在需要做的不过是把先进的经验推广而已。
第三，大力推进住房制度改革。目前，首要的是建立以城市为基础的公房系统，把建设和分配住房的责任从单位转移到城市政府手中。其次，可以考虑推进住房私有化，同时给予租用或购买城市政府公房者提供补贴。再次，如果担心大批公房被廉价私有化，可以考虑一个替代方案，即由城市政府购买现有单位的住房，然后把它们纳入到城市公房系统中，统一加以管理。住房改革刻不容缓，它不仅能解决本文所论述的国有部门和非国有部门制度性分割问题，而且还能活跃房地产产业，为国民经济的成长提供新的增长点。
新“再就业政策”药不对症
事实上，改革单位福利社会主义进程的某些方面在朱镕基新政中有所体现，但是“摧毁单位福利社会主义”没有成为一项指导原则。
1998年7月，新的住房制度改革开始实施，其核心是取消在中国城市由单位向雇员分配福利性住房的制度，实现住房商品化。但是，新住房改革政策在确定住房社会化的主体方面没有什么进展。地方政府在住房改革中的作用没有得到应有的重视。现在看来，住房改革进展迟缓的核心在于，政策研究者和制订者没有把住房和单位脱钩放在第一优先的位置。
为了应付大规模的下岗问题，国务院在1998年5月中旬召开了“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议”。会议要求国有企业对自身的下岗职工“负责到底”，不得将下岗职工当成包袱丢给政府和社会。
具体的措施是：凡是下岗职工较多的企业，都必须建立“再就业服务中心”或类似机构，承担三项职能：第一，发放基本生活费；第二，为下岗职工缴纳养老、医疗和失业保险；第三，为下岗职工提供再就业培训。下岗职工较少的企业，虽不必建立专门的“中心”，但上述三项职能则要由企业原有行政机关中的有关科室来承担。有关费用，原则上国家预算承担1/3，企业承担1/3，社会承担1/3（主要是从已有的失业保险金提取）。这项新政策简称“三三制”。
这项新政策的核心，是要求企业继续承担政府应该承担的职能。依照政府的看法，每个下岗职工基本生活费和社会保障费用加起来，不足当地平均工资的一半，因此大多数企业应该有支付能力。况且，如果企业确实因亏损严重、实在无力支付这笔费用，可以得到中央政府或地方政府的补助。中央政府还会以专项专移支付的方式，补助中西部地区财政拮据的地方政府。
“三三制”新政策最令人诟病之处在于，它没有设法让下岗职工尽快同企业脱钩，从而让企业可以轻装上阵。在政府眼里，下岗职工基本生活保障费用的1/3，对于企业来说是九牛一毛，理应不难支付。但是，新政策制订者恐怕没有考虑到，让企业设立“再就业服务中心”本身不是免费的，企业还必须为这类机构的运行负担不少行政费用。
此外，让一个个企业来办再就业服务中心，也是不经济的。这类机构的服务项目有很大的重叠性，在一个城市兴办几家、顶多几十家，理应足够。在企业这一层次广泛建立“再就业服务中心”，实在是一种重复建设。看起来，人们的注意力仅仅放在生产线的重复建设，对于重复建设“再就业服务中心”的负面后果，却掉以轻心。
从更为深层次的角度来看，“三三制”新政策不但没有为国有企业改革清路，反而增添了新障碍。实际上，国营企业（以及常常被称为“二国营”的集体企业）的陈年旧病之一，就是“企业办社会”，即企业过多地承担本来应该由政府和社会承担的职能。稍微有一点规模的企业都要办食堂、诊所、幼儿园、房管所等等，现在又要加上“再就业服务中心”。一人企业要办如此之多只花钱、不赢利的机构，也就难怪竞争力每况愈下，无法同新兴起的非国营企业比试高低。
其实，自90年代初期以来，国有企业改革虽然止步，但却不无进展，其中“剥离社会职能”已经在很多地方成为国企改革的一项重要方针。不少地方致力于在行业或由地方政府出面建立“再就业服务中心”，提出了“不让下岗职工滞留在企业、也不简单地推向社会”的新思路。“三三制”的实施，即使不能说同国企改革的方向背道而驰，至少也可以说有所偏离，同不少已经行之有效的推进再就业思路相比也有所倒退。
由此看来，不同制度领域中的改革如何协调，将是政策研究者和决策者必须考虑的重要课题。