宏观调控优化与国有经济战略性调整，本文主要内容关键词为：战略性论文,宏观调控论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宏观调控的优化与国有经济控制力的增强
市场经济是迄今为止人类拥有的最有效率和最具活力的经济运行机制和资源配置手段。但市场机制也不是万能的，即使在发达的市场经济条件下，市场机制也存在自身无法克服的矛盾。这些矛盾需要通过政府宏观调控来解决。而国有经济的特殊性质和本身具有的优点使得国有经济天然具有宏观调控的特殊功能。
1.国有经济是一种特殊的产权安排。在现代市场经济中，一般的所有制均实行自由契约和自然人为基础的法人制度，而国有经济并不是自然人与自由契约的产物，国有经济的财产是全民的，全民作为一个整体以及作为全民代表的国家，既不是自然人也不是法人。国有经济这种产权安排的优点是：可以克服非国有产权所有者的局限性，具有更大的承担风险的能力，尤其是投资和决策的眼界更广阔，可以站在有利于整个国民经济进行调节的高度来进行投资和作出企业决策。
2.国有经济特殊的产权安排及其与国家相联系的特殊性质，决定了其经营行为有可能超越单纯的商业利益目标，而为实现旨在增进社会整体利益的社会政策目标服务。例如，控制国民经济命脉、保障国家安全、提供生产和生活的基础设施、发展高新技术产业和支柱产业、维护社会公平、增加就业等等。国有经济这一独特优点决定了在大多数市场经济国家，包括像美、英、德这样的对国家干预经济抱有强烈反感的国家，都或多或少地建有国有经济。
3.国有经济通常具有较高的信誉度。这不仅是因为国有经济是以国家为支撑的，而且因为国有经济往往由政府特许经营一定的业务领域，具有垄断经营的优势，当遇到重大的不利因素时可受到政府的特别关照。如此较高的信誉度和稳固性有利于国有经济保持较强的经济地位，在整个国民经济发展和抵御经济风险中发挥中流砥柱的作用。
正是由于上述原因，国有经济在宏观上具有经济调节器、产业指示器和发展稳定器的特殊功能。而这些特殊功能则是通过国有经济的控制力表现出来的。党的十五大报告创造性地提出了国有经济控制力这个概念，并明确提出国有经济起主导作用主要体现在控制力上。国有经济的控制力表现为它能控制操纵国民经济的命脉，通过对国民经济命脉的控制，达到对整个国民经济的控制，进而对整个国民经济的发展起主导作用。这就正如党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中所提出的，国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占支配地位，支撑、引导和带动整个社会经济的发展，在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用。
由此可见，宏观调控的加强和优化有赖于国有经济控制力的增强，即有赖于国有经济操纵国民经济命脉能力的增强。
二、国有经济控制力的增强与国有经济的战略性调整
目前国有经济铺的摊子太大，国有经济该进入的领域没有充分进入，不该进入的领域又进入了很多，极大地影响了国有经济对国民经济命脉的控制能力，影响了国家对整个国民经济的宏观调控能力，对国有经济的布局进行战略性的调整已成为当务之急。
现实中，越来越趋向于一致的观点是：判断国有经济的地位和作用，不能再像以前那样简单地依据国有经济的比重大小、数量多少，而应着重研究国有经济的比较优势是否能得到发挥；甚至不能简单地看国有经济是否控制了国计民生产业，因为在实际上，随着经济国际化、全球化步伐的加快及技术进步效应的凸现，国计民生产业的界定也越来越呈现模糊的趋势。例如，电信行业，在计划经济体制下，属于国计民生行业，具有垄断特性，但随着电信技术革命即光纤通信卫星、计算机的广泛运用和经济竞争国际化的推进，它也就必然由垄断向非垄断过渡。
国有的资源是有限的。必须合理地配置利用并高度珍惜，使其集中在最重要、最适合的领域发挥作用并逐渐强壮，这是国有经济地位和作用的要义所在。相对于国有经济具有比较优势、需要进入的领域来说，剔除显性和隐性的债务后，中国现有的国有资本不是多了而是超水准短缺。对现有的国有资产既要防止流失，保证其保值增值；更重要的是对需要其进入的领域进行理智地分析并按轻重缓急排出进入的顺序，以确保把有限的国有资本集中到那些最急需的领域，使之最大限度地发挥好宏观调控的作用。
如果说通过估量国有资产流失来判断社会效率损失已被绝大多数人所认同，那么，国有资本不能在最需要的领域发挥其能力同样的是一种效率损失，甚至是更大更严重的效率损失的观念也应该在人们的头脑中扎根了。其实，本应由国有经济发生作用的领域，国有经济进入不足而呈现的问题，与国有经济进入不该进入的领域所引发的问题一样、甚至更是造成中国市场经济建设缓慢和宏观调控难以优化的重要原因。例如，标志着工业化演进水平的城市发展进程中，交通、通讯、能源、供水、煤气等基础设施落后，一些急需建设的关系国家竞争力和经济安全的高新技术开发项目滞后等，都与国有经济进入不足有关。由此导致的结果必然阻滞了中国向市场经济的有效过渡和国家宏观调控能力的增强。
此外，政府财力总量中用于企业的比重过大，用于理应由政府履行的基本职能方面如维护社会治安和经济秩序、从事义务教育、生产公共产品，以及进行基础科研等方面的比例相应较小，由此造成权力机构被迫或有意地进行名目繁多的“创收”（有一部分应纳入“设租”范围）活动，导致市场经济运行的混乱，甚至出现效率残缺。
总而言之，国有经济当前所面临的问题，其根源在于国有资本配置不合理，使得国有经济在不具有优势的领域硬要勉为其难，而在本应具有优势的领域又未能充分发挥威力。
世界经济发展的理论与实践均表明，世界上根本不存在十全十美的经济制度，任何经济制度都有它自身优点与弱点，国有经济也不例外。国有经济既有一定的优点，同时又有其自身的弱点。(1)国有经济的财产属于全体劳动人民所有，国家作为全体劳动人民的代表来管理资产，这种产权安排使得权利义务关系不明确，特别是所有者、决策者、经营者、劳动者之间的责权利关系变得复杂与模糊，难于仅仅用一般的法律法规来规范；(2)由于国有经济特殊的产权安排，决定了其经营行为要超越一般的所有制经济形式所单纯地追逐的商业利润目标，而着力于实施一定的社会宏观政策目标，造成国有经济在同一般的所有制经济形式竞争中，处于弱势地位；(3)由于国有经济是以特殊的投融资方式，通过财政拨款、国家银行贷款、国家向金融市场进行主权性融资来建立的，如何保证资产的安全便成为难题，国有资产流失也就成为一个非常严重的问题；(4)由于国有经济的破产倒闭，一般说来较非国有经济难，如此较高的稳定性使得国有经济具有很强的退出壁垒，从而导致国有经济的经营者和劳动者的竞争压力和危机意识减弱，国有经济的产业结构调整也更为困难，从而影响效率；(5)由于政府通常代表国家来直接管理国有经济，因而它在受到政府特殊关照的同时也往往遇到政府部门过多的行政性干预。
因此，为了增强国有经济的控制力，达到宏观调控优化的目的，国有经济应当进入有利于发挥其优点的领域，相应地退出那些容易暴露其弱点的领域。
从更深层次看，国有经济与市场经济之间存在着一种对立统一的关系。一方面，优点部分使得国有经济在宏观上可以发挥着经济调节器、产业指示器、发展稳定器的特殊功能，而这些特殊功能对于任何一个国家市场经济的发展来说都是必不可少的，所以从宏观角度考察，国有经济与市场经济是统一的，相一致的；另一方面，国有经济由于其与国家相联系的特殊性质，决定了它应以追求宏观效益和社会效益为首要目标，这与作为真正市场主体的企业，以追求微观效益和经济利益为主要目标不甚一致，所以从微观角度考察，国有经济和市场经济又存在着一定的对立性。正是由于国有经济与市场经济既统一又对立，国有经济就应当做到“有进有退，有所为有所不为”。简单地说，在国有经济与市场经济之间相统一的领域，即在有利于国有经济在宏观上发挥其功能的领域，国有经济应当进，有所为；而在国有经济与市场经济之间相对立的领域，即在不能发挥其优势而易于显露其弱势的领域，国有经济则应当退，有所不为。
国有经济的主导作用或者说国有经济的控制力和公有制的主体地位一样，是就全国总体而言，对于不同地区来说，国有经济进退、国有经济布局调整的程度应当有所差别，不能搞一风吹，一刀切，齐步走。
国有经济的控制力既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，通过国有控股和参股企业来实现。一方面国有资本渗入非国有企业，另一方面通过转让国有产权吸收私人资本，将原先的国有独资企业改造成为国有控股和参股的股份制企业。这两个方面的动态过程，实际上就是对国有经济的战略性调整，是对国有资本的优化配置。
国有经济优势的发挥是与经济转型相联系的。在计划经济中，国有产权主体预算约束软化、不计算成本收益，绝大部分经济活动没有“内部化”，因而也不存在较突出的“外部性”问题。所谓市场化改革，从交易费用层面上看，就是要把能“内部化”的活动尽可能“内部化”。但无论人们怎样进行“内部化”的努力，终究总会有一部分因成本过高而无法实现“内部化”的外部性问题，这些问题的解决就要依赖于国有经济。因此，盈利率指标不是判断评价国有经济的最适当的指标。顺应以上分析和实践所赋予的事实，国有经济只能大都配置在公益性和垄断性强的行业。就公益性行业而言，不论企业经营状况如何，政府补贴可能都将无法避免；就垄断性行业而言，仅强调盈利性，就可能导致垄断性涨价而损害消费者和社会利益。
为此，应当将国有经济进入的领域分别归类：第一类系提供国家安全性产品与公共产品的行业。提供国家安全性产品的行业，如重要军工、钞票印刷等是不可以实施市场化改革的，因为此类行业的市场化是非常危险的。公共产品行业由于行政赋予的垄断权，也不能完全市场化，其投资、价格、人员等方面都要由国家（政府）严格控制，不能完全赋予自主权。否则如上所述，必须引起公共产品价格上涨、质量低劣等一系列问题而严重损害消费者利益和降低社会绩效。第二类系报酬递增性行业，包括基础设施、能源和原材料、高新技术产业等。这些行业初始投资大，然而一旦投入达到一定规模，其边际成本递减，故具有自然垄断特性，与其他行业相比具有很大的差异性。西方发达市场经济国家在该领域基本完成私有化，但由于我国是一个发展中国家，面临着国际政治、经济、军事的竞争压力，一旦这些行业过早实现市场化，对我国经济的可持续发展是非常不利的。如对于高新技术产业，为着既要有利于国际资本竞争，又要维护特定的民族利益，需要实行国有国控的经营模式。为保证国家的利益，必须通过国有资本的控制（包括国家适当的保护），由国家组建大型集团与跨国公司相抗衡。进一步分析，国有经济要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，如军工企业、钞票印刷等；自然垄断的行业，如电信、铁路运输、电力、煤气、自来水等；提供重要公共产品和服务的行业，如大型水利设施、环保设施、城市公共交通、金融、保险等；支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，如大油田、大矿山、大钢铁、大石化、大汽车、大建筑、国家重点实验室、重要电子企业等。随着国有经济向着具有自身优势的领域“进”和从其他领域的“退”，其控制力必将大大提高。
三、国有经济战略性调整的难点及其对策
“有进有退，有所为有所不为”的国有经济调整战略确立以后，党和政府采取了许多重大的推进举措，并取得了很大的进展。但从全国各地实践效果来看，还有许多不尽如人意的地方，这里的重要原因在于目前尚缺乏国有经济战略性调整实施必须具备的三个前提：一是遏制政府对企业投资的冲动，取消各级政府的企业投资权；二是具体明确“禁入”的行业和“准入”的行业名单；三是对违反这个原则的有关责任人的处罚规定。在这里，把“禁入”和“准入”的行业名单按轻重缓急次序排列出来更是重中之重。但这些方面的工作目前还面临着许多制约因素：
1.对国有经济的战略定位和控制方式缺乏进一步明确的和可操作性的界定。党的十五大报告、十五届四中全会提出国有经济要在“关系国民经济命脉的重要行业和关键领域”占支配地位，也确定了国有经济必须进入三个领域和两大行业，但这仍然是一个大的原则。这个原则要能够在实践中得到贯彻落实，需要从两个方面进一步界定。一是对于在现有制度、技术条件下，究竟什么行业和领域关系国民经济“命脉”，必须进一步界定。否则，在本位利益驱动下，各行业各领域都会认为自己属于“命脉”，都需要加强，而不是减少国家持股比例或完全退出。二是需要进一步明确在属于“命脉”的不同行业和领域，国有经济的支配地位如何具体体现，哪些需要独家垄断，哪些需要控股，哪些只需参股。在缺乏进一步界定的情况下，有进有退的调整是很难实现的。
2.战略调整缺乏明确和统一的领导机构。国有经济布局战略调整是一项复杂的系统工程，通过国有产权的流动和重组，不仅要实现国有资本在行业之间、企业之间布局结构的优化，而且必然涉及企业不良债务、养老医疗保障资金不足、下岗职工安置等旧体制遗留问题的统筹解决。各地实践证明，在不良债务、职工安置等问题不能妥善解决的情况下，国有经济有进有退的调整必然受到很大的制约。但这些问题仅在微观层面是无法解决的。它们的解决，有赖于宏观层面的重大决策和统筹考虑。因此，要顺利完成国有经济布局战略调整的任务，既不能由多个部门分散决策，也不能由各个企业分散运作，而必须在统一领域机构统筹规划和周密部署的基础上分部门分步骤地实施。另外，国有资本的进退同时也是一个具有很强商业性的运作过程，退出方式、时机的选择会在很大程度上影响国有资产变现的价值。因此，为了使国有资产获得尽可能大的市场价值，也需要有一个负责的机构来监控调整过程。显然，在缺乏统一的规则和明确的领导机构的情况下，国有经济布局战略调整，要么难以开展，要么即使开展，也难免出现类似出售国有小企业时一度发生的混乱。
3.仍存在某些思想认识上的偏差。一些同志对党的十五大、十五届四中全会提出的要从战略上调整国有经济布局的重大意义缺乏深刻认识。国有经济在某些方面的“退”，正是为了大步的“进”，是促进国有经济和整个国民经济健康发展的战略性调整。一些同志对此认识不清。他们把调整仅仅理解为国有企业经营困难条件下消极被动的权宜之计，所以主张效益差的、实在经营不下去的可以卖掉，而效益好的都应当继续保留。显然，在这种思想的支配下，国有经济有进有退的战略也是难以有效地实现的。
为使国有经济布局的战略性调整得以有效推进，使国有经济的控制力得到切实增强和宏观调控得到真正的优化，必须继续深化人们的思想认识，提高推进调整的自觉性。此外，还需要在多方面进行探索：
一是设立国有经济布局调整委员会，专门负责国有经济布局调整工作。该委员会主要行使三项职能：一是负责制定与国有经济布局战略调整有关的政策、规则。二是负责研究国有经济布局战略调整总体方案。三是行使最高所有者职能，负责监控国有经济布局调整过程。
二是中央与省分级进行调整。中国各地情况千差万别，不可能全国一个模式。近年来各级地方政府在调整国有经济布局方面进行了许多尝试，积累了不少好的经验。可以设想按现在分级管理的原则，赋予地方政府在其管理范围内调整国有经济布局的权力。在赋予各级政府调整权力的同时，要把促进地方经济增长、保证社会稳定、处理不良债务等责任同时下放。在分级调整的情况下，中央一级机构只管中央所属企业的调整工作。
三是依托资本市场推进国有经济布局调整。近年的经验说明，单纯通过计划和行政命令推进调整，不仅不能达到优化结构的目的，还有可能强化行政控制，不利于推进经济改革的总体进程。较好的办法是在统筹规划和国家产业政策引导的前提下，依靠市场机制的力量，通过资本市场上的金融活动来实现调整，并以国有资产的布局优化带动行业结构和企业结构的改善。